2005年3月，李某與某市神龍公司簽訂了一份建設工程施工合同。合同約定：李某負責工程的施工，材料由該公司供應，竣工后公司支付李某施工費25萬元，同時約定李某可無償使用該公司的機械設備。在施工過程中，由于該公司材料供應不上，致使工程中途停工，雙方也未進行結算。2006年5月，某市公安局根據神龍公司的報案，以李某使用該公司價值50余萬元的機械設備一直未歸還，涉嫌侵占罪立案，扣押了李某的轎車一輛，價值15萬元。后某市公安局召集雙方進行調解未果。李某不服，以某市公安局為被告向法院提起行政訴訟，請求法院確認某市公安局扣押其財產的行為違法，同時要求某市公安局返還其車輛并賠償損失。

該案在審理過程中，對某市公安局的扣押行為是刑事司法行為還是具體行政行為產生了兩種截然不同的意見。

一種意見認為，某市公安局的扣押行為是刑事司法行為。某市公安局以李某涉嫌侵占罪立案，屬刑事案件。此后，某市公安局對李某采取的扣押財產的強制措施，是公安機關在辦理刑事案件的過程中，根據刑事訴訟法的明確授權而實施的刑事偵查行為而非具體行政行為。依據最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋，公安、國家安全等機關依照刑事訴訟法的明確授權實施的行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，因此，應駁回李某的起訴。

另一種意見認為，某市公安局的扣押行為是具體行政行為。某市公安局的扣押行為是采用刑事偵查的形式來插手經濟糾紛，其實質應是具體行政行為而非刑事司法行為，該案屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。

筆者同意第二種意見。

[評析]：

我國的公安機關是國家的治安保衛機關，是國家治安行政力量和刑事司法力量。公安機關同時具有的行政管理職能和刑事司法職能，決定了公安機關主體的特殊性，因而在實踐中，對如何正確劃清兩者的界限帶來了一定的難度。刑事司法行為應具有以下的要件：一是其主體只能是公安、國家安全等具有刑事司法職能的特定機關；二是其實施的行為必須是根據刑事訴訟法的明確授權，如拘留、執行逮捕、取保候審、監視居住、搜查、扣押等行為，都有刑事訴訟法的明確授權；三是其目的是為了查明犯罪事實的需要。因此，區分公安機關的行為是刑事司法行為還是具體行政行為，不能僅看公安機關是否已作為刑事案件立案，更重要的是看其行為的目的是否是為了偵查刑事犯罪的需要。本案中，某市公安局以李某涉嫌侵占罪立案后，對李某采取了扣押財產的強制措施，符合刑事訴訟法的程序和形式要求。但從其行為的目的看，并不是為了偵查刑事犯罪的需要，而是為了解決經濟糾紛，這點可從其召集雙方進行調解的行為中看出。李某與神龍公司是平等主體之間的建設工程合同關系，李某使用該公司的機械設備是基于雙方的合同約定，李某未返還神龍公司的機械設備，是因為該工程并未竣工，合同未終止，雙方也未最后結算。即便雙方最后結清了帳目，如果李某仍不返還神龍公司的機械設備，神龍公司也只能以李某違約為由提起民事訴訟，要求其返還，李某的行為并不符合刑事犯罪的特征。某市公安局不具備解決經濟糾紛的主體資格，其以涉嫌侵占罪對李某的財產采取扣押的強制措施并不是為了偵查刑事犯罪的需要，很顯然是以刑事偵查為名越權干預經濟糾紛。因此，某市公安局扣押李某財產的行為是濫用職權的行政行為而非刑事司法行為，該案屬于人民法院行政訴訟的受案范圍，李某的訴訟請求應予支持。