要點提示：本案是因失地農(nóng)民不服國土資源管理局征用土地過程中未明晰各項補償款而提起的訴訟。正確認識土地征用合同的性質(zhì)及對其效力鑒別，恰當判斷行政機關(guān)行政合同的作為義務(wù)，是處理本案的關(guān)鍵。本案雖然只經(jīng)過一審，但與此相關(guān)的審判共有四次，先后經(jīng)歷了基層法院、中級法院及省高院三級法院的裁判。

[案情]

原告訴訟代表人劉學(xué)萬、孫士華、黃德才，洪澤縣高良澗鎮(zhèn)臨河村8組村民。

被告洪澤縣國土資源局。

第三人洪澤縣高良澗鎮(zhèn)臨河居民委員會。

2003年3月29日被告與第三人簽訂《征用土地協(xié)議書》，夏廷亮、黃學(xué)勤、黃國香、黃學(xué)眾等人作為村民代表在該協(xié)議上簽了字，協(xié)議約定被告征用第三人土地84.054畝，原告支付補償安置費260.5674元，協(xié)議未將土地補償費、安置補助費進行明晰。該征地行為經(jīng)有權(quán)機關(guān)批準后被告于2003年11月20日按協(xié)議向第三人足額支付了征地費用。在第三人向原告發(fā)放征地補償費用時原告與第三人產(chǎn)生歧意，原告2005年2月2日訴至洪澤法院要求判令被告明晰各項補償費用，并依法定標準支付原告的征地費用。案件審理過程中，2005年5月18日洪澤縣人民政府以征地時第三人洪澤縣高良澗鎮(zhèn)臨河居委會少報人均耕地多騙取征地補償費用的理由，作出了洪政發(fā)（2005）39號文件，決定追回多發(fā)放的50.317萬元土地補償款。

該案形成前，2004年9月23日，原告以洪澤縣人民政府、洪澤縣國土資源局為被告，向洪澤縣人民法院提起訴訟，要求兩被告依法對包括本案征用土地在內(nèi)的三次征地進行征用土地方案和征地補償、安置方案進行公告，該案件被淮安市中級人民法院指定由淮安市盱眙縣人民法院審理，2004年12月10日淮安市盱眙縣人民法院認定兩被告已經(jīng)依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，制作了征用土地方案公告、征用土地補償安置方案公告并在被征地所在的鄉(xiāng)村進行了張貼，原告訴訟請求不能成立，據(jù)此作出（2004）盱行初字第13號行政判決，駁回原告劉萬學(xué)等108人的訴訟請求。原告等人不服一審判決，2005年1月10日提起上訴，2005年3月18日，淮安市中級人民法院作出（2005）淮行終字第13號行政判決，駁回起訴，維持原判決。原告等人不服淮安市中院作出的判決，于2005年3月25日向江蘇省高級人民法院提起申訴，要求撤銷該判決，2005年3月27日，江蘇省高級人民法院以一事不再審的理由口頭裁定駁回原告等人訴訟請求。

原告訴稱：2003年被告洪澤縣國土資源局征用了洪澤縣行政中心北側(cè)洪澤縣高良澗鎮(zhèn)臨河居委會七、八兩組土地84.054畝，其中八組土地83.404畝，對于征用土地的各項補償費用，由被告國土資源局與臨河居委會于2003年3月29日簽訂了《征用土地協(xié)議》，約定補償安置費260.5674萬元（含臨河七組），其中青苗樹木補償費為8.4054萬元，被告國土資源局時至今日仍然未按上述協(xié)議約定的補償數(shù)額足額支付給臨河居委會和原告。在簽訂合同時被告未將土地補償費和安置補助費各是多少進行明晰，導(dǎo)致原告無法得知屬于自身有關(guān)的費用各是多少，更無法向第三人主張自身權(quán)利，造成臨河居委會在發(fā)放本次土地補償費時暗箱操作，截流、克扣原告的土地補償費和安置補償費，最終使得原告的財產(chǎn)權(quán)受到嚴重侵犯。要求：1、確認被告未將征用土地協(xié)議中征用土地補償費、安置補助費明晰違法，并判令被告明晰。2、判令被告履行征用土地協(xié)議足額支付協(xié)議約定的征地費用。

被告辯稱：在本案中止訴訟階段，出現(xiàn)了兩個新的情況：1、洪澤縣人民政府（2005）39號決定，該文件認定在征地過程中臨河居委會采取少報人均耕地的方法多騙取了征地補償費用50.317萬元，決定將該款全部追回，收歸縣財政。2、江蘇省淮安市中級人民法院（2005）淮行終字第13號行政判決書、江蘇省盱眙縣人民法院（2004）盱行初字第13號行政判決書、洪澤縣國土資源局（2003）年第003號征地補償安置方案公告等證據(jù)確立了洪澤縣國土資源局土地補償安置方案的法律效力。綜上，原告訴訟請求要求被告明晰的合同條款已被縣政府撤消，現(xiàn)被告已經(jīng)按協(xié)議足額支付征地費用，目前存在著追回多付的征地款的問題。原告的兩個訴訟請求均無事實依據(jù)，請求人民法院駁回原告起訴。

第三人認為，2003年3月洪澤縣國土局從臨河居委會第八居民小組征用土地83.404畝，當時該組人口為389人，耕地面積164畝，人均耕地為0.42畝，為了提高征地補償費用，答辯人向國土局申報時是按該組人均耕地不足0.1畝進行申報的。在與國土局簽訂補償協(xié)議時，也是按照人均耕地不足0.1畝計算補償費用，結(jié)合淮安市人民政府《淮安市統(tǒng)一征地實施辦法（試行）》（淮政發(fā)［2002］48號）的規(guī)定精神最終將土地補償安置費用確定為260.5674元。如果按照人均耕地0.42畝的相關(guān)土地補償安置標準計算，實際應(yīng)得要比上述數(shù)額少70余萬元。如果按原告的實際人均耕地的情況，我們實際支付給原告的土地征用費用已經(jīng)超過原告應(yīng)得的補償費用，我們同意被告的答辯意見。請求人民法院駁回原告的訴訟請求。

[審判]

洪澤縣人民法院審理認為，行政合同具有單方性，一般來說在締結(jié)行政合同時行政機關(guān)處于主導(dǎo)地位，合同的主要內(nèi)容均由行政機關(guān)預(yù)先制定，進一步說行政合同的邀約是由行政機關(guān)發(fā)出的，而行政合同的相對方只是行政合同的承諾方，承諾方對行政合同的主要內(nèi)容無權(quán)變更，簽于這一性質(zhì)可見被告在邀約時即便人均耕地有誤，但這一責(zé)任也應(yīng)由被告自行承擔(dān)，因為被告既是邀約人，更是土地管理部門，他們對本轄區(qū)內(nèi)土地情況應(yīng)比原告更為了解，被告提出的合同價款應(yīng)認定是其真實意思的表示，為此支付的征地費用不低于法定標準，應(yīng)予保護。而被告未將土地補償費和安置補助費進行明晰，不符合有關(guān)法律規(guī)定，也無法保障失地農(nóng)民依標準取得各項補償費用。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第一款第（三）項、《中華人民共和國行若干問題解釋》第五十六條第一款第（四）項的規(guī)定，判決如下：

一、被告洪澤縣國土資源局于判決生效之日起，一個月內(nèi)將合同中的征地條款按法律進行明晰。

二、簽于被告已實際履行駁回原告的第二個訴訟請求。

案件受理費500元，其它訴訟費500元，合計1000元由原、被告各承擔(dān)500元。

[評析]

土地征用補償，其實質(zhì)是對失地農(nóng)民的生存權(quán)的補償。因為征地使農(nóng)民失去了其賴于生存的土地，對于失地農(nóng)民的影響是巨大的，處理不好將不利于社會的穩(wěn)定。本案主要涉及到兩個焦點：一是合同效力問題，即洪澤縣國土資源局與臨河居委會簽定的土地征用補償合同是否有效；二是行政不作為問題，即洪澤縣國土資源局土地征用過程是否存在不作為。

一、   關(guān)于土地征用補償合同效力認定問題。

土地征用補償合同實質(zhì)是行政合同，兼有行政和民事契約的特征。行政特征是指合同主體的一方是行政主體，行政機關(guān)與被征地村組和農(nóng)民的地位明顯不對等。契約特征是指土地征用合同仍是一種合同，以行政主體和相對人的合意為前提。目前為學(xué)界所普遍接受的觀點是，行政法與民法各有特殊性，不能任意援用民法規(guī)定，但民法中表現(xiàn)為一般法理，且行政法對該問題未作特殊規(guī)定的，則可以援用。在行政合同中中援用民法規(guī)定，筆者認為主要是要約、承諾及合同效力等民法原理。要使行政合同有效，則簽定主體須有權(quán)限；合同系雙方真實合意的結(jié)果；合同內(nèi)容不違反法律或者公共利益，如一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益的行政合同則應(yīng)認定為無效合同。因欺詐而行政合同無效的特點是：1、欺詐一方有欺詐的故意，目的在于使對方陷入錯誤認識而進行合同行為；2、欺詐一方有欺詐的行為，包括積極地捏造虛假情況、歪曲真實情況和消極地隱瞞真實情況。3、受欺詐一方因欺詐行為而陷入了錯誤認識，并基于這種錯誤認識而進行了合同行為，即欺詐行為與受欺詐而為的合同行為之間存在因果關(guān)系。本案中，洪澤縣國土資源局與臨河居委會簽定的土地征用補償合同合法有效：一是合同的主體合法，洪澤縣國土資源局代表洪澤縣人民政府征地有權(quán)簽定合同，合同另一方是被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及本案第三人。二是合同雙方當事人意思表示自由，不存在欺詐。被告洪澤縣國土資源局認為第三人臨河居民委員會采取少報人均耕地的方法騙取了征地補償費用 50.317萬元,第三人有欺詐的故意，也實施了欺詐的行為，應(yīng)認定該合約是無效的。筆者認為，根據(jù)合同法的有關(guān)規(guī)定，合同中的欺詐關(guān)鍵在于是否有欺詐的故意，本案中，對于臨河居委會虛報人均耕地一事，縣政府（2005）39號文件中認定第三人人均耕地0.35畝、洪澤縣高良澗鎮(zhèn)認定為第三人人均耕地0.375畝，第三人則認為是人均耕地0.42畝，第三人人均耕地究竟是多少畝沒有一個準確的數(shù)字，而洪澤縣國土資源管理局作為土地的管理登記部門，應(yīng)該清楚第三人人均耕地究竟是多少，但庭審中被告提供證據(jù)證明不了第三人人均耕地是多少，因此也就不能證明構(gòu)成欺詐的標準是什么，自然也無法認定什么行為構(gòu)成欺詐。另外，構(gòu)成欺詐中的行政合同無效還必須要有行政機關(guān)由于欺詐的故意而陷入錯誤的意思表示，并且為此作出了一定的行為。本案中，洪澤縣國土資源管理局作為土地管理部門理應(yīng)知道第三人人均耕地數(shù)量，如果其知道了真實情況還作出一定的行為，則可以認為其并未受到欺詐，而是真實自愿地表達了自己的意思表示，其作出的補償行為并不是因為意思陷入欺詐而作出的。三是合同中約定的補償數(shù)目并不違反法律規(guī)定，給國家沒有造成損失。本案，被告與第三人簽定的行政合同中約定的土地征用補償款并未超過《土地管理法》第47條第2款及第6款的規(guī)定，未造成國家權(quán)益的損失。被告與第三人達成的土地征用補償合同對于是否根據(jù)人均0.1畝地上下標準不同補償未達成一致意見，但對總的補償款是達成了一致意見,該總額未超過法律規(guī)定限定的標準，因此不能得出第三人欺詐多騙取了國家補償款50.317萬這一事實，被告認定的第三人侵害了國家利益的說法也就不成立。據(jù)此，本案土地征用補償合同是合法有效的，合同雙方應(yīng)當認真履行合同約定的義務(wù)。

二、土地征用補償合同中行政機關(guān)的作為義務(wù)

土地征用補償合同是合法有效的，那么被告洪澤縣國土資源管理局應(yīng)當承擔(dān)什么的義務(wù)，是否應(yīng)當對土地補償款的發(fā)放進行明晰，如其不明晰是否構(gòu)成了行政不作為？這就涉及到了行政不作為問題。

行政不作為的界定標準有實體說和程序說兩種。通說是實體說，即以實質(zhì)的不作為為標準，行政機關(guān)必須負有法定作為義務(wù)，并且有作為的可能性，而在程序上有所不為，或者明確拒絕，實質(zhì)上不履行了其應(yīng)當履行的法定義務(wù)。根據(jù)實質(zhì)不作為的觀點，法定不作為的義務(wù)有幾種：（1）法律法規(guī)明文規(guī)定的職責(zé)；（2）先行行政行為設(shè)定的義務(wù)。《行政訴訟法》第54條第3項規(guī)定，“被告不履行或拖延履行法定職責(zé)的，判定其在一定期限內(nèi)履行。”該法條對行政不作為區(qū)分了兩種情形，即拒絕履行和拖延履行兩種，該法條采用的是實質(zhì)不作為說的觀點，不履行行為包括作出了一定的履行行為，但并未按照其行政職責(zé)的要求履行的情形；拖延履行包括了行政機關(guān)實際上未履行，而且主觀態(tài)度上也存本不打算履行的意思，表現(xiàn)在外表形式上就是拖延履行，拖延履行最終在限定的時間內(nèi)未履行其義務(wù)。當前，因征地失去土地農(nóng)民生存權(quán)救濟的內(nèi)容發(fā)生了重大的變化，對失地農(nóng)民的生活安置，以前是補償其勞動權(quán)，以落實失地農(nóng)民的實際工作為內(nèi)容，即個體農(nóng)民通過國家分配、安排的勞動機會，獲得勞動的報酬，從而從社會中分配到一定的財物，以此維持和發(fā)展個人和家庭的生活。隨著計劃經(jīng)濟體制的打破，由國家提供就業(yè)崗位已不可能，因此在實際對失地農(nóng)民的生活中，從土地補償費用中抽出大部以及安置補助費用全部歸于失地農(nóng)民，給予的是失地農(nóng)民的直接的貨幣補助，即一次性買斷失地農(nóng)民的后續(xù)發(fā)展的權(quán)利，失地農(nóng)民在土地征用補償合同中，實際上是最大權(quán)利的享有者。當前土地征用實際操作過程中出現(xiàn)了一些問題，土地補償合同由村組代表農(nóng)民進行簽定，雖說也有村民代表見證，但不能有效地維護村民的合法權(quán)益，因此行政機關(guān)在這一過程中尤其要尊重和保護失地農(nóng)民的合法權(quán)益。行政機關(guān)在征用土地的過程中，實際損害的兩種權(quán)益，一種是村組的集體所有土地的所有權(quán)，一種是失地農(nóng)民的土地使用權(quán)，對于前者，村組作為合同的簽定者一般是會盡力保護自己的合法權(quán)益的，對于后者其權(quán)益有可能受到損害。判斷行政機關(guān)是否構(gòu)成了行政不作為，具有一定的條件：一是其是否具有作為的義務(wù)，即是否必須履行法定職責(zé)或先行行為設(shè)定的義務(wù)。行政機關(guān)作為的義務(wù)以是否具有必要性為條件，必須是為保護一定權(quán)利主體的利益而進行的，如要求其必須進行某行為，而其不作出則可能構(gòu)成了行政不作為。本案中，土地征用補償合同中，行政機關(guān)足額及時發(fā)放土地征用補償款是其法定職責(zé)。行政機關(guān)在土地征用中損害了原告等失地農(nóng)民的合法權(quán)益，則其依法保護失地農(nóng)民利益則是先行行為設(shè)定的義務(wù)。至于如何保護，對于土地征用補償款的明晰義務(wù)則具有了必要性，根據(jù)實際情況進行判斷，明晰原告土地補償款，可以減少村組截留資金的機會，也為失地農(nóng)民向村組主張權(quán)益提供了依據(jù)，本案的糾紛起源就是被告洪澤縣國土資源局沒有明晰原告等人的征地補償款，導(dǎo)致了原告無法正確地向第三人主張自己的權(quán)利。對原告土地補償款洪澤縣國土資源局是否承擔(dān)明晰義務(wù)，曾存在兩種觀點，一是洪澤縣國土資源局是否明晰失地農(nóng)民合法權(quán)益與失地農(nóng)民無關(guān)，因為合同的相關(guān)性特征，決定了其與失地原告等人不存在直接的法律上的關(guān)系；第二種觀點認為，洪澤縣國土資源局在進行征地過程中，其負有的作為義務(wù)是對事的義務(wù)，即必須對因征地失去土地的農(nóng)民應(yīng)分得的土地補償款進行明晰，至于其是對村組進行明晰，還是對失地農(nóng)民進行明晰，在所不問，但必須以讓大眾知曉的方式進行明晰，如進行張貼公告的方式進行等。筆者認為，應(yīng)采用第二種觀點，洪澤縣國土資源管理局對失地農(nóng)民的土地補償款進行明晰是由其征地之事引起，其就負有了妥善解決此事的義務(wù)，根據(jù)行政機關(guān)依法辦事原則，在作出一定的行為之前，必須要有充分合理的理由，否則違反了行政行為作出前證據(jù)充分原則，因此行政機關(guān)計算總的土地補償款的基礎(chǔ)是對各失地農(nóng)民的補償款進行明晰，這樣做的目的就既可能保護了失地農(nóng)民的合法權(quán)益，又可能保護了國家的利益。據(jù)此，本案中，在洪澤縣國土資源局與洪澤縣高良澗鎮(zhèn)臨河居委會簽定的土地補償合同條款有效的情況下，責(zé)令洪澤縣國土資源局作出明晰的義務(wù)，并無不妥。