近年來，由于城市二元化社會格局的形成，吸引著越來越多的農(nóng)村有知識、有文化的勞動力棄田拋荒，進城務(wù)工經(jīng)商，由此導(dǎo)致農(nóng)村土地使用紛爭不斷。2007年1月9日，江蘇省海安縣人民法院調(diào)解并執(zhí)結(jié)了一起典型的農(nóng)村土地使用權(quán)糾紛案，雖然圓滿結(jié)案，但卻留給我們諸多的思考。

1999年，海安縣某村進行土地二輪承包，原告錢某與村經(jīng)濟合作社簽訂了土地承包合同，其中有一塊承包地面積為0.74畝，當年錢某種了一茬小麥。次年，錢某以該地離家太遠，加之其要外出打工為由找到村干部，聲明將不再耕種這塊地，并實際將該地拋荒。錢某拋荒后，村干部找到同組村民許某，經(jīng)協(xié)商許某同意耕種該0.74畝土地，所需繳納的相關(guān)費用亦由許某承擔。但是村經(jīng)濟合作社未就此0.74畝土地的使用權(quán)進行流轉(zhuǎn)。2006年，錢某突然要求許某退還土地，遭到許某的拒絕，錢某遂向海安縣人民法院提起訴訟。

原告錢某訴稱：土地二輪承包時，我的承包地中有一塊為0.74畝，我耕種不久后要外出打工，家中人手不夠，我便請村干部委托他人代耕，現(xiàn)在我要求被告退還土地，遭到被告的拒絕，為維護我的合法權(quán)益，請求人民法院依法判決。

被告許某辯稱：原告所訴不是事實。當時原告找村干部聲稱因女兒出嫁，該地離家太遠，加之其要外出打工，為此要將該塊土地拋荒，在此情況下村干部找到我，和我協(xié)商，將0.74畝土地折算成0.5畝轉(zhuǎn)給我耕種，我耕種之前也征求過原告的意見，原告說就是我將地送給別人他也不要，在此情況下，我才一直耕種到現(xiàn)在，并承擔了有關(guān)費用。我不同意原告的訴訟請求。

海安縣人民法院受理后，針對此類案件的特點，承辦法官走訪了解了當?shù)卮褰?jīng)濟合作社、當?shù)卮迕瘢⒔M織雙方調(diào)解，經(jīng)過數(shù)輪艱難的協(xié)商，雙方最終達成一致意見：被告許某返還原告錢某耕地0.74畝，原告錢某酌情補償被告許某人民幣200元。雙方在調(diào)解協(xié)議上簽字后，承辦法官組織召集雙方執(zhí)行完畢。

[評析]

本案觸及到兩個問題：一是棄耕拋荒的社會原因及解決對策；二是耕種拋荒地農(nóng)民的權(quán)益如何維護。

一、棄耕拋荒的社會原因及解決對策。

原因之一：城市二元化社會格局的形成，使城市在經(jīng)濟、文化、生活等方面有諸多的優(yōu)惠條件，吸引農(nóng)村有知識、有文化的勞動力棄田拋荒，進城務(wù)工經(jīng)商。在外出的勞動力中，青壯年勞力占有很大的比重，他們有一定的文化基礎(chǔ)，接受新生事物的能力強，追求更高的經(jīng)濟收入，向往現(xiàn)代生活方式，希望在外面尋求更大的發(fā)展空間，不愿固守農(nóng)村社會，因而開始向城市社會遷徙繼而棄田拋荒。

原因之二：當前農(nóng)副產(chǎn)品價格偏低，生產(chǎn)成本相對較高，使得一些農(nóng)民靠務(wù)農(nóng)發(fā)家致富的想法產(chǎn)生了動搖。于是，攜家外出打工掙錢，甚至往經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)遷家的農(nóng)戶逐年增多。由于現(xiàn)行的土地承包責任制仍停留在較為松散的承包合同基礎(chǔ)上，沒有剛性的法律保障，所以一些農(nóng)戶在全家搬遷時，思想上未將妥善處理好承包地當作一件必須解決的事情，往往是想走便走，從而導(dǎo)致土地拋荒，使得當?shù)卮甯刹繜o計可施，為使土地不致閑置，只得找其他村民耕種。

筆者認為，有效解決農(nóng)村土地拋荒，最重要的是要有法律保障。一是國家應(yīng)盡快修改完善《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》，以法律的剛性手段保障農(nóng)村耕地的合理利用；二是以法律或法規(guī)形式，進一步明確承包人的法定責任及相關(guān)義務(wù)，要求農(nóng)戶全家外出或遷居時必須首先處理好承包地的轉(zhuǎn)包、移交或者承包合同的終止等問題；三是各級政府應(yīng)高度重視農(nóng)村土地拋荒問題，制定可靠的管理舉措積極防止土地拋荒及清理利用拋荒地；四是對拒不執(zhí)行承包合同及其管理使用法規(guī)的人，應(yīng)根據(jù)情節(jié)輕重堅決予以懲處，嚴格治理隨意丟棄和拋荒承包地的現(xiàn)象。

二、耕種拋荒地農(nóng)民的合法權(quán)益如何維護。

我國實行農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，依法保護農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定。國家依法保護承包方的合法權(quán)益，當作為承包方的農(nóng)民與作為發(fā)包方的村委會或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織簽訂承包合同后，農(nóng)民就依照《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定以及合同約定取得了有保障的土地使用權(quán)，在承包期內(nèi)發(fā)包方不得擅自終止承包合同。當然，如果承包地農(nóng)民對土地實行拋荒，國家法律也規(guī)定了相應(yīng)的制裁措施，《中華人民共和國土地管理法》第37 條第3 款規(guī)定:“承包經(jīng)營耕地的單位或者個人連續(xù)2 年棄耕拋荒的,原發(fā)包單位應(yīng)當終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。”1998 年國務(wù)院《基本農(nóng)田保護條例》也做了類似規(guī)定。根據(jù)本案情況來看，錢某將所承包的土地棄耕拋荒，不僅浪費了土地資源，而且違反了我國關(guān)于耕地保護的有關(guān)法律規(guī)定，是一種錯誤行為，且錢某拋荒行為早已超過2年，村經(jīng)濟合作社完全有法律依據(jù)和事實依據(jù)就該0.74畝土地終止承包并予以收回。

但在司法實踐中發(fā)現(xiàn)，正如本案發(fā)生的情況一樣，一些村經(jīng)濟合作社并未嚴格依照法律程序與拋荒地承包戶終止承包合同，而是將相關(guān)拋荒地協(xié)調(diào)給另一農(nóng)民耕種。如果土地沒有升值，一般也不會引發(fā)什么糾紛。從近年來的情況看，一些“轉(zhuǎn)手”的拋荒地涉及被征用、工業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)等因素有可能升值時，原拋荒地農(nóng)民出于利益趨動，不講誠信，向新耕種戶索要土地的糾紛案件就會發(fā)生，如果處置不當，甚至會引發(fā)惡性事件，不利于和諧農(nóng)村建設(shè)。因此，對此類情況進行法律規(guī)制十分必要。

然而，由于《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》就耕種拋荒地農(nóng)民的權(quán)益如何維護并未作出任何規(guī)定，筆者認為可采取以下舉措：首先，在政策上向耕種拋荒地農(nóng)民傾斜，鼓勵農(nóng)民耕種、開墾拋荒地，耕種、開墾拋荒地達到一定的面積時，由當?shù)卣蛘咄恋刂鞴懿块T予以適當?shù)莫剟睿黄浯危诜缮嫌枰酝晟疲稍诂F(xiàn)行的《中華人民共和國土地管理法》加上一款：“承包農(nóng)民將耕地拋荒之后，經(jīng)發(fā)包方協(xié)調(diào)，耕種拋荒地的農(nóng)民實際耕種2年以上的，發(fā)包方應(yīng)優(yōu)先與耕種該塊拋荒地農(nóng)民簽訂承包合同”。