[要點提示]：國有土地使用權出讓合同屬行政合同，應該適用行政法調整，在行政合同履行過程中，如果私人利益與公共利益發生沖突，行政機關可以依據公益優先原則，對行政相對人作出行政處罰。

[案情]

原告：上海中東實業投資股份有限公司（以下簡稱中東公司）。

被告：響水縣國土資源局（以下簡稱響水縣國土局）。

1999年9月21日，被告響水縣國土局與原告中東公司簽訂《國有土地使用權出讓合同》，出讓響水縣陳家港鎮北部灘涂的4000畝國有土地使用權，出讓期限為30年，出讓用途為生態農業，出讓金每平方米為3.92元，總額為1045.3333萬元。合同約定：中東公司在簽訂此合同后60日內，支付土地使用權出讓金40萬元，以后每年3月30日前支付土地使用出讓金40萬元，并且按40萬元加付當年的人民銀行規定的最長年限定期存款利息，30年內支付完畢。每年逾期30日內仍未全部支付的，響水縣國土局有權解除合同。合同還約定：中東公司必須在此合同生效之日起兩年內開工建設，且投資額達到2000萬元，不投資建設的，響水縣國土局有權無償收回土地使用權。達不到投資額的，逾期每日按缺額部分的萬分之三支付違約金。

合同簽訂后，中東公司僅繳納土地出讓金人民幣181.152萬元，既未按照合同約定繳納余款，也未按照合同進行實質性的投資開發。　

隨后，中東公司將其中的2373.22畝、429.82畝土地分別變更登記在其他公司名下，中東公司登記國有土地面積僅為1196.96畝。

2006年11月12日,被告響水縣國土局作出《土地行政處罰告知書》、《聽證告知書》，隨后在《光明日報》上公告送達。

2007年4月10日，被告響水縣國土局依據《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第17條，對原告中東公司作出響國土資罰字[2007]02號《土地行政處罰決定書》，無償收回原告中東公司位于響水縣陳家港鎮范圍內1196.96畝國有土地使用權。

2007年4月16日，原告收到土地行政處罰決定書后不服，向鹽城市國土資源局申請行政復議。鹽城市國土資源局作出維持行政處罰的行政決定。同年7月21日，原告中東公司向本院提起行政訴訟，要求撤銷被告響水縣國土局作出的《土地行政處罰決定書》。

原告中東公司訴稱：被告響水縣國土局于2007年4月10日作出的行政處罰決定，事實不清，適用依據錯誤，依法應予撤銷。我公司已在該土地上植樹開發，被告響水縣國土局認定原告未開發利用該土地，屬事實不清。該土地位于陳家港鎮北部灘涂上，是農業用地，不屬于城鎮國有土地，不適用《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，被告響水縣國土局適用法律依據錯誤。故請求法院判決撤銷被告作出的《土地行政處罰決定書》。

被告響水縣國土局辯稱：我局作出的《土地行政處罰決定書》事實清楚，證據充分，適用法律正確。原告僅投入少量資金在該土地上植樹，未進行實質性開發，認定的事實清楚。該土地雖然位于陳家港鎮北部灘涂上，但屬于建制鎮范圍內的國有土地，理應適用《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，我局適用的法律依據正確。故請求法院判決維持行政處罰決定。

[審判]

響水縣人民法院經審理認為，《中華人民共和國土地管理法》第三條規定，“十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應當采取措施，全面規劃嚴格管理、保護、開發土地資源。制止非法占用土地行為”。本案中，原告中東公司與被告響水縣國土局訂立了國有土地使用權出讓合同后，在長達8年多的時間內，未進行實質性開發建設，不利于土地的保護和開發。《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十七條規定，“土地使用者應當按照土地使用權出讓合同的規定和城市規劃的要求，開發、利用、經營土地。未按照合同規定的期限和條件開發、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應當予以糾正，并根據情節可以給予警告、罰款直至無償收回土地使用權的處罰”。本案中，原告與被告簽訂的《國有土地使用權出讓合同》第12條規定，“乙方（中東公司）根據本合同利用土地，必須在本合同生效之日起，二年內開工建設，且投資額（不包括出讓金）達到2000萬元人民幣。不投資建設的，甲方（響水縣國土局）有權無償收回土地使用權”。原告既未繳清土地出讓金，又未按照合同規定對土地進行實質性投資開發。被告響水縣國土局作出的行政處罰合法有效。

江蘇省響水縣人民法院依照最高人民法院《關于執行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋＝第五十七條第一款之規定，判決：確認響水縣國土資源局于2007年4月10日作出的響國土資罰字[2007]02號土地行政處罰決定有效。

一審審判后，原告中東公司不服，向江蘇省鹽城市中級人民法院提起上訴。二審法院作出了駁回上訴，維持原判的終審判決。

[評析]

本案有以下幾個焦點問題：

一、涉案土地是否屬于城鎮國有土地。

《中華人民共和國物權法》第四十八條規定：“森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，屬于國家所有……”《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二條第（六）項規定：“下列土地屬于全民所有即國家所有：……（六）依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他……”本案中，涉案土地是陳家港鎮北部的灘涂，因此屬于全民所有土地。《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第二條第二款規定：“前款所稱城鎮國有土地是指市、縣城、建制鎮、工礦區范圍內屬于全民所有的土地”。本案中，雖然該土地屬于陳家港鎮北部郊區的農業用地，但它是陳家港鎮范圍內屬于全民所有的土地，因此，涉案土地屬于城鎮國有土地，土地使用權的出讓和轉讓應當遵守《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》的相關規定。

二、國有土地使用權出讓合同應由合同法調整還是行政法調整。

行政合同，是指行政主體以實施行政管理為目的，與行政相對人就有關事項協商一致而達成的協議。國有土地使用權出讓合同是國家為了更好的管理、開發、利用國有土地，與土地使用者協商一致而達成的協議，是行政合同的一種。《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十一條規定：“土地使用權出讓合同應當按照平等、自愿、有償的原則，由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽定”。按照該條款的理解，土地使用權出讓合同似乎屬于主體平等的民事合同，實際上不然。土地使用權出讓合同雖然帶有某些民法上的特性，但這只是現代行政法中合意、協商等行政民主精神的體現，它本質上仍屬于公權力主導的行政合同，適用行政法調整。行政合同應當遵循公益優先原則。公益優先原則是指在行政合同履行過程中，如果私人利益與公共利益發生沖突，則行政機關為了維護公共利益，可以依據行政優益權變更或者解除行政合同。行政機關對行政相對人履行行政合同有監督權，在必要的時候有權對不履行、不適當履行行政合同義務的行政相對人采取強制或者制裁措施。具體到本案中，原告中東公司認為其雖未按照約定開發土地，但其行為應當按照《國有土地使用權轉讓合同》條款追究違約責任，而不應當采取行政處罰，這實際上混同了行政合同和民事合同。被告響水縣國土局既是行政合同的當事人，也是行政合同的監督人，對原告中東公司在長達8年的時間內未對土地進行開發的行為采取行政處罰是合法的。