【案情】

公訴機關：泗陽縣人民檢察院。

被告人：李某。

2002年至2004年間，被告人李某時任泗陽縣裴圩鎮(zhèn)黃圩居委會主任，期間，黃圩村將集體所有的黃圩第二磚瓦廠先后承包給趙正洲、王飛等人經營，在未辦理土地權屬和用途變更登記手續(xù)的情況下，經居委會研究，將村集體所有的位于磚瓦廠西的9.47畝耕地和位于磚瓦廠西北的12余畝耕地給磚瓦廠取土。被告人李某以居委會名義聯(lián)系承包人、簽訂承包合同、確定取土耕地、與村民協(xié)調用地，2002年初至2004年3月份，黃圩村20余畝耕地被非法占用取土，其中18余畝耕地被挖成水塘，深約1-2米，種植層嚴重流失，種植條件嚴重毀壞。

泗陽縣人民檢察院以被告人李某犯非法占用農用地罪提起公訴。

被告人李某辯稱：占用土地是村集體研究決定，承包費也交到村里，不是自己個人行為。

辯護人提出的辯護意見是：被告人李某不構成非法占用農用地罪，理由是：1、是居委會將磚瓦廠承包給趙正洲和王飛的，被告人李某出面協(xié)調土地是職務行為；2、被告人李某不具備非法占用農用地罪的客觀要件，磚瓦廠是占用土地的責任主體，把非法提供行為認定為非法占用農用地無法律依據(jù)。

【審判】

泗陽縣人民法院審理后認為，被告人李某在任黃圩居委會主任期間，違反土地管理法規(guī)、非法占用耕地改作他用，數(shù)量較大，造成耕地大量毀壞，被告人李某作為直接負責的主管人員，其行為已構成非法占用農用地罪。公訴機關指控被告人李某犯非法占用農用地罪，事實清楚，證據(jù)確實、充分，指控罪名成立。辯護人提出：“被告人李某不具備非法占用農用地罪的客觀要件，不是非法占用土地的主體，非法提供不等于非法占用，不構成非法占用農用地罪”，經查，本案中黃圩居委會對村集體土地具有經營管理權，對集體所有的磚瓦廠具有管理權，黃圩居委會違反土地管理法規(guī)，在未辦理土地權屬和用途的變更登記手續(xù)的情況下，將村集體土地給村磚瓦廠取土制磚，磚瓦廠取土的耕地由黃圩居委會確定并協(xié)助使用，被取土后種植層嚴重流失，種植條件嚴重毀壞，被告人李某身為居委會主任，積極參與聯(lián)系承包人、簽訂承包協(xié)議、確定取土地塊、協(xié)調土地使用，是直接負責的主管人員，因此，被告人李某對村集體耕地被非法占用、毀壞負有直接責任，其行為符合非法占用農用地罪的主客觀要件，故辯護人對此提出的辯護意見不能成立，本院不予采信。依照《中華人民共和國刑法》第三百四十二條、第五十二條、第五十三條、《中華人民共和國刑法修正案（二）》之規(guī)定，于2005年11月14日作出(2005)泗刑初字第251號刑事判決：

被告人李某犯非法占用農用地罪，判處拘役二個月，并處罰金1500元

一審宣判后，在法定期限內，被告人李某未提出上訴，公訴機關亦未提出抗訴，判決已發(fā)生法律效力。

【評析】

作為一個古老的農業(yè)大國，耕地是我國最重要的自然資源。然而我國人均只有耕地約1.3畝，僅相當于世界人均耕地4.1畝的1/3。耕地的貧乏已成為制約我國經濟發(fā)展的重要因素之一，保護耕地資源的合理利用，必須依托法律的規(guī)范和制裁。本案在中國農村具有一定典型意義，涉及犯罪客觀要件的認定、居委會主任李某是否是適格的犯罪主體，及對于未作為單位犯罪起訴的單位犯罪案件在程序上如何處理。

一、關于本案客觀要件的認定。

犯罪客觀要件包括危害行為、危害結果以及危害行為與危害結果之間的因果關系。非法占用農用地的客觀要件是違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地，改變被占耕地用途，數(shù)量較大，造成耕地大量毀壞的行為。《中華人民共和國刑法修正案（二）》規(guī)定，違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，村農民集體所有的土地由村集體經濟組織經營、管理，依法改變土地權屬和用途的，應當辦理土地變更登記手續(xù)，農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產，禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上采礦、取土等。《最高人民法院關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》規(guī)定，違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地改作他用，數(shù)量較大，造成耕地大量毀壞的，依照刑法第三百四十二條的規(guī)定，以非法占用耕地罪定罪處罰：（一）非法占用耕地“數(shù)量較大”，是指非法占用基本農田五畝以上或者非法占用基本農田以外的耕地十畝以上。（二）非法占用耕地“造成耕地大量毀壞”，是指行為人非法占用耕地建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他非農業(yè)建設，造成基本農田五畝以上或者基本農田以外的耕地十畝以上種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染。本案中黃圩居委會對村集體土地具有經營管理權，對集體所有的磚瓦廠具有管理權，黃圩居委會違反土地管理法規(guī)，在未辦理土地權屬和用途的變更登記手續(xù)的情況下，將村集體土地給村磚瓦廠取土制磚，磚瓦廠取土的耕地由黃圩居委會確定并協(xié)助使用，被取土后種植層嚴重流失，種植條件嚴重毀壞。而被告人李某身為居委會主任，在居委會將村集體土地提供給村磚瓦廠使用的過程中，具體實施了聯(lián)系承包人、簽訂承包合同、確定取土耕地、與村民協(xié)調用地等行為，這些行為是村集體土地被非法占用的客觀表現(xiàn)形式和過程，被告人李某積極實施，是具體的危害行為人，造成的危害是非法占用的20余畝耕地中的18余畝耕地，被挖成水塘，深約1-2米，種植層嚴重流失，種植條件嚴重毀壞。雖然最終是磚瓦廠將耕地上的土取走，但被告人李某的行為與耕地被大量毀壞具有直接的因果關系。造成的客觀危害結果達到定罪要求即非法占用耕地十畝以上，造成耕地被毀壞18余畝。因此，本案犯罪的客觀要件具備。

二、被告人李某是否是非法占用農用地罪的責任主體。

在審理過程中，關于被告人李某是否是非法占用農用地罪的主體有兩種意見。一種意見認為：磚瓦廠是占用土地的責任主體，造成耕地被毀壞的結果是磚瓦廠。第二種意見認為：被告人李某是非法占用農用地罪的責任主體。是居委會將磚瓦廠承包給趙正洲和王飛，并經集體研究，將村集體所有的20多畝耕地提供給磚瓦廠取土，被告人李某以居委會名義聯(lián)系承包人、簽訂承包合同、確定取土耕地、與村民協(xié)調用地，其是直接負責的主管人員。

本案采納了第二種意見。非法占用農用地罪的主體即可以是自然人，也可以是單位。單位犯本罪的，對單位判處罰金，并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處刑。本案中黃圩居委會對集體土地、集體所有的磚瓦廠均具有管理權，其違反土地管理法規(guī)，改變耕地用途達20畝，造成18畝耕地被取土后種植層嚴重流失，種植條件嚴重毀壞，作為單位的黃圩居委會是本罪的主體，村磚瓦廠附屬于村集體，在不同時期由不同人承包，磚瓦廠所使用土地由黃圩村提供，黃圩居委會負責協(xié)調用地，磚瓦廠無非法占用土地的故意，被告人李某身為居委會主任，積極參與聯(lián)系承包人、簽訂承包協(xié)議、確定取土地塊、協(xié)調土地使用，是直接負責提供土地的主管人員，因此，被告人李某對村集體耕地被非法占用、毀壞負有直接責任，被告人李某是直接負責的主管人員和直接責任人，其行為符合非法占用農用地罪的主客觀要件。所以被告人李某是非法占用農用地罪的責任主體，應承擔相應責任。

三、本案未作為單位犯罪案件起訴在程序上如何處理？

居委會是居民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。能否構成單位犯罪的主體，尚無明確的司法解釋。有兩種觀點：一是居委會不能成為單位犯罪的主體，因刑法無明文規(guī)定；二是居委會可以作為單位犯罪的主體，因單位包括團體，居委會應認為是團體。該案傾向于后一種觀點，居委會可以作為單位犯罪的主體。村民委員會與居委會是同一性質的組織。熊選國即持村民委員會能夠作為單位犯罪主體的觀點。他認為：1、關于單位的認定不應僅限于刑法第30條規(guī)定的5種主體，還包括分則的規(guī)定，分則中職務侵占罪、資助危害國家安全犯罪活動罪的主體均突破了這5種主體的規(guī)定；2、對村民委員會實施的非法占用農用地、濫伐林木罪如不按單位犯罪處理，按個人犯罪處理罪行太重，可能導致罪行不相適應；3、村民委員會有的下設公司、企業(yè)，這些單位尚能作為單位犯罪主體，村民委員會若不屬于單位不合情理；4、不把村民委員會作為單位犯罪主體，有可能導致放縱犯罪分子。1筆者贊同上述觀點。另外，居民委員會能否作為單位犯罪主體，應從居民委員會是否具有刑事責任能力予以考量。我國刑法理論認為刑事責任能力是犯罪能力和刑罰適應能力的統(tǒng)一。2單位的刑事責任能力也應是犯罪能力和刑罰適應能力的有機統(tǒng)一。單位具有獨立的意思能力和行為能力，表明單位對自己的行為具有辨認能力和控制能力，此即單位的犯罪能力。承認單位是獨立的犯罪主體，實際上就是承認單位具有獨立的犯罪能力。單位應當具有一定的經費和財產，即單位具有刑罰適應能力，能夠獨立承擔罰金刑。居民委員會是否具有刑事責任能力，應從居民委員會的相關規(guī)定予以考查。《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第七條規(guī)定：居民委員會由主任、副主任和委員共五至九人組成。多民族居住地區(qū)，居民委員會中應當有人數(shù)較少的民族的成員。說明居民委員會有意思機關，并具有獨立的意思能力和行為能力，對居民委員會的行為具有辨認能力和控制能力，即居民委員會具有犯罪能力。《中華人民共和國城市居民委員會組織法》第十七條規(guī)定：居民委員會的工作經費和來源，居民委員會成員的生活補貼費的范圍、標準和來源，由不設區(qū)的市、市轄區(qū)的人民政府或者上級人民政府規(guī)定并撥付；經居民會議同意，可以從居民委員會的經濟收入中給予適當補助。居民委員會的辦公用房，由當?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌解決。這條規(guī)定說明居民委員會有獨立的場所和經費保障，從刑法意義上講，居民委員會具有承擔罰金刑的刑罰適應能力。因此，居民委員會具有刑事責任能力。從這點上講，居民委員會能夠成為單位犯罪的主體。

本案中非法占用農用地是居委會集體行為，居委會作為自治組織應承擔刑事責任，而被告人李某僅是直接負責的主管人員，按照其個人犯罪量刑，罪刑明顯不相適應。本案公訴機關未將黃圩居委會列為被告人，僅起訴居委會主任李某，該案屬于公訴機關未作為單位犯罪起訴的單位犯罪案件，在程序上如何處理？依據(jù)訴訟法理論，法院不能主動引發(fā)訴訟，應當不告不理。何謂不告不理，一般而言，不告不理是指未經控訴一方提起控訴法院不得自行主動對刑事案件進行審判的一項基本原則。其核心要求是控審職能徹底分離，未經控訴一方的提請審判不得自行主動進行，同時審判的對象應受制于控訴一方提請的范圍，3即對未提起控訴的事項不得進行審判，這亦應是“未經控訴不得進行審判”的應有之義。不告不理原則的要求是：1、任何未經依法“告訴”的案件，法院不得進行審判；2、“理”的對象應限于“告”的范圍，即裁判的對象不能超出告訴的范圍；3、不告不理原則要求審判者對起訴方已放棄起訴的事項應尊重起訴方的起訴權利，不得對該事項再進行審判，亦不能阻止起訴方放棄起訴而繼續(xù)對之開展審判活動。4人民法院審理單位犯罪案件，前提是公訴機關指控單位犯罪。該案公訴機關未將黃圩居委會作為被告人起訴，出于何種原因，是公訴機關對“單位”的理解認為黃圩居委會不屬于“單位”，還是公訴機關放棄對黃圩居委會的起訴？該案在審理過程中，審判機關與公訴機關對是否對黃圩居委會起訴進行溝通，公訴機關明確表示不起訴黃圩居委會。本案未起訴黃圩居委會，即公訴機關未對黃圩居委會進行告訴，黃圩居委會不是本案“訴”的范圍，是否對黃圩居委會進行追訴，是公訴機關的權利事項，審判機關無權主動起動對黃圩居委會的審判，亦無權阻止公訴機關不起訴黃圩居委會的活動，根據(jù)不訴不理的原則，人民法院不能對黃圩居委會追究刑事責任，對“訴”的范圍外的對象不能行使審判權。與不訴不理相對，審判機關同樣不得拒絕審判，對已起訴的對象和事項，審判機關應當形成裁判結論。因此本案對已經起訴的自然人李某，應當根據(jù)指控的犯罪事實、證據(jù)及庭審查明的事實予以審理。但因李某在犯罪中的地位僅是單位犯罪中直接負責的主管人員和直接責任人，與單位作為直接的犯罪主體，在承擔刑事責任上應有所區(qū)別，不應將所有的責任歸于其個人，由其承擔全部責任，對被告人李某應按照單位犯罪中直接負責的主管人員和其他直接責任人員追究刑事責任。因此本案僅對被告人李某作出判決，在量刑上比照單位犯罪對被告人李某判處拘役二個月，并處罰金1500元。

【結語】

本案具有一定的社會意義和法律意義。村委會、居委會作為自治組織，依照《刑法》分則的有關規(guī)定，其行為達到犯罪程度，可以成為單位犯罪的主體。耕地是農民賴以生存的土地資源，按國家政策要求，耕地應重點予以保護。村農民集體所有的土地由村集體經濟組織經營、管理，依法改變土地權屬和用途的，應當辦理土地變更登記手續(xù)。村集體經濟組織和村官們，若不盡管理職責，甚至帶頭促成破壞土地行為的發(fā)生，均應受到法律的懲罰。

 

 

參考文獻：

1 參見熊選國《刑法刑事訴訟法實施中的疑難問題》第41-42頁，中國人民公安大學出版社。

2 趙秉志：《犯罪主體論》，中國人民大學出版社，1989年版。

3 王啟富、陶髦：《法律辭海》第123頁，吉林人民出版社，1998年版。

4李仁尚，吳觀雄：“刑事訴訟中的不告不理原則論”，載《廣西政法管理干部學院學報》第19卷第4期，第83頁。