[基本案情]

申請(qǐng)人東臺(tái)市規(guī)劃建設(shè)局。

被申請(qǐng)人許元慶。

2005年3月28日，被申請(qǐng)人許元慶與王振華簽訂協(xié)議書，王振華將別墅區(qū)40號(hào)宅地（含土地使用證、970059號(hào)建設(shè)工程規(guī)劃許可證）轉(zhuǎn)讓給許元慶。2005年5月17日，許元慶在別墅區(qū)40號(hào)宅地位置進(jìn)行住宅樓建設(shè)，未按照970059號(hào)建設(shè)工程規(guī)劃許可證規(guī)定的內(nèi)容施工，超面積建設(shè)112.7平方米。2005年6月8日根據(jù)群眾舉報(bào)，申請(qǐng)人派工作人員對(duì)許元慶的房子進(jìn)行了現(xiàn)場(chǎng)檢查，對(duì)許元慶的妻子許小鎖進(jìn)行了詢問(wèn)，并向許元慶送達(dá)了停工（核查）通知書，同月10日對(duì)許元慶進(jìn)行了詢問(wèn)。2005年7月12日，向許元慶送達(dá)了行政處罰陳述、申辯權(quán)告知書。2005年8月22日，申請(qǐng)人東臺(tái)市規(guī)劃建議局以許元慶2005年5月17日持編號(hào)為970059建設(shè)工程規(guī)劃許可證在別墅區(qū)40號(hào)住宅房建設(shè)中，未能按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證規(guī)定的內(nèi)容施工，擅自超面積建設(shè)112.7平方米，違反了《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》第三十二條的規(guī)定，嚴(yán)重影響城市規(guī)劃，根據(jù)《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》第四十條、《江蘇省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法〉辦法》第三十七條的規(guī)定，作出東規(guī)建罰字[2005]第07號(hào)行政處罰決定書，限許元慶戶于2005年8月30日前自行拆除超出1996年8月30日別墅區(qū)批準(zhǔn)圖紙部分的違法建筑物，并按有關(guān)規(guī)定補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)。2005年8月24日，申請(qǐng)人向許元慶郵寄送達(dá)了該決定書，被申請(qǐng)人于8月25日簽收了處罰決定書。許元慶既未在法定期限申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟，又未自行拆除違法建筑，申請(qǐng)人東臺(tái)市規(guī)劃建設(shè)局于2006年2月10日向東臺(tái)市人民院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。

[爭(zhēng)點(diǎn)]

1、被申請(qǐng)人許元慶的違法建筑是否嚴(yán)重影響城市規(guī)劃？

2、本案法院應(yīng)否準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行？

[分析意見]

本案合議庭評(píng)議及院審判委員會(huì)討論時(shí)形成兩種意見。第一種意見：本案應(yīng)裁定不予執(zhí)行。理由如下：1、申請(qǐng)人認(rèn)定被申請(qǐng)人的違法建筑嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的證據(jù)不足。《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》第三十五條規(guī)定，任何單位和個(gè)人不得占用道路、廣場(chǎng)、綠地、高壓供電走廊和壓占地下管線進(jìn)行建設(shè)。第四十條規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證件或者違反建設(shè)工程規(guī)劃許可證件的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)，嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的，由縣級(jí)以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，限期拆除或者沒收違法建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施；影響城市規(guī)劃，尚可采取改正措施的，由縣級(jí)以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責(zé)令限期改正，并處罰款。《江蘇省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法〉辦法》第三十七條規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，有下列行為之一，嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的，由縣級(jí)以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，限期拆除或者沒收違法建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施；影響城市規(guī)劃，尚可采取改正措施的，由縣級(jí)以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責(zé)令限期改正，并處以土建工程造價(jià)的百分之三以上百分之十五以下的罰款：（一）未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)的；（二）擅自改變建設(shè)工程規(guī)劃許可證確定的內(nèi)容進(jìn)行建設(shè)的；（三）買賣、擅自轉(zhuǎn)讓建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)的；（四）利用失效的建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)的；（五）其他違反城市規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)的。1995年11月14日《最高人民法院行政審判庭關(guān)于對(duì)〈中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法〉第四十條如何適用的答復(fù)》（答復(fù)吉林省高級(jí)人民法院的請(qǐng)示）認(rèn)為：違反城市規(guī)劃的行為人其違法行為是否屬于“嚴(yán)重影響城市規(guī)則”，應(yīng)從其違反行為的性質(zhì)和后果來(lái)確認(rèn)。違反該法第三十五條規(guī)定的，屬于“嚴(yán)重影響城市規(guī)劃”的行為，但“嚴(yán)重影響城市規(guī)劃”的行為不僅限于該規(guī)定，應(yīng)根據(jù)個(gè)案的具體情況予以確認(rèn)。2002年8月30日國(guó)家建設(shè)部頒布的《城市規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容暫行規(guī)定》第七條規(guī)定，城市詳細(xì)規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容包括：(一)規(guī)劃地段各個(gè)地塊的土地主要用途；(二)規(guī)劃地段各個(gè)地塊允許的建設(shè)總量；(三)對(duì)特定地區(qū)地段規(guī)劃允許的建設(shè)高度；(四)規(guī)劃地段各個(gè)地塊的綠化率、公共綠地面積規(guī)定；(五)規(guī)劃地段基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)的規(guī)定；(六)歷史文化保護(hù)區(qū)內(nèi)重點(diǎn)保護(hù)地段的建設(shè)控制指標(biāo)和規(guī)定，建設(shè)控制地區(qū)的建設(shè)控制指標(biāo)。第十二條第一款規(guī)定，違反城市規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容進(jìn)行建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)按照嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的行為，依法進(jìn)行查處。被申請(qǐng)人許元慶未按970059建設(shè)工程規(guī)劃許可證規(guī)定的內(nèi)容建設(shè)住宅樓，違反了城市規(guī)劃是事實(shí)，但該違法建筑并不符合《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》第三十五條、《城市規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容暫行規(guī)定》第七條的規(guī)定，其一層部分的違法建筑并不嚴(yán)重影響城市規(guī)劃。2、該小區(qū)內(nèi)像被申請(qǐng)人這樣一樓部分滿建的違法建設(shè)較多，申請(qǐng)人并未處罰拆除。要拆只能拆除被申請(qǐng)人二層的部分違法建筑，拆除難度大，且拆除后的保留部分有可能成為危房。因此，該處罰決定損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益。3、本案申請(qǐng)人作出的處罰決定書認(rèn)定事實(shí)錯(cuò)誤，適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤。依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第九十三條和第九十五條第（一）、（二）項(xiàng)的規(guī)定，應(yīng)裁定本案不予執(zhí)行。

第二種意見也是筆者的主導(dǎo)意見：本案應(yīng)裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行。其主要理由有：1、本案申請(qǐng)人作出的處罰決定認(rèn)定被申請(qǐng)人違法的基本事實(shí)有申請(qǐng)人提交的核查情況登記表、現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄、詢問(wèn)許小鎖、許元慶的筆錄、停工（核查）通知書、案件處理審批表、東規(guī)辦復(fù)函字[2005]04號(hào)違法建設(shè)性質(zhì)界定的復(fù)函、行政處罰陳述、申辯權(quán)告知書、送達(dá)回證及郵寄回執(zhí)、協(xié)議書、970059號(hào)東臺(tái)市建設(shè)工程規(guī)劃許可證附件、東臺(tái)市城市總體規(guī)劃用地規(guī)劃調(diào)整圖、拆遷安置點(diǎn)圖、別墅樓底層平面圖等證據(jù)為證。申請(qǐng)人作出的處罰事實(shí)清楚，主要證據(jù)充分。2、被申請(qǐng)人的違法建筑嚴(yán)重影響城市規(guī)劃。被申請(qǐng)人未按970059建設(shè)工程規(guī)劃許可證規(guī)定的內(nèi)容建設(shè)住宅樓，違反了城市規(guī)劃法律規(guī)范的有關(guān)規(guī)定。《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》第四十條規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證件或者違反建設(shè)工程規(guī)劃許可證件的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)，嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的，由縣級(jí)以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，限期拆除或者沒收違法建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施；影響城市規(guī)劃，尚可采取改正措施的，由縣級(jí)以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責(zé)令限期改正，并處罰款。《江蘇省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法〉辦法》第三十七條規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，有下列行為之一，嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的，由縣級(jí)以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，限期拆除或者沒收違法建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施；影響城市規(guī)劃，尚可采取改正措施的，由縣級(jí)以上地方人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責(zé)令限期改正，并處以土建工程造價(jià)的百分之三以上百分之十五以下的罰款：（一）未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)的；（二）擅自改變建設(shè)工程規(guī)劃許可證確定的內(nèi)容進(jìn)行建設(shè)的；（三）買賣、擅自轉(zhuǎn)讓建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)的；（四）利用失效的建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)的；（五）其他違反城市規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)的。本案被申請(qǐng)人的違法行為已影響東臺(tái)城市規(guī)劃的順利實(shí)施。3、我國(guó)法律、法規(guī)乃至規(guī)章，對(duì)違法建設(shè)是否嚴(yán)重影響城市規(guī)劃，沒有一個(gè)明確的界定標(biāo)準(zhǔn)，在這種情況下，對(duì)違法建設(shè)是否屬于嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的認(rèn)定，行政機(jī)關(guān)理應(yīng)擁有一定的自由裁量權(quán)。本案申請(qǐng)人認(rèn)為被申請(qǐng)人未能按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證規(guī)定的內(nèi)容施工，擅自超面積建設(shè)，嚴(yán)重影響城市規(guī)劃，不屬于尚可采取改正措施的情形，應(yīng)予采納。還有，折除難度大，不應(yīng)成為不予執(zhí)行的理由。被申請(qǐng)人所在小區(qū)內(nèi)違法建設(shè)較多，申請(qǐng)人并未處罰，同樣，也不應(yīng)成為法院裁定不予執(zhí)行的理由，法院可以向其提出司法建議，督促其依法行政。特別強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)于當(dāng)事人既不申請(qǐng)復(fù)議、又未提起行政訴訟而由作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的非訴行政執(zhí)行案件，其審查標(biāo)準(zhǔn)有別于行政訴訟審理案件，只要被申請(qǐng)執(zhí)行的具體行政行為不是明確缺乏事實(shí)根據(jù)，明顯缺乏法律規(guī)范依據(jù)或其他明顯違法并損害被申請(qǐng)人合法權(quán)益的情形，人民法院均應(yīng)裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行。這里的明顯缺乏事實(shí)根據(jù)主要指兩種情形：一是行政機(jī)關(guān)不提供具體行政行為認(rèn)定的主要證據(jù)；二是行政機(jī)關(guān)提供的證據(jù)明顯不能證明具體行政行為所認(rèn)定的基本事實(shí)。這里的明顯缺乏法律規(guī)范依據(jù)也主要指兩種情形：一是具體行政行為沒有適用任何法律規(guī)范，且其所針對(duì)的情形也無(wú)相應(yīng)的法律規(guī)范依據(jù)可以適用的；二是具體行政行為錯(cuò)誤適用法律規(guī)范，并導(dǎo)致定性或處理明顯不當(dāng)?shù)摹?B>4、本案申請(qǐng)人作出的處罰決定書認(rèn)定被申請(qǐng)人違法的基本事實(shí)清楚，主要證據(jù)充分，處罰程序合法，適用法律、法規(guī)正確，符合人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的法定條件。依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第八十六條和第九十三條的規(guī)定，本案法院應(yīng)裁定準(zhǔn)予執(zhí)行。

附：相關(guān)規(guī)定（上文中已引用的不再重復(fù)列出）

《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》

第三十二條 在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建、擴(kuò)建和改建建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程設(shè)施，必須持有關(guān)批準(zhǔn)文件向城市規(guī)劃行政主管部門提出申請(qǐng)，由城市規(guī)劃行政主管部門根據(jù)城市規(guī)劃提出的規(guī)劃設(shè)計(jì)要求，核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證。建設(shè)單位或個(gè)人在取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證件和其他有關(guān)批準(zhǔn)文件后，方可申請(qǐng)辦理開工手續(xù)。

 

《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》

第八十六條行政機(jī)關(guān)根據(jù)行政訴訟法第六十六條的規(guī)定申請(qǐng)執(zhí)行其具體行政行為，應(yīng)當(dāng)具備以下條件：

（一） 具體行政行為依法可以由人民法院執(zhí)行；

（二） 具體行政行為已經(jīng)生效并具有可執(zhí)行內(nèi)容；

（三） 申請(qǐng)人是作出該具體行政行為的行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織；

（四） 被申請(qǐng)人是該具體行政行為所確定的義務(wù)人；

（五） 被申請(qǐng)人在具體行政行為確定的期限內(nèi)或者行政機(jī)關(guān)另行指定的期限內(nèi)未履行義務(wù)；

（六） 申請(qǐng)人在法定期限內(nèi)提出申請(qǐng)；

（七） 被申請(qǐng)執(zhí)行的行政案件屬于受理申請(qǐng)執(zhí)行的人民法院管轄。

人民法院對(duì)符合條件的申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)立案受理，并通知申請(qǐng)人；對(duì)不符合條件的申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)裁定不予受理。

第九十三條人民法院受理行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行其具體行政行為的案件后，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)由行政審判庭組成合議庭對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，并就是否準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行作出裁定；需要采取強(qiáng)制執(zhí)行措施的，由本院負(fù)責(zé)強(qiáng)制執(zhí)行非訴行政行為的機(jī)構(gòu)執(zhí)行。

第九十五條被申請(qǐng)執(zhí)行的具體行政行為有下列情形之一的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不準(zhǔn)予執(zhí)行；

（一）        明顯缺乏事實(shí)根據(jù)的；

（二）        明顯缺乏法律依據(jù)的；

（三）        其他明顯違法并損害被執(zhí)行人合法權(quán)益的。