吉德仁等訴鹽城市人民政府會議紀要案評析 □耿寶建
作者：超級管理員 發布時間：2004-01-06 瀏覽次數：15109
[案情]
原告（上訴人）吉德仁等四經營戶。
被告（被上訴人）鹽城市人民政府。
因農村公交與城市公交發生矛盾，鹽城市人民政府（以下簡稱鹽城市政府）先后于2002年8月20日、24日兩次召集鹽城市及城區的兩級建設、交通、公安等部門及鹽城市公交總公司（以下簡稱公交公司）進行了專題會辦，并于8月30日下發了鹽城市政府第13號《專題會議紀要》（以下簡稱《會議紀要》）。該《會議紀要》第一條中規定，城市公交的范圍界定在經批準的城市規劃區內，以城市規劃區為界，建設和交通部門各負其責、各司其職；第五條中規定，城市公交在規劃區內功通的若干線路，要保證正常營運，繼續免交有關交通規費；第六條中規定，在規劃區范圍內的城市公共客運上發生矛盾，須經政府協調，不允許貿然行事，否則將追究有關方面的責任。
吉德仁等四人是經交通部門批準的道路交通運輸經營戶，該四人營運的線路與《會議紀要》中明確免交交通規費的公交公司的5路、15路車在鹽城市城區立交橋(鹽城市城市市區與郊區的分界點)以東至鹽城市城區南洋鎮之間地段的營運線路重疊。同年8月20日，鹽城市城區交通局（以下簡稱城區交通局）向公交公司發出通知，要求該公司進入城區交通局所管理的公路從事營運的車輛辦理有關營運手續，公交公司于8月21日復函城區交通局，認為根據建設部規定及8月20日市長辦公會要求，該公司不需要到交通主管部門辦理有關手續。8月21日，城區交通局再次函告公交公司，要求其限期辦理有關經營手續并按章繳納規費。9月10日，吉德仁等四人向城區交通局提出申請，請求依《江蘇省道路運輸市場管理條例》的規定對公交公司未經交通部門批準超出市區延伸到331省道南洋段進行營運的行為進行查處，保護公平競爭。9月11日，城區交通局書面答復
吉德仁等四人稱，已書面通知、發函給公交公司要求其限期辦理有關營運手續，但由于鹽城市政府2002年8月30日下發的第13號《會議紀要》明確規定“城市公交在規劃區內開通的若干線路，要保證正常營運，繼續免交有關交通規費”，因此該局無法對城市公交車進入331省道南洋段的行為進行有效管理。吉德仁等人不服，認為鹽城市政府的會議紀要決定城市公交免交交通規費，侵犯其公平競爭權，向鹽城市中級人民法院提起行政訴訟。請求撤銷會議紀要第一條、第五條及第六條內容；請求確認鹽城市政府強行中止城區交通局對公交公司違法營運的查處的行為違法。
[審判]
鹽城市中級法院經審理認為：一、《會議紀要》雖然形式上是發給下級政府及所屬各部門的，但從該《會議紀要》的內容上看，它對城市公交的營運范圍進行了界定，并明確在界定的范圍內繼續免交交通規費，而且該行為已實際導致城區交通局對公交公司的管理行為的中止，所以該《會議紀要》是一種行政決定行為，有具體的執行內容，是可訴的具體行政行為。吉德仁等四人是與鹽城市政府的行政行為的受益方公交公司在同一路段進行道路運輸的經營戶，認為鹽城市政哨的行為侵犯了他們的公平競爭權向法院提起訴訟，具有行政訴訟的原告主體資格。二、鹽城市政府根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定，為解決矛盾召集其下屬的有關部門進行協調，并作出《會議紀要》，將城市公交的營運范圍界定為城市規劃區內并明確對在上述范圍內營運的公交車輛繼續免交規費，是對原來就已經客觀存在事實的一種明確、重申，是在其法定權限之內作出的行政行為，不違背相關的法律、法規。吉德仁等四人要求法院判決確認《會議紀要》第一條、第五條及第六條違法沒有法律依據。三、雖然城區交通局客觀上中止了對公交公司超出市區營運行為的查處，但吉德、仁等四人未能提交足夠的證據證明鹽城市政府采取了違法手段對城區交通局的查處行為進行了干預，所以吉德仁等四人要求確認鹽城市政府強行中止城區交通局查處行為的行為違法沒有事實依據。綜上所述，吉德仁等四人雖具有本案的訴訟主體資格，但其訴訟請求不能成立。鹽城市中級法院依照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋〉第五十六條第（四）項之規定，判決駁回吉德仁等四人的訴訟請求。案件受理費100元，由吉德仁等四人負擔。
吉德仁等四人不服一審判決，向江蘇省高級人民法院提起上訴。
江蘇省高級人民法院經審理認為：鹽城市政府《會議紀要》第五條中“城市公交在規劃內開通的若干線路，要保證正常營運，繼續免交有關交通規費”的規定作為政府的一項行政決定，具有行政強制力，是可訴的具體行政行為。吉德仁等四人作為與公交公司所屬公交車輛營運范圍有重疊的經營者，認為《會議紀要》的規定侵犯其公平競爭權的，以原告身份提行政訴訟，符合《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法》若干問題解釋》第十三條第（一）款的規定。鹽城市政府《會議紀要》第五條中有關在規劃區免征規費的規定，超越了法定職權。同時，該項內容無法律、法規依據，且與有效的多個部委的規章相抵觸，依法應予以撤銷。鹽城市中級法院判決認定吉德仁等四人具有原告主體資格及《會議紀要》相關內容為可訴的具體行政行為的認定正確，但對于《會議紀要》第五條中有關在規劃區免征規費的規定的合法性認定不當，依法也應予以撤銷。上訴人有關確認鹽城市政府強行中止城區交通局對公交公司違法營運的查處的行為違法的訴訟請求，因該訴訟請求事涉鹽城市政府與城區交通局之間的內部行政管理，不屬人民法院司法審查范疇，依法不予理涉。上訴人有關確認《會議紀要》第一條、第六條的相關內容違法的上訴請求，前者涉及城市公交營運范圍的界定及行政機關管理職能的劃分，不屬人民法院司法審查范疇，且城市公交營運范圍的界定，并不影響交通部門對所管轄道路的管理；后者不具有可撤銷內容，且兩者均與上訴人的公平競爭權無關，均不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（二）項及《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋〉第五十六條第(四)項的規定，判決：（一）撤銷江蘇省鹽城市中級人民法院（2002）鹽行初字第052號行政判決；（二）撤銷鹽城市政府第13號《專題會議紀要》第五條中“城市公交在規劃區內開通的若干線路，要保證正常營運，繼續免交有關交通規費”的決定；（三）駁回上訴人的其他訴訟請求。一、二審案件受理費共計人民幣200元，由上訴人吉德仁等四人與被上訴人鹽城市人民政府各負擔100元。
[評析]
本案的處理主要涉及以下幾個問題：一、《會議紀要》中有關公交車輛免交規費的規定是否可訴；二、吉德仁等四人是否具備原告主體資格；三、《會議紀要》中有關公交車輛在規劃區內免交規費的規定是否合法。
一、關于《會議紀要》中有關公交車輛免交規費的規定是否可訴問題
鹽城市政府認為，（1）《會議紀要》屬行政機關內部指導行為，不具有行政強制力。（2）《會議紀要》中有關建設、交通部門職能劃分及繼續免交有關交通規費的規定是抽象的，只有鹽城市城區交通局以此為依據，作出不予處罰的決定時，這種抽象的規定才轉化為具體的行政行為。吉德仁等人認為，鹽城市政府的《會議紀要》是具有強制力的，不能認定為行政指導行為，原審判決認定《會議紀要》是可訴的具體行政行為是正確的。
所謂行政指導行為，是指行政機關在進行行政管理的過程中，所作出的具有咨詢、建議、訓導等性質的行為，不具有行政強制執行力。而該《會議紀要》第五條中有關公交車輛在規劃區免交規費的規定，是明確要求必須執行的，因此，認為該行為屬行政指導行為無法律依據。該項免交規費的規定，是針對公交公司這一特定的主體育就特定的事項即公交公司在規劃區內的開通的線路是否要繳納交通規費所作出的一項決定，《會議紀要》的上述內容實際上已直接賦予了公交公司在規劃區內免交交通規費的利益，不應認定為抽象行政行為。同時，由于該《會議紀要》是一種賦予一方當事人權利的行為，公交公司作為受益人參加了此次會議，該會議紀要已經發生法律效力。雖然該《會議紀要》未向利益相對方直接送達（行政管理實踐中也不可能存在送達的情形），但《會議紀要》的相關內容在其后已經得到實際執行。城區交通局也已經將無法對公交公司進行行政管理的原因及《會議紀要》的內容書面告知了吉德仁等四人，因此應當認定鹽城市政府在《會議紀要》中作出的有關公交車輛在規劃區免征規費的行為是一種具體行政行為，具有可訴性。
關于會議紀要的可訴性問題，長期以來意見一直不太統一。由于會議紀要通常是政府內部的決議，它在轉化為對外發生法律效力的行政行為之前通常并不具有法律上的強制執行力，也不會對當事人的權利義務產生直接的影響。因此，對會議紀要的可訴性，應當區別對待:1、如果會議紀要的內容是確定的，不需要通過下級機關的行為就可以直接執行，在執行會議紀要的過程中，下級機關也未作出書面的決定，而是告知了會議紀要的內容并直接將會議紀要付諸執行，這種情況下，會議紀要即由內部行為轉化為外部的具體行政行為，當事人不服應當以作出會議紀要的政府機關為被告提起訴訟；2、根據會議紀要的要求，下級行政機關以自己名義作出了書面的決定并達達相對人，當事人不服，應當以作出書面決定的下級行政機關為被告提起訴訟。法院在審理時根據《行政訴訟法》第五十二條及五十三條的規定，依據法律和法規，參照規章。對于會議紀要中有關抽象性的規定如果經審查后是合法的，也可以參照。但如果會議紀要是不合法的，下級機關依據此會議紀要作出的行為當然也是違法的，且不能免除下級機關依法應當承擔的責任，下級機關也不能以執行上級的會議紀要來抗辯。3、會議紀要作出后，下級機關既未作出具體行政行為，也未將會議紀要直接送達當事人并予以實施，會議紀要還在行政機關內部未對外發生法律效力，甚至可能不會執行，在此情況下，對當事人權利義務并未產生任何實際影響，當事人不能起訴。（當然在某些特殊情況下，如果行政行為一經作出就將必然地、絕對地對相對人造成重大損害，也不能簡單地等待行政行為作出后、對相對人權利造成已經重大損失的情況下才賦予其訴權，但此僅為特例。）
同時，由于會議紀要的特殊性，與內容相對單一的行政決定不同，它所規定的內容十分豐富。《會議紀要》中既可能有抽象性的普遍規定，也可能有對特定事、特定物的具體處理措施。目前我國行政訴訟的合法性審查主要針對具體的行政行為而言，因此，對于會議紀要中的抽象的或者不具有可直接執行力的內容，甚至是一些號召性的、原則性的規定，原則上不應當予以審查。如本案中有關職能劃分的規定本身，不論其是否合法都不在本案的審查范圍。總而言之，會議紀要中只有那些直接設定了一定的權利和義務并且實際得到了直接實施的規定才可能具有可訴性。
二、關于吉德仁等四人是否具備本案的原告主體資格問題
鹽城市政府認為，吉德仁等人不具備行政訴訟的主體資格。吉德仁等人與《會議紀要》無法律上的利害關系，不能以自己的名義直接起訴。公交公司和吉德仁等人之間不存在競爭。作為公益性的公交行業是微利、甚至虧損的行業，營利不是其主要目標且服務對象也不一致。吉德仁等人認為，道路客運客觀上存在數量限制的競爭，由于公交車得以免去的各種交通規費占整個營運成本的30%，公交公司與吉德仁等人根本不是在同一起跑線上公平競爭，吉德仁等人因此具有競爭者依法享有的原告資格。
由于公交公司的5路、15路公交車與吉德仁等經營戶經營的線路存在重疊，其在營運上的競爭是客觀存在的。公交公司營運中微利或者是虧損并不能否定此種競爭關系。因此吉德仁等人作為領取了經營許可證的業主，其經濟利益與車輛的營運效益密切相關，其認為行政行為侵犯其公平競爭權，就有權以原告身份提起訴訟。是否存在不公平競爭并不應影響其作為原告行使訴權。
將公平競爭權納入行政訴訟的保護范圍，本是國際行政訴訟（法審查）制度的常態。我國最終確立相對人可以因公平競爭權被侵害提起行政訴訟的是《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題解釋》第十三條第（一）款的規定。從某種意義上說，這已經突破了傳統的僅對人身權、財產權保護的概念，成為我國行政訴訟發展的一個重要標志。在審判實踐中有關公平競爭權而引發的訴訟相對較少，對于原告主體資格的確定、合法性審查的程度既沒有相應的理論研究，也缺少具體的案例。在審判實踐中，原告主體資格的取得在當以是否存在“直接競爭”為標準，而不宜附加其他條件，以免人為地限制了原告的主體資格。即便經審查后發現未侵犯其“公平競爭權”也只能駁回訴訟請求，而不宜駁回起訴。而判斷競爭是否“公平”則又是一個嶄新的課題。應當認識到市場經濟的法則就是自由競爭。合法的、正當的競爭是應當得到全社會的鼓勵和支持的，對整個社會也是有益的。在對行政行為是否侵犯公平競爭權進行審查時，要注意看行政行為是否打破了原有的平等競爭狀態，是否將相對方致于“直接地、實質性的、決定性的”不公平狀態。具體的判斷還應結合不同的案情，不能簡單地作出判斷，也不能片面去追求絕對地公平競爭、絕對地自由競爭。總之，既要考慮歷史和現實的原因，也還要顧及今后的發展趨勢。
三、關于《會議紀要》中有關公交車輛在規劃區內免交規費的規定是否合法問題
鹽城市政府認為，根據建設部的有關規定，城市公交車營運的地域范圍為城市規劃區，在此范圍內應當免交規費。吉德仁等人認為，根據交通部的有關規定，城市公交的營運范圍“應嚴格界定在城市市區”而非城市規劃區，超出城市市區營運的城市公交經交通主管部門批準也可以從事道路客運，但必須接受交通主管部門的行業管理，依法經營，并按規定繳納有關規費。
這也是案件審理中一個更為棘手的問題。由于歷史原因，我國現行的交通管理體制存在著雙重管理、兩元結構的現象，即建設行政主管部門管理城市公共交通，而交通行政主管部門管理道路運輸。在計劃經濟時代這種矛盾并不明顯，但隨著道路運輸市場的向整個社會公眾放開，城市公交市場也逐步打破壟斷，目前的矛盾逾發突出。一方面隨著經濟的發展，城市市區不斷擴大、公交車輛營運的范圍越來越大，同時公共汽車的功能也不再局限于市內交通，在不少地區都向鄉村發展。另一方面，鄉村發展起來的“農村公交”既想進入市區載客，又可能要過境市區（從一個鄉鎮經過城市市區到另一個鄉鎮）。而分管城市公交的建設部門和分管農村公交的交通部門都分別依據各自的部門規章，一個強調城市公交可以“城市規劃區”，另一個強調只能在“城市市區”。就全國范圍而言這樣的矛盾帶有一定的普遍性，也引發了不少行政訴訟案件，而各地的裁判也各異。（河南、安徽、山東均有類似的案例）。本案的裁判實際上拋開了建設和交通部門長期形成的以城市公交營運的地域范圍來確定管轄范圍的觀點，而是從行政管理職能配置的角度來解決存在的矛盾。
判決認為，《中華人民共和國公路法》第八條規定，國務院交通主管部門主管全國公路工作。縣級以上地方人民政府交通主管部門主管本行政區域內的公路工作。國務院辦公廳國辦發[1998]67號《關于印發交通部職能配置、內設機構和人員編制規定的通知》規定，交通部是公路交通運輸行業的行政主管部門。因此，各級交通行政主管部門作為當地公路交通運輸行業的行政主管部門，有權依據國家有關法律、法規、政策，負責公路交通運輸業的行業管理和運政管理；維護公路交通運輸行業的平等競爭秩序；負責公路路政管理和交通規費的稽征管理。因此，在交通部門管理的公路上營運的一切車輛均應當接受交通部門依法進行的行政管理。隨著城市化進程的加快和公眾出行的需要，城市公共交通超出原有的城市市區，跨行公路進行營運已成為一種客觀現實。因此，城市公交的營運范圍與交通部門管理的范圍并不必然不相容，不能認為城市公交營運范圍內的道路就必然排除交通部門的行政管理，也不能認為交通部門所管理的道路就必然不能成為城市公交的營運范圍。城市公交營運范圍的界定，并不影響交通部門對所管轄道路的管理。同時，由于現行的道路被人為地分割為“公路”和“城市道路”，分別由《公路法》和國務院《城市道路管理條例》來調整和管理，根據現行的《城市道路管理條例》的規定，城市道路由建設部門而不是由交通部門修建、養護，因此，城市公共汽車僅在《城市道路管理條例》中所確定的由城建部門修建、養護的城市道路上營運的，不受交通部門的管理。但一旦城市公交駛離城市道路進入公路，則應當依據公路法及相關道路運輸規章的規定辦理相應的手續。是否簡化手續由交通部門綜合情況決定。
而交通部、國家計劃委員會、財政部、國家物價局（91）交工字714號《公路養路費征收管理規定》第九條規定：“對下列車輛暫定免征養路費：（三）只在由城建部門修建和養護管理的市區道路固定線路上行駛的公共汽車、電車（不包括任何出租車）”；第十條規定：“對下列車輛暫定減征養路費，但在改變減征條件、超出減征范圍時，應繳納全額養路費：（三）第九條第一款第三項規定的公共電、汽車跨行公路在十公里以內的按費額的二分之一計征，跨行公路十公里以上，二十公里以下按二分之一計征，跨行公路二十公里以上的按全額計征。而公交公司5路、15路車離開市區進入交通部門管理的331省道行使近十公里，應當依法繳納養路費。根據國家發展計劃委員會、財政部、交通部計價管[1998]1104號《關于規范公路客貨運附加費增加公路建設資金的通知》的規定和交通部、財政部（86）交公路字633號《公路運輸管理費征收和使用規定》的相關規定，在公路上營運的車輛還應當繳納客貨附加費和運輸管理費。因此，城市公共汽車駛離由建設部門修建或養護的道路，進入交通部門管理的道路時，應當依法繳納養路費、及運輸管理費。交通部門擁有征收上述費用和經法定程序免征費用的法定職權，其他任何行政機關均無征收或者免征的職權，無權決定應交納規費的單位免交規費。
[思考]
本案的終審判決從法律上給類似的爭執劃上了句號，但它也從一個側面反映了司法權在行政權力配置過程中的作用。在行政審判實踐中類似的職能沖突問題發生在不少管理領域，如礦產部門與水利部門對地下水的管理、林業部門與水利部門對河道內林木的管理、工商部門與物價部門對價格違法的管理等等。此類案件中，法院的裁判雖然只是針對個案而言、但生效裁判的效力將直接影響到整個行政管理領域。因此，此類案件的審理應當更多地依據法律、行政法規，較少地考慮各職能部門自行頒發的規章甚至是文件。在審理中還要注意處理好特別規定與普通規定、行業管理與職能管理等多方面因素。裁判時也應當注意只針對具體的訴訟請求作出，注意司法自限，不宜過多地介入到行政機關的職能劃分。
本案的審理也提醒我們，案件中所凸顯出的交通部門與建設部門的職能分工問題并沒有完全解決。目前仍然存在部門之間、城鄉之間分割客運市場的問題，此種管理體制顯然已經不能適應市場經濟的發展和人民群眾出行的需要，應當盡快按照“統一、精簡、效能”的原則，通過制定法律、法規的方式由一個部門來統一管理整個道路運輸待業。即便在目前兩個職能分別管理的情況下，建設部門和交通部門也應加強溝通和協調，盡可能簡化手續、減輕經營主體的負擔。
本案也說明，隨著市場經濟體制的逐步建立，城市公交作為壟斷行業也必須盡快引入競爭機制。作為社會公營事業，也應積極通過降低成本、減員增效，提高競爭能力，為社會提高優質高效的服務。政府機關在對公營事業進行必要的扶持和幫助時，也應盡量減少行政手段而更多地采用法律的、市場的手段來解決矛盾。
原告（上訴人）吉德仁等四經營戶。
被告（被上訴人）鹽城市人民政府。
因農村公交與城市公交發生矛盾，鹽城市人民政府（以下簡稱鹽城市政府）先后于2002年8月20日、24日兩次召集鹽城市及城區的兩級建設、交通、公安等部門及鹽城市公交總公司（以下簡稱公交公司）進行了專題會辦，并于8月30日下發了鹽城市政府第13號《專題會議紀要》（以下簡稱《會議紀要》）。該《會議紀要》第一條中規定，城市公交的范圍界定在經批準的城市規劃區內，以城市規劃區為界，建設和交通部門各負其責、各司其職；第五條中規定，城市公交在規劃區內功通的若干線路，要保證正常營運，繼續免交有關交通規費；第六條中規定，在規劃區范圍內的城市公共客運上發生矛盾，須經政府協調，不允許貿然行事，否則將追究有關方面的責任。
吉德仁等四人是經交通部門批準的道路交通運輸經營戶，該四人營運的線路與《會議紀要》中明確免交交通規費的公交公司的5路、15路車在鹽城市城區立交橋(鹽城市城市市區與郊區的分界點)以東至鹽城市城區南洋鎮之間地段的營運線路重疊。同年8月20日，鹽城市城區交通局（以下簡稱城區交通局）向公交公司發出通知，要求該公司進入城區交通局所管理的公路從事營運的車輛辦理有關營運手續，公交公司于8月21日復函城區交通局，認為根據建設部規定及8月20日市長辦公會要求，該公司不需要到交通主管部門辦理有關手續。8月21日，城區交通局再次函告公交公司，要求其限期辦理有關經營手續并按章繳納規費。9月10日，吉德仁等四人向城區交通局提出申請，請求依《江蘇省道路運輸市場管理條例》的規定對公交公司未經交通部門批準超出市區延伸到331省道南洋段進行營運的行為進行查處，保護公平競爭。9月11日，城區交通局書面答復
吉德仁等四人稱，已書面通知、發函給公交公司要求其限期辦理有關營運手續，但由于鹽城市政府2002年8月30日下發的第13號《會議紀要》明確規定“城市公交在規劃區內開通的若干線路，要保證正常營運，繼續免交有關交通規費”，因此該局無法對城市公交車進入331省道南洋段的行為進行有效管理。吉德仁等人不服，認為鹽城市政府的會議紀要決定城市公交免交交通規費，侵犯其公平競爭權，向鹽城市中級人民法院提起行政訴訟。請求撤銷會議紀要第一條、第五條及第六條內容；請求確認鹽城市政府強行中止城區交通局對公交公司違法營運的查處的行為違法。
[審判]
鹽城市中級法院經審理認為：一、《會議紀要》雖然形式上是發給下級政府及所屬各部門的，但從該《會議紀要》的內容上看，它對城市公交的營運范圍進行了界定，并明確在界定的范圍內繼續免交交通規費，而且該行為已實際導致城區交通局對公交公司的管理行為的中止，所以該《會議紀要》是一種行政決定行為，有具體的執行內容，是可訴的具體行政行為。吉德仁等四人是與鹽城市政府的行政行為的受益方公交公司在同一路段進行道路運輸的經營戶，認為鹽城市政哨的行為侵犯了他們的公平競爭權向法院提起訴訟，具有行政訴訟的原告主體資格。二、鹽城市政府根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定，為解決矛盾召集其下屬的有關部門進行協調，并作出《會議紀要》，將城市公交的營運范圍界定為城市規劃區內并明確對在上述范圍內營運的公交車輛繼續免交規費，是對原來就已經客觀存在事實的一種明確、重申，是在其法定權限之內作出的行政行為，不違背相關的法律、法規。吉德仁等四人要求法院判決確認《會議紀要》第一條、第五條及第六條違法沒有法律依據。三、雖然城區交通局客觀上中止了對公交公司超出市區營運行為的查處，但吉德、仁等四人未能提交足夠的證據證明鹽城市政府采取了違法手段對城區交通局的查處行為進行了干預，所以吉德仁等四人要求確認鹽城市政府強行中止城區交通局查處行為的行為違法沒有事實依據。綜上所述，吉德仁等四人雖具有本案的訴訟主體資格，但其訴訟請求不能成立。鹽城市中級法院依照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋〉第五十六條第（四）項之規定，判決駁回吉德仁等四人的訴訟請求。案件受理費100元，由吉德仁等四人負擔。
吉德仁等四人不服一審判決，向江蘇省高級人民法院提起上訴。
江蘇省高級人民法院經審理認為：鹽城市政府《會議紀要》第五條中“城市公交在規劃內開通的若干線路，要保證正常營運，繼續免交有關交通規費”的規定作為政府的一項行政決定，具有行政強制力，是可訴的具體行政行為。吉德仁等四人作為與公交公司所屬公交車輛營運范圍有重疊的經營者，認為《會議紀要》的規定侵犯其公平競爭權的，以原告身份提行政訴訟，符合《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法》若干問題解釋》第十三條第（一）款的規定。鹽城市政府《會議紀要》第五條中有關在規劃區免征規費的規定，超越了法定職權。同時，該項內容無法律、法規依據，且與有效的多個部委的規章相抵觸，依法應予以撤銷。鹽城市中級法院判決認定吉德仁等四人具有原告主體資格及《會議紀要》相關內容為可訴的具體行政行為的認定正確，但對于《會議紀要》第五條中有關在規劃區免征規費的規定的合法性認定不當，依法也應予以撤銷。上訴人有關確認鹽城市政府強行中止城區交通局對公交公司違法營運的查處的行為違法的訴訟請求，因該訴訟請求事涉鹽城市政府與城區交通局之間的內部行政管理，不屬人民法院司法審查范疇，依法不予理涉。上訴人有關確認《會議紀要》第一條、第六條的相關內容違法的上訴請求，前者涉及城市公交營運范圍的界定及行政機關管理職能的劃分，不屬人民法院司法審查范疇，且城市公交營運范圍的界定，并不影響交通部門對所管轄道路的管理；后者不具有可撤銷內容，且兩者均與上訴人的公平競爭權無關，均不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（二）項及《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋〉第五十六條第(四)項的規定，判決：（一）撤銷江蘇省鹽城市中級人民法院（2002）鹽行初字第052號行政判決；（二）撤銷鹽城市政府第13號《專題會議紀要》第五條中“城市公交在規劃區內開通的若干線路，要保證正常營運，繼續免交有關交通規費”的決定；（三）駁回上訴人的其他訴訟請求。一、二審案件受理費共計人民幣200元，由上訴人吉德仁等四人與被上訴人鹽城市人民政府各負擔100元。
[評析]
本案的處理主要涉及以下幾個問題：一、《會議紀要》中有關公交車輛免交規費的規定是否可訴；二、吉德仁等四人是否具備原告主體資格；三、《會議紀要》中有關公交車輛在規劃區內免交規費的規定是否合法。
一、關于《會議紀要》中有關公交車輛免交規費的規定是否可訴問題
鹽城市政府認為，（1）《會議紀要》屬行政機關內部指導行為，不具有行政強制力。（2）《會議紀要》中有關建設、交通部門職能劃分及繼續免交有關交通規費的規定是抽象的，只有鹽城市城區交通局以此為依據，作出不予處罰的決定時，這種抽象的規定才轉化為具體的行政行為。吉德仁等人認為，鹽城市政府的《會議紀要》是具有強制力的，不能認定為行政指導行為，原審判決認定《會議紀要》是可訴的具體行政行為是正確的。
所謂行政指導行為，是指行政機關在進行行政管理的過程中，所作出的具有咨詢、建議、訓導等性質的行為，不具有行政強制執行力。而該《會議紀要》第五條中有關公交車輛在規劃區免交規費的規定，是明確要求必須執行的，因此，認為該行為屬行政指導行為無法律依據。該項免交規費的規定，是針對公交公司這一特定的主體育就特定的事項即公交公司在規劃區內的開通的線路是否要繳納交通規費所作出的一項決定，《會議紀要》的上述內容實際上已直接賦予了公交公司在規劃區內免交交通規費的利益，不應認定為抽象行政行為。同時，由于該《會議紀要》是一種賦予一方當事人權利的行為，公交公司作為受益人參加了此次會議，該會議紀要已經發生法律效力。雖然該《會議紀要》未向利益相對方直接送達（行政管理實踐中也不可能存在送達的情形），但《會議紀要》的相關內容在其后已經得到實際執行。城區交通局也已經將無法對公交公司進行行政管理的原因及《會議紀要》的內容書面告知了吉德仁等四人，因此應當認定鹽城市政府在《會議紀要》中作出的有關公交車輛在規劃區免征規費的行為是一種具體行政行為，具有可訴性。
關于會議紀要的可訴性問題，長期以來意見一直不太統一。由于會議紀要通常是政府內部的決議，它在轉化為對外發生法律效力的行政行為之前通常并不具有法律上的強制執行力，也不會對當事人的權利義務產生直接的影響。因此，對會議紀要的可訴性，應當區別對待:1、如果會議紀要的內容是確定的，不需要通過下級機關的行為就可以直接執行，在執行會議紀要的過程中，下級機關也未作出書面的決定，而是告知了會議紀要的內容并直接將會議紀要付諸執行，這種情況下，會議紀要即由內部行為轉化為外部的具體行政行為，當事人不服應當以作出會議紀要的政府機關為被告提起訴訟；2、根據會議紀要的要求，下級行政機關以自己名義作出了書面的決定并達達相對人，當事人不服，應當以作出書面決定的下級行政機關為被告提起訴訟。法院在審理時根據《行政訴訟法》第五十二條及五十三條的規定，依據法律和法規，參照規章。對于會議紀要中有關抽象性的規定如果經審查后是合法的，也可以參照。但如果會議紀要是不合法的，下級機關依據此會議紀要作出的行為當然也是違法的，且不能免除下級機關依法應當承擔的責任，下級機關也不能以執行上級的會議紀要來抗辯。3、會議紀要作出后，下級機關既未作出具體行政行為，也未將會議紀要直接送達當事人并予以實施，會議紀要還在行政機關內部未對外發生法律效力，甚至可能不會執行，在此情況下，對當事人權利義務并未產生任何實際影響，當事人不能起訴。（當然在某些特殊情況下，如果行政行為一經作出就將必然地、絕對地對相對人造成重大損害，也不能簡單地等待行政行為作出后、對相對人權利造成已經重大損失的情況下才賦予其訴權，但此僅為特例。）
同時，由于會議紀要的特殊性，與內容相對單一的行政決定不同，它所規定的內容十分豐富。《會議紀要》中既可能有抽象性的普遍規定，也可能有對特定事、特定物的具體處理措施。目前我國行政訴訟的合法性審查主要針對具體的行政行為而言，因此，對于會議紀要中的抽象的或者不具有可直接執行力的內容，甚至是一些號召性的、原則性的規定，原則上不應當予以審查。如本案中有關職能劃分的規定本身，不論其是否合法都不在本案的審查范圍。總而言之，會議紀要中只有那些直接設定了一定的權利和義務并且實際得到了直接實施的規定才可能具有可訴性。
二、關于吉德仁等四人是否具備本案的原告主體資格問題
鹽城市政府認為，吉德仁等人不具備行政訴訟的主體資格。吉德仁等人與《會議紀要》無法律上的利害關系，不能以自己的名義直接起訴。公交公司和吉德仁等人之間不存在競爭。作為公益性的公交行業是微利、甚至虧損的行業，營利不是其主要目標且服務對象也不一致。吉德仁等人認為，道路客運客觀上存在數量限制的競爭，由于公交車得以免去的各種交通規費占整個營運成本的30%，公交公司與吉德仁等人根本不是在同一起跑線上公平競爭，吉德仁等人因此具有競爭者依法享有的原告資格。
由于公交公司的5路、15路公交車與吉德仁等經營戶經營的線路存在重疊，其在營運上的競爭是客觀存在的。公交公司營運中微利或者是虧損并不能否定此種競爭關系。因此吉德仁等人作為領取了經營許可證的業主，其經濟利益與車輛的營運效益密切相關，其認為行政行為侵犯其公平競爭權，就有權以原告身份提起訴訟。是否存在不公平競爭并不應影響其作為原告行使訴權。
將公平競爭權納入行政訴訟的保護范圍，本是國際行政訴訟（法審查）制度的常態。我國最終確立相對人可以因公平競爭權被侵害提起行政訴訟的是《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題解釋》第十三條第（一）款的規定。從某種意義上說，這已經突破了傳統的僅對人身權、財產權保護的概念，成為我國行政訴訟發展的一個重要標志。在審判實踐中有關公平競爭權而引發的訴訟相對較少，對于原告主體資格的確定、合法性審查的程度既沒有相應的理論研究，也缺少具體的案例。在審判實踐中，原告主體資格的取得在當以是否存在“直接競爭”為標準，而不宜附加其他條件，以免人為地限制了原告的主體資格。即便經審查后發現未侵犯其“公平競爭權”也只能駁回訴訟請求，而不宜駁回起訴。而判斷競爭是否“公平”則又是一個嶄新的課題。應當認識到市場經濟的法則就是自由競爭。合法的、正當的競爭是應當得到全社會的鼓勵和支持的，對整個社會也是有益的。在對行政行為是否侵犯公平競爭權進行審查時，要注意看行政行為是否打破了原有的平等競爭狀態，是否將相對方致于“直接地、實質性的、決定性的”不公平狀態。具體的判斷還應結合不同的案情，不能簡單地作出判斷，也不能片面去追求絕對地公平競爭、絕對地自由競爭。總之，既要考慮歷史和現實的原因，也還要顧及今后的發展趨勢。
三、關于《會議紀要》中有關公交車輛在規劃區內免交規費的規定是否合法問題
鹽城市政府認為，根據建設部的有關規定，城市公交車營運的地域范圍為城市規劃區，在此范圍內應當免交規費。吉德仁等人認為，根據交通部的有關規定，城市公交的營運范圍“應嚴格界定在城市市區”而非城市規劃區，超出城市市區營運的城市公交經交通主管部門批準也可以從事道路客運，但必須接受交通主管部門的行業管理，依法經營，并按規定繳納有關規費。
這也是案件審理中一個更為棘手的問題。由于歷史原因，我國現行的交通管理體制存在著雙重管理、兩元結構的現象，即建設行政主管部門管理城市公共交通，而交通行政主管部門管理道路運輸。在計劃經濟時代這種矛盾并不明顯，但隨著道路運輸市場的向整個社會公眾放開，城市公交市場也逐步打破壟斷，目前的矛盾逾發突出。一方面隨著經濟的發展，城市市區不斷擴大、公交車輛營運的范圍越來越大，同時公共汽車的功能也不再局限于市內交通，在不少地區都向鄉村發展。另一方面，鄉村發展起來的“農村公交”既想進入市區載客，又可能要過境市區（從一個鄉鎮經過城市市區到另一個鄉鎮）。而分管城市公交的建設部門和分管農村公交的交通部門都分別依據各自的部門規章，一個強調城市公交可以“城市規劃區”，另一個強調只能在“城市市區”。就全國范圍而言這樣的矛盾帶有一定的普遍性，也引發了不少行政訴訟案件，而各地的裁判也各異。（河南、安徽、山東均有類似的案例）。本案的裁判實際上拋開了建設和交通部門長期形成的以城市公交營運的地域范圍來確定管轄范圍的觀點，而是從行政管理職能配置的角度來解決存在的矛盾。
判決認為，《中華人民共和國公路法》第八條規定，國務院交通主管部門主管全國公路工作。縣級以上地方人民政府交通主管部門主管本行政區域內的公路工作。國務院辦公廳國辦發[1998]67號《關于印發交通部職能配置、內設機構和人員編制規定的通知》規定，交通部是公路交通運輸行業的行政主管部門。因此，各級交通行政主管部門作為當地公路交通運輸行業的行政主管部門，有權依據國家有關法律、法規、政策，負責公路交通運輸業的行業管理和運政管理；維護公路交通運輸行業的平等競爭秩序；負責公路路政管理和交通規費的稽征管理。因此，在交通部門管理的公路上營運的一切車輛均應當接受交通部門依法進行的行政管理。隨著城市化進程的加快和公眾出行的需要，城市公共交通超出原有的城市市區，跨行公路進行營運已成為一種客觀現實。因此，城市公交的營運范圍與交通部門管理的范圍并不必然不相容，不能認為城市公交營運范圍內的道路就必然排除交通部門的行政管理，也不能認為交通部門所管理的道路就必然不能成為城市公交的營運范圍。城市公交營運范圍的界定，并不影響交通部門對所管轄道路的管理。同時，由于現行的道路被人為地分割為“公路”和“城市道路”，分別由《公路法》和國務院《城市道路管理條例》來調整和管理，根據現行的《城市道路管理條例》的規定，城市道路由建設部門而不是由交通部門修建、養護，因此，城市公共汽車僅在《城市道路管理條例》中所確定的由城建部門修建、養護的城市道路上營運的，不受交通部門的管理。但一旦城市公交駛離城市道路進入公路，則應當依據公路法及相關道路運輸規章的規定辦理相應的手續。是否簡化手續由交通部門綜合情況決定。
而交通部、國家計劃委員會、財政部、國家物價局（91）交工字714號《公路養路費征收管理規定》第九條規定：“對下列車輛暫定免征養路費：（三）只在由城建部門修建和養護管理的市區道路固定線路上行駛的公共汽車、電車（不包括任何出租車）”；第十條規定：“對下列車輛暫定減征養路費，但在改變減征條件、超出減征范圍時，應繳納全額養路費：（三）第九條第一款第三項規定的公共電、汽車跨行公路在十公里以內的按費額的二分之一計征，跨行公路十公里以上，二十公里以下按二分之一計征，跨行公路二十公里以上的按全額計征。而公交公司5路、15路車離開市區進入交通部門管理的331省道行使近十公里，應當依法繳納養路費。根據國家發展計劃委員會、財政部、交通部計價管[1998]1104號《關于規范公路客貨運附加費增加公路建設資金的通知》的規定和交通部、財政部（86）交公路字633號《公路運輸管理費征收和使用規定》的相關規定，在公路上營運的車輛還應當繳納客貨附加費和運輸管理費。因此，城市公共汽車駛離由建設部門修建或養護的道路，進入交通部門管理的道路時，應當依法繳納養路費、及運輸管理費。交通部門擁有征收上述費用和經法定程序免征費用的法定職權，其他任何行政機關均無征收或者免征的職權，無權決定應交納規費的單位免交規費。
[思考]
本案的終審判決從法律上給類似的爭執劃上了句號，但它也從一個側面反映了司法權在行政權力配置過程中的作用。在行政審判實踐中類似的職能沖突問題發生在不少管理領域，如礦產部門與水利部門對地下水的管理、林業部門與水利部門對河道內林木的管理、工商部門與物價部門對價格違法的管理等等。此類案件中，法院的裁判雖然只是針對個案而言、但生效裁判的效力將直接影響到整個行政管理領域。因此，此類案件的審理應當更多地依據法律、行政法規，較少地考慮各職能部門自行頒發的規章甚至是文件。在審理中還要注意處理好特別規定與普通規定、行業管理與職能管理等多方面因素。裁判時也應當注意只針對具體的訴訟請求作出，注意司法自限，不宜過多地介入到行政機關的職能劃分。
本案的審理也提醒我們，案件中所凸顯出的交通部門與建設部門的職能分工問題并沒有完全解決。目前仍然存在部門之間、城鄉之間分割客運市場的問題，此種管理體制顯然已經不能適應市場經濟的發展和人民群眾出行的需要，應當盡快按照“統一、精簡、效能”的原則，通過制定法律、法規的方式由一個部門來統一管理整個道路運輸待業。即便在目前兩個職能分別管理的情況下，建設部門和交通部門也應加強溝通和協調，盡可能簡化手續、減輕經營主體的負擔。
本案也說明，隨著市場經濟體制的逐步建立，城市公交作為壟斷行業也必須盡快引入競爭機制。作為社會公營事業，也應積極通過降低成本、減員增效，提高競爭能力，為社會提高優質高效的服務。政府機關在對公營事業進行必要的扶持和幫助時，也應盡量減少行政手段而更多地采用法律的、市場的手段來解決矛盾。
文章出處：江蘇省高級人民法院行政庭
文章作者：耿寶建
