六住戶：“平改坡”實屬無奈

張某某等六戶居民系通州市某小區(qū)11號樓頂層住戶，該幢樓共七層，一層為門面房，二至六層為住宅。由于11號樓樓房建筑于90年代初期，樓面為平頂，且無隔熱設(shè)施，夏天一到，頂層住戶炎熱難耐，且遇到雨天，家中多處漏水，嚴(yán)重影響了頂層六戶居民生活。張某某即與11號樓頂層其他五戶住戶商議，何不自籌資金在屋頂上加蓋尖頂？其他五戶住戶也因家中常漏雨、夏天炎熱而不堪忍受，早就有此想法。聽到張某某的提議后，一致同意共同籌集資金進行“平改坡”。

六住戶為征得11號樓全體業(yè)主的同意，承諾所加尖頂仍為全體業(yè)主共有，11號樓二至六層的住宅業(yè)主簽署了同意“平改坡”的意見。六住戶并委托通州市第二建筑設(shè)計院進行了“平改坡”設(shè)計，通州市第二建筑設(shè)計院出具了設(shè)計圖。設(shè)計圖表明，該尖頂屋面由紅色機制平瓦，掛瓦條順?biāo)畻l油氈一層，20毫米厚平板，直徑14毫米桁條建成，屋脊高度距原屋面為2.7米。

2006年6月，六住戶共同通州市建設(shè)局遞交了“關(guān)于樓房屋面改造的報告”一份，稱因所居住樓房已交付使用多年，樓面為平頂，無隔熱設(shè)施，夏天炎熱難耐，遇到雨天，家中多處漏水，嚴(yán)重影響了學(xué)習(xí)與生活，為此，商定自籌資金，在原有屋面增建磚瓦結(jié)構(gòu)屋面，并承諾“樓頂面架設(shè)尖屋頂后，仍屬公共部位，由原共有人享有”，請求通州市建設(shè)局予以批準(zhǔn)。通州市建設(shè)局為此征詢了該幢樓的原設(shè)計單位常州市華宇建筑設(shè)計研究院有限公司的意見。該院于2006年6月向通州市建設(shè)局出具了一份函，稱由該院設(shè)計的11號樓，經(jīng)核算，可架設(shè)尖屋頂（屋脊高度高于原有屋面2.7米）。通州市建設(shè)局于同月在六住戶向其提交的格式申請書即《通州市建筑修理規(guī)劃許可證申請書》上簽署了同意架設(shè)尖屋頂，后檐高度不得高于原有女兒墻高度的意見。并向六住戶核發(fā)了《通州市建筑修理規(guī)劃許可證》，許可六住戶對所居住的11號樓架設(shè)尖屋頂，注明屋脊高度高于原有屋面2.7米，后檐高度不得超出原有女兒墻高度。同時通州市建設(shè)局所作的紅線圖中，也注明同意按紅線位置架設(shè)尖屋頂，后檐高度不得超過原有女兒墻高度。

兩原告：“平改坡”不合法

張某某等六住戶取得通州市建設(shè)局頒發(fā)的《通州市建筑修理規(guī)劃許可證》后，即開始組織施工。在施工過程中，卻遭到居住于該小區(qū)內(nèi)的11號樓門面房業(yè)主吳某某和12號樓203室的住戶易某的阻擋。吳某某和易某認(rèn)為，六住戶擅自進行“平改坡”，未征求共有人和相鄰人的意見，影響他們的合法權(quán)益。六住戶則認(rèn)為，“平改坡”得到通州市建設(shè)局的批準(zhǔn)，屬合法施工，并拿出通州市建設(shè)局頒發(fā)的《通州市建筑修理規(guī)劃許可證》，以證明施工的合法性。吳某某和易某遂分別提起行政訴訟，將通州市建設(shè)局告上通州市人民法院。

吳某某訴稱，其系11號樓底層門面房的所有權(quán)人，11號樓六住戶申請加蓋隔熱層，未征得作為11號樓屋面共有人的原告同意，故申請無效。通州市建設(shè)局依六住戶的申請許可加層2.7米將危及原告等人的合法權(quán)益，未履行告知義務(wù)，程序不合法。請求法院撤銷通州市建設(shè)局頒發(fā)的《通州市建筑修理規(guī)劃許可證》。

易某則訴稱，通州市建設(shè)局許可六住戶“平改坡”，屋脊高度高于原有屋面2.7米，將嚴(yán)重影響原告的通風(fēng)采光權(quán)。且通州市建設(shè)局作出許可前未履行“核實核查”義務(wù)，也未聽取原告等利害關(guān)系人的意見，程序違法，故請求法院撤銷通州市建設(shè)局頒發(fā)的《通州市建筑修理規(guī)劃許可證》。

法院：行政程序雖有瑕疵，但未侵犯原告利益

通州法院受理該兩起行政訴訟案件后，追加六住戶為第三人，分別公開開庭進行了審理。通州法院經(jīng)審理認(rèn)為，樓房屋面系該樓全體業(yè)主共有，各業(yè)主對該樓房屋面享有權(quán)利的同時，也對該樓房屋面負(fù)有共同維修的義務(wù)。現(xiàn)樓房屋面因年久而出現(xiàn)滲漏，影響樓房頂層業(yè)主即6位第三人對房屋的正常使用。第三人申請“平改坡”經(jīng)過有資質(zhì)的建筑設(shè)計院的設(shè)計，并經(jīng)該幢樓房的設(shè)計單位核算，認(rèn)為可架設(shè)尖屋頂，進行“平改坡”改造在樓房的承載能力允許范圍之內(nèi)，對整幢樓房的安全性不產(chǎn)生任何不利影響，故第三人承諾自行出資對樓房屋面進行修繕并非是對樓房屋面共有權(quán)的濫用。再者，法律也未限制共有人對共有物進行必要的維護、修繕之前必須征得全部共有人的同意。事實上，第三人加建尖屋頂已經(jīng)征得11號樓大部分業(yè)主的書面同意。因此，第三人承諾自行出資對樓房屋面進行修繕的要求，合乎情理。原告吳某某認(rèn)為第三人申請無效的訴訟理由不能成立。

依照《中華人民共和國城市規(guī)劃法》第三十二條的規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，對新建、擴建和改建建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線、和其他工程設(shè)施的申請進行審查，發(fā)放建設(shè)工程規(guī)劃許可證是城市規(guī)劃行政主管部門的法定職責(zé)。本案中，被告應(yīng)申請向第三人發(fā)放規(guī)劃許可證是履行職責(zé)的行為。被告依照職權(quán)應(yīng)第三人的申請，審核了第三人的承諾書、房產(chǎn)證、所加建尖屋頂?shù)氖疽鈭D，并征求了該幢樓原設(shè)計單位的意見，作出了建筑修理規(guī)劃行政許可，證據(jù)確鑿，被告的行政行為并非沒有事實依據(jù)。

另根據(jù)《中華人民共和國行政許可法》第三十六條、第四十七條之規(guī)定，行政機關(guān)在作出行政許可決定前，對行政許可直接涉及利害關(guān)系人重大利益的，應(yīng)當(dāng)告知該利害關(guān)系人有陳述申辯和要求聽證的權(quán)利。本案被告以第三人申請行政許可有11號樓住戶同意加建尖屋頂?shù)暮炞郑磳ο嚓P(guān)利害關(guān)系人履行告知義務(wù)，程序上存在瑕疵，但不能據(jù)此認(rèn)定被告漠視利害關(guān)系人的陳述申辯及聽證的權(quán)利。同時，利害關(guān)系人一方的陳述申辯也不是行政機關(guān)作出行政決定的唯一依據(jù)。被告這種授益性行政許可行為程序上的瑕疵也不導(dǎo)致兩原告實體權(quán)利受到侵犯。兩原告并無證據(jù)證明被告的行政行為將對兩原告有不利影響并侵害原告的合法權(quán)益。

至于易某訴稱的六住戶“平改坡”將影響原告易某的通風(fēng)采光問題。首先，被告許可第三人加建尖屋頂?shù)暮箝芨叨炔怀鲈信畠簤Ω叨群螅?SPAN lang=EN-US>11號樓與原告居住的12號樓的住宅建筑日照間距系數(shù)并不發(fā)生變化。其次，即便以高出原有屋面2.7米的屋脊作為遮陽點，計算出的住宅建筑日照間距系數(shù)為1.47，也符合現(xiàn)有《江蘇省城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》（2004年版）第3.1條中表3.1.3規(guī)定的通州市的住宅建筑日照間距系數(shù)1.38的低限要求。本案被告所作的行政許可中注明的“屋脊高度高于原有屋面2.7米”的用語易引起歧義，但結(jié)合第三人的申請，限制屋脊距原有屋面為2.7米是該行政許可的應(yīng)有之義。同時原告易某不能提供證據(jù)證明被告許可第三人加建尖屋頂對其通風(fēng)采光產(chǎn)生影響，故原告易某所訴其通風(fēng)采光的相鄰權(quán)受到被告具體行政行為侵犯的理由不能成立。

綜上，兩原告的訴訟請求均不能成立，通州法院遂于2006年9月18日分別作出判決，判決駁回吳某某和易某的訴訟請求。

法官：“平改坡”急需立法　“平改坡”涉及到諸多法律問題

首先，“平改坡”的費用究竟應(yīng)由誰承擔(dān)？按有關(guān)法律規(guī)定，樓房屋頂空間所有權(quán)為該幢樓房全體業(yè)主，屋頂為全體業(yè)主的共用部位，維修費用應(yīng)由全體業(yè)主承擔(dān)。但是，“平改坡”的費用是否也應(yīng)由該幢樓的全體業(yè)主承擔(dān)？由于建造年代較早的房屋未設(shè)立維修基金，非頂樓住戶不愿意為房屋屋頂?shù)木S修承擔(dān)責(zé)任。屋面的維修、“平改坡”的費用實際上不得不由頂層住戶自行承擔(dān)。

其次，“平改坡”是否必須經(jīng)全體業(yè)主同意？由于“平改坡”是對房屋共有部位的改造，涉及到其他共有人的利益，按理應(yīng)當(dāng)?shù)玫饺w業(yè)主的同意。但是，有的非頂層業(yè)主擔(dān)心“平改坡”會影響整體建筑的安全性，或者由于人際關(guān)系的原因，故意刁難頂層住戶，一幢樓房里即使只有一戶不同意，也可能使“平改坡”泡湯。

再次，“平改坡”的新增空間為誰所有？有的地方的“平改坡”，由于尖頂較高，尖頂內(nèi)具有一定的使用價值，由于“平改坡”的費用由頂層業(yè)主支出，頂層業(yè)主由此便將其作為自己的貯藏室，有的甚至用于居住。由于權(quán)屬不明，極易引起糾紛。

據(jù)了解，各地政府對待“平改坡”的政策截然不同。北京市為迎接2008年奧運會、南京為迎接“十六運”的召開，對影響市容的舊樓進行了改造，兩市政府對“平改坡”采取支持的政策，由政府統(tǒng)一進行實施，所需經(jīng)費由政府承擔(dān)。而常州市則明令禁止“平改坡”。江蘇省常州市從2002年8月起即停止了“平改坡”工程的建設(shè)，且發(fā)布了《關(guān)于重申停止違法“平改坡”的通告》，以加強綜合執(zhí)法力度，堅決遏制違法“平改坡”。江蘇省南通市則對實施“平改坡”的小區(qū)首先召開小區(qū)業(yè)主聽證會，充分征求小區(qū)業(yè)主的意見。

因此，筆者建議，應(yīng)當(dāng)立法對“平改坡”進行規(guī)范，對“平改坡”的設(shè)計、申請程序、費用承擔(dān)、權(quán)利歸屬等作出明確的規(guī)定，在維護頂層住戶的合法權(quán)益的同時，使“平改坡”進入規(guī)范的軌道。