[案情]

原告:姜明女、孫桂英、孫寶付、孫寶榮、孫寶榮等五人。

被告：江蘇省東臺市公安局。

2007年10月17日22時許，家住東臺市新曹農(nóng)場孫東分場的李振新在尋找夏蘭芳住處的過程中，因問路先是猛敲趙正英家的門。22時53分左右，趙正英向被告所屬的花舍派出所報警稱，有人敲我家的門，你們派人來望一下。因未問到路，李振新又猛敲鄰居孫兆勤、姜明女夫婦家的大門，門被打開后，李振新先后將孫兆勤夫婦打倒在地，孫兆勤起來追趕李振新至鄰居曹榮山門前水泥場地上時，李振新又將孫兆勤絆倒在地。23時10分左右，孫寶紅向被告所屬的花舍派出所報警稱：有人被打傷了。在接到孫寶紅的報警后，花舍派出所指派正在趕往趙正英所報警情處警途中的民警許祥林等人進行先期處理，并聯(lián)系救護車輛趕赴現(xiàn)場救治傷者。此后，孫寶紅在10分鐘左右的時間內(nèi)三次向花舍派出所報警。李振新將孫兆勤打倒后在離開現(xiàn)場途中被前來處警的花舍派出所的處警人員抓獲，處警人員隨即將孫兆勤送往醫(yī)院救治，孫兆勤經(jīng)搶救無效于7天后死亡。2008年4月10日，李振新因故意傷害罪被江蘇省東臺市人民法院判處有期徒刑10年并處附加剝奪政治權(quán)利二年，原告姜明女等同時向法院提起了刑事附帶民事訴訟。2008年6月4日， 原告姜明女等五人以被告東臺市公安局不履行保護人身權(quán)法定職責為由向江蘇省東臺市人民法院提起行政訴訟。

原告姜明女等五人訴稱，2007年10月17日晚，家住新曹農(nóng)場孫東分場（與五原告系同一分場，但非同一大隊）的李振新在尋找他人住處過程中，因問路未問到而猛砸原告姜明女家大門，在李振新瘋狂的敲砸下，原告姜明女夫婦被迫打開大門，李振新先后將兩人打倒在地，原告姜明女的丈夫?qū)O兆勤在逃至鄰居曹榮山門前水泥場上時被追趕而來的李振新一拳打倒在地，致孫兆勤后腦著地受傷，經(jīng)搶救無效于7天后死亡。在李振新鬧事的過程中，鄰居趙正英、孫寶紅幾次撥打轄區(qū)花舍派出所報警電話在孫兆勤受傷后半小時左右，派出所的警車才到現(xiàn)場，將李振新抓獲歸案。被告沒有認真、正確地履行迅速、及時出警的法定職責，侵害了當事人的合法權(quán)益。原告請求法院判決確認被告不及時出警的行為違法。

被告東臺市公安局辯稱，2007年10月17日22時58分左右，我局花舍派出所接到公民趙正英的電話報警稱：“有人敲我家的大門，你們派人來望一下。”我局花舍派出所立即派民警迅速駕駛警車趕赴現(xiàn)場。在趕赴現(xiàn)場過程中，花舍派出所接到公民孫寶紅的電話報警稱：“孫東分場有人被打傷了”，我局花舍派出所根據(jù)輕重緩急的原則，指派正在出警途中的民警許祥林等人趕往孫寶紅所報警情發(fā)生的地點進行先期處警，23時15分左右許祥林等到達現(xiàn)場。到達現(xiàn)場后，許祥林等人將受害人孫兆勤送往醫(yī)院進行救治，并及時控制了犯罪嫌疑人李振新；根據(jù)證據(jù)證實孫寶紅是在孫兆勤受害之后才打電話報警的，在接到孫寶紅的報警電話后我局民警只用了三分鐘左右的時間到達現(xiàn)場，救治傷員并制服犯罪嫌疑人，依據(jù)有關(guān)規(guī)定，我局接到報警后已依法履行了及時妥善處置的法定職責；本案中趙正英所報的警情與孫寶紅所報的警情不屬于同一類警情，前者屬于非緊急、求助一類的警情，而后者屬于需要采取緊急措施、刑事案件類警情，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，對孫寶紅的報警，我局應盡可能在20分鐘內(nèi)趕到現(xiàn)場處警，而對趙正英的報警，我局應當按照快速反映的原則，視情盡快趕赴現(xiàn)場處警，本案中我局接處警工作及時、迅速，處置得當。被告請求法院駁回原告的訴訟請求。

[審判]

東臺院經(jīng)審理認為，本案被告對本轄區(qū)內(nèi)的報警案件有及時查處的法定職責；被告所屬的花舍派出所接到報警后并未推諉、拒絕或故意延緩，而是指派正在出警途中的民警許祥林等人趕往孫寶紅所報警情發(fā)生的地點，進行先期處警，并積極聯(lián)系救護車輛趕赴現(xiàn)場救治傷者，處警人員在抵達現(xiàn)場后將李振新抓獲，并將受傷者送往醫(yī)院救治，應當認為花舍派出所的處警行為符合有關(guān)行政規(guī)章及規(guī)范性文件規(guī)定的處警要求；綜合相關(guān)證據(jù)及庭審質(zhì)證情況，可以認定孫兆勤被打后孫寶紅報警的事實，因此，本案被告在孫兆勤被打、傷害后果已經(jīng)發(fā)生的情況下，趕赴現(xiàn)場積極處警的行為不構(gòu)成行政不作為，被告已經(jīng)履行了相關(guān)職責，原告認為被告不及時出警缺乏事實根據(jù)，其訴訟的理由不能成立。依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（一）項的規(guī)定，判決駁回原告姜明女等五人要求確認被告東臺市公安局不及時出警行為違法的訴訟請求。

原告姜明女等五人不服一審判決，向江蘇省鹽城市中級人民提起上訴。

上訴人姜明女等五人上訴稱，一審認定事實錯誤，適用法律不當，被上訴人沒有認真履行法定職責。上訴人請求二審依法撤銷一審判決。    

被上訴人東臺市公安局答辯稱，被上訴人出警及時，符合要求，一審認定事實清楚，適用法律正確。被上訴人請求二審駁回上訴，維持原判。

江蘇省鹽城市中級人民經(jīng)審理認為，根據(jù)《中華人民共和國人民警察法》的規(guī)定，被上訴人東臺市公安局對其轄區(qū)內(nèi)的報警案件有及時查處的職責。本案中，被上訴人東臺市公安局在接到孫寶紅有人被打傷的報警后，指派民警人趕往警情發(fā)生地，聯(lián)系了救護車救治傷者，抓獲了犯罪嫌疑人，其處警行為符合公安部《110接處警工作規(guī)則》相關(guān)規(guī)定。上訴人認為被上訴人不及時出警，沒有認真履行法定職責，缺乏事實依據(jù)。原審法院根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（一）項之規(guī)定，判決駁回上訴人的訴訟請求并無不當。上訴人姜明女等五人的上訴理由不能成立，本院不予支持。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第(一)項之規(guī)定，江蘇省鹽城市中級人民作出駁回上訴，維持原判的終審判決。

[評析]

近年來，因110接處警行為引發(fā)的行政糾紛屢屢訴至人民法院。處理此類案件的規(guī)范依據(jù)除了《中華人民共和國人民警察法》第二十一條第一款“人民警察對公民的報警案件，應當及時查處” 的規(guī)定外，主要有公安部于2003年4月30日頒布實施的《110接處警工作規(guī)則》等，而這些規(guī)定或者過于原則和籠統(tǒng)，或者在實踐中對部分條款涵義的理解存在爭議,給人民法院審理此類案件帶來了一定的困難。本案在審理過程中，就原告是否具有訴訟主體資格、被告是否正確履行了處警的職責等問題存在分歧意見。現(xiàn)筆者就爭議的這兩個問題談?wù)剛€人淺見。

一、關(guān)于原告的訴訟主體資格問題

本案被告所屬的花舍派出所先后三次分別接到同組居民、鄰居趙正英和孫寶紅撥打的報警電話，要求出警的申請人并非是五位原告。據(jù)此，就原告是否具有訴訟主體資格一、二審法院有三種不同意見：

第一種意見認為，公安機關(guān)的處警行為是其依職權(quán)履行法定職責的行為，不需要行政相對人的申請，只要出現(xiàn)應當出警的情形，在無申請人申請的情況下，公安機關(guān)即有責任出警并及時處理。因此，盡管本案五原告沒有申請公安機關(guān)出警，公安機關(guān)也有義務(wù)出警，原告具有本案的訴訟主體資格。

第二種意見認為，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十七條第（二）項的規(guī)定，在起訴被告不作為的案件中，證明提出申請的事實的舉證責任應當由原告承擔。由于本案要求出警的事實并非五原告自己提出，而是其他人撥打電話提出的，故五原告不能起訴被告的不作為行為，五原告不具有本案的訴訟主體資格。

第三種意見認為，從本案事實情況看，盡管電話報警是原告的倆鄰居而非原告撥打的，但應當視為原告的申請已經(jīng)成立，五原告具有本案的訴訟主體資格。

筆者認為上述第三種意見是正確的。其主要理由有兩點：

1、公安機關(guān)履行處警行為屬于依申請的法定職責。以主動性來劃分，法定職責分為兩類：一類是依申請的法定職責。即行政機關(guān)必須有行政相對人的申請才能實施的行政行為。在這類行政行為中，行政相對人的申請是行政機關(guān)作出行政行為的開始，沒有行政相對人的申請，行政機關(guān)不得主動作出。另一類是依職權(quán)的法定職責，即在作出行政行為中，行政機關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定的職權(quán)，不需要行政相對人申請即可作出行政行為，若行政機關(guān)不作出一定的行政行為即構(gòu)成不履行法定職責。根據(jù)《中華人民共和國人民警察法》第二十二條第一款“人民警察對公民的報警案件，應當及時查處”的規(guī)定，本案被告履行處警法定職責顯然屬于前一種情況，即依申請的法定職責。

2、他人撥打報警電話的行為應視為原告已提出了申請。一般來說，產(chǎn)生不履行法定職責的爭議是由行政相對人申請引起的，但是不能一概而論，在一些特殊情況下，法律法規(guī)并不禁止他人代為申請。本案中，李振新在原告姜明女門前鬧事，因姜明女夫婦無法報警，在此情況下，由鄰居趙正英、孫寶紅幫助報警，鄰居的行為應等同于原告的行為。還有，鄰居的報警行為完全是為了維護社會公德，是應當予以褒獎的行為，如果以報警電話系鄰居所打而否定原告的訴訟主體資格，不利于弘揚社會正氣，也與社會的公序良俗相悖。需要說明的是，本案在法院一、二審審理過程中，被告均未對原告的訴訟主體資格提出異議。

二、關(guān)于被告是否正確履行了法定職責的問題

行政機關(guān)及其工作人員在行政管理活動中，當發(fā)生法律法規(guī)規(guī)定對某類事務(wù)由其處理的情況，拒絕處理或者拖延處理的，稱之為不履行法定職責。本案的原告認為，由于被告未能在報警人報警后及時出警制止違法行為，致使孫兆勤被李振新毆打后搶救無效死亡，被告的行為構(gòu)成廷遲履行法定職責的行政不作為。對此，筆者認為，被告已經(jīng)正確履行了相關(guān)職責。其主要理由是：

1、被告處警人員的處警行為符合處警原則的規(guī)定。公安部頒布的《110接處警工作規(guī)則》第十一條規(guī)定，對危及公共安全、人身或者財產(chǎn)安全迫切需要處置的緊急報警、求助和對正在發(fā)生的民警嚴重違法違紀行為的投訴，處警民警接到110報警服務(wù)臺處警指令后，應當迅速前往現(xiàn)場開展處置工作。對其他非緊急報警、求助和投訴，處警民警應當視情形盡快處理。江蘇省公安廳頒布的《江蘇省110報警服務(wù)臺接處警工作規(guī)定〈試行〉》，對110報警服務(wù)臺接處警工作的程序和要求作出了規(guī)定，其中對“出警”作了如下規(guī)定：發(fā)生下列警情，處警人員在接到指令后城區(qū)應在5分鐘內(nèi)、郊區(qū)應在10分鐘內(nèi)、農(nóng)村地區(qū)盡可能在20分鐘內(nèi)到場……（三）其他正在發(fā)生、發(fā)展過程中的現(xiàn)行刑事、治安案件，需要采取緊急處置措施的……，發(fā)生上述警情以外的其他一般性警情，應按照快速反應的要求，視情盡快趕赴現(xiàn)場處置，不具體規(guī)定出警時間和要求，但不得推諉、拒絕和故意延緩時間。江蘇省公安廳頒布的《江蘇省公安機關(guān)110先期處警現(xiàn)場取證工作規(guī)范〈試行〉》第七條第一款第（一）項規(guī)定，處警民警到達現(xiàn)場后除應迅速制止違法犯罪行為，依法控制、查緝違法犯罪嫌疑人外，需按規(guī)定開展取證工作……1、……搶救受傷者，保護現(xiàn)場。筆者認為，對照《江蘇省110報警服務(wù)臺接處警工作規(guī)定〈試行〉》及《江蘇省公安機關(guān)110先期處警現(xiàn)場取證工作規(guī)范〈試行〉》的規(guī)定，本案趙正英報警稱“有人敲我家的大門，你們派人來望一下”，屬于非緊急、求助的一般性警情，被告所屬的花舍派出所接到報警后并未推諉、拒絕或故意延緩，而是按照處警要求，指派民警許祥林等人，駕車趕赴現(xiàn)場，處警人員的處警行為并無不當。在接到孫寶紅有人被打傷的報警后，花舍派出所根據(jù)“先急后緩，先重大后一般”的原則，指派正在出警途中的民警許祥林等人趕往孫寶紅所報警情發(fā)生的地點，進行先期處警，并積極聯(lián)系救護車輛趕赴現(xiàn)場救治傷者，處警人員在抵達現(xiàn)場后將李振新抓獲，并將受傷者送往醫(yī)院救治，應當認為花舍派出所的處警行為符合前引規(guī)章及規(guī)范性文件規(guī)定的處警要求。

2、被告處警人員實施了積極的作為行為。特別強調(diào)的是，根據(jù)被告提供的2007年10月18日詢問李振新的筆錄、2007年10月20日訊問李振新的筆錄、2007年10月19日詢問孫寶紅的筆錄、2007年10月18日詢問曹榮山的筆錄等證據(jù)均證實，孫寶紅是在孫兆勤被李振新打傷后向被告所屬的花舍派出所報警的。庭審中，證人孫寶紅當庭所作的證言也證實孫寶紅是在孫兆勤被打后用手機報警的。綜合相關(guān)證據(jù)及庭審質(zhì)證情況，可以認定孫兆勤被打后孫寶紅報警的事實。因此，本案被告在孫兆勤被打、傷害后果已經(jīng)發(fā)生的情況下，趕赴現(xiàn)場處警是積極的作為行為。

綜上所述，本案被告在接到趙正英和孫寶紅報警后的接處警行為符合公安機關(guān)接處警工作的相關(guān)規(guī)定，被告已經(jīng)正確履行了相關(guān)職責，原告認為被告不及時出警缺乏事實根據(jù)，其訴訟的理由不能成立，一、二審法院的判決是正確的。