【案情】

原告王某某。

被告新沂市棋盤鎮(zhèn)棋盤村村民委員會(以下簡稱棋盤村)。

1994年被告棋盤村將其十二組“官路南地”按每人0. 1畝承包給十二組大部分農(nóng)戶種植，并登記在每戶土地使用權證上。2002年10月18日，原、被告簽訂承包合同，約定由被告將十二組農(nóng)戶承包的部分土地即11.5畝土地經(jīng)營權租賃給原告經(jīng)營經(jīng)濟作物，被告做好土地流轉工作；被告收取的租金除上交部分外按十二組分地人口歸款到人；合同期限為2002年10月至2017年10月；租金為每年每畝150元，于每年6月20日前交清。合同簽訂后，原告在該土地上種植桃樹，后全部死亡，原告又種植了小麥等農(nóng)作物。原告于2004年7月25日、2005年6月27日分別向被告交納租金600元、1200元。被告在簽訂合同過程中未征得該地塊承包農(nóng)戶的同意，也未在合同簽訂后得到承包農(nóng)戶的追認。2005年9月原告所租賃的土地被原承包該土地的農(nóng)戶收回種植。

原告王某某向新沂市人民法院起訴稱，2002年10月18日，其與被告棋盤村簽訂了該村11.5畝土地承包合同，合同期限從2002年10月至2017年10月，承包費為每年每畝150元。合同簽訂后，原告對承包的土地投入大量的人力和物力，大大提高了土地的肥力。但2005年9月被告單方毀約，強行將土地收回，另行發(fā)包，侵犯了原告的合法權益。現(xiàn)起訴請求判令被告停止侵害，繼續(xù)履行與我簽訂的承包合同。

被告棋盤村辯稱，2002年10月18日我單位雖與原告簽訂了承包合同，但因該承包的土地是本村十二組農(nóng)戶的承包地，在未經(jīng)十二組村民同意或追認的情況下我單位將該地塊租賃給原告經(jīng)營經(jīng)濟作物，收取的租金也未分發(fā)到每家農(nóng)戶，違反了法律強制性規(guī)定，故該承包合同是無效合同。且我單位在合同簽訂后并未強行收回土地，而是十二組承包戶將自己的土地收回進行種植。請求駁回原告的訴訟請求。

【審判】

江蘇省新沂市人民法院經(jīng)審理認為：2002年10月18日原告王某某與被告新沂市棋盤鎮(zhèn)棋盤村村民委員會簽訂的承包合同是無效合同。理由有：一、原、被告簽訂的合同所涉土地早在1994年就為被告所屬十二組部分農(nóng)戶承包耕種；二、從合同內(nèi)容看，原、被告簽訂的合同實為租賃合同，被告應征得該土地承包農(nóng)戶同意或得到他們的授權，而被告在簽訂合同過程中并未征得承包農(nóng)戶的同意或取得授權，也未在合同簽訂后經(jīng)承包農(nóng)戶所追認，同時該合同約定對原屬于村民家庭承包的基本農(nóng)田改種林木等經(jīng)濟作物，也違反了《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定；三、十二組承包該土地的農(nóng)戶取回自己承包的土地合情、合理、合法，理應受法律的保護；四、原告稱被告對本案爭議的土地已收回重新發(fā)包且已按合同約定全部履行了合同義務并作了大量投入，并無相關證據(jù)予以證實。綜上，對原告要求被告繼續(xù)履行合同的主張，本院不予支持。至于因合同無效給原告造成的損失，原告可向被告另行主張權利。依照《中華人民共和國民事訴訟法》第六十四條、《最高人民法院關于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第二條、《最高人民法院關于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問題的規(guī)定》第十四條、《中華人民共和國土地管理法》第三十六條之規(guī)定，判決：駁回原告王某某對被告新沂市棋盤鎮(zhèn)棋盤村村民委員會的訴訟請求。案件受理費50元及其他訴訟費300元，合計350元，由原告王某某負擔。

一審宣判后，原告王某某不服，向江蘇省徐州市中級人民法院提出上訴。其主要上訴理由有：一、涉案土地1994年是按人均0.1畝的數(shù)額由被上訴人棋盤村發(fā)包給上訴人所在的十二組農(nóng)戶進行家庭聯(lián)產(chǎn)承包的，但因該土地地塊過于狹長，每戶難以耕種，大量棄耕，并不按規(guī)定上交稅費。1997年棋盤村遂收回此塊土地（包括涉案土地），另行發(fā)包給自行耕種的農(nóng)戶。上訴人原按人均0.1畝承包的土地在新一輪土地承包中再無該塊土地。十二組農(nóng)戶對該土地不再享有承包經(jīng)營權，上訴人與被上訴人棋盤村簽訂承包合同，無需該組農(nóng)戶同意、授權或追認。二、即使被上訴人棋盤村沒有重新發(fā)包、出租權，作為承包合同相對人，上訴人對被上訴人作為農(nóng)村基層自治組織，土地所有權人，也是有充分理由相信其能代表十二組農(nóng)戶處置涉案土地的，十二組農(nóng)戶在長達8年時間內(nèi)未對被上訴人的行為提出任何異議，是默認了被上訴人代理他們處置相應權利的，該代理行為是有效的，故雙方所簽訂的承包合同是合法有效的，被上訴人應繼續(xù)履行合同。

江蘇省徐州市中級人民法院經(jīng)審理認為，王某某與棋盤村簽訂的農(nóng)村土地承包合同是否合法有效，前提之一便是棋盤村對涉案土地是否享有發(fā)包權。上訴人王某某稱棋盤村于1997年-1999年間，依當時規(guī)定收回涉案土地，另行發(fā)包給其他農(nóng)戶承包，沒再按十二組組民人口均分，并經(jīng)2000年《農(nóng)村集體土地經(jīng)營權證書》予以追認。對此，王某某并沒有提供有效證據(jù)加以證實，首先，其他組民持有2000年《農(nóng)村集體土地經(jīng)營權證書》，并不代表涉案土地也被棋盤村收回并重新發(fā)包；其次，上訴人作為本組組民，其同意棋盤村另行發(fā)包，但并不能代表十二組承包地的組民同意處置涉案土地，因此，對王某某所主張的事實不予確認。就現(xiàn)有證據(jù)而言，王某某與棋盤村簽訂合同所涉土地在1994年就確定十二組部分農(nóng)戶承包耕種，棋盤村未征得承包農(nóng)戶的同意或取得授權，簽訂合同后又未經(jīng)農(nóng)戶追認，因此，應認定王某某與棋盤村簽訂的農(nóng)村土地承包合同為無效合同。而且，該承包地亦由原承包該土地的農(nóng)戶實際收回耕種。至于王某某的投入或損失，由于其在一審中并未提出訴請，因此，在本案中不予審理。綜上，一審認定事實清楚，舉證責任分配及適用法律并無不當之處，依法應予維持。據(jù)此，該院遂依照《中華人民共和國民事訴訟法》第一百五十三條第一款第（一）項之規(guī)定，于2006年5月9日作出（2005）徐民二終字第0126號民事判決：駁回上訴，維持原判決。

【評析】

　　穩(wěn)定和完善土地承包關系，是黨的農(nóng)村政策的基石，是《農(nóng)村土地承包法》所保障的主要內(nèi)容，也是保護農(nóng)民權益、促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、保持農(nóng)村穩(wěn)定的制度基礎。在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度的基礎上，允許土地使用權進行合理流轉，在承包期內(nèi)，農(nóng)戶對承包的土地有自主的使用權、收益權和流轉權，有權依法自主決定承包地是否流轉和流轉的形式。這是農(nóng)民擁有長期而有保障的土地使用權的具體體現(xiàn)，任何組織和個人不得強迫農(nóng)戶流轉土地，也不得阻礙農(nóng)戶依法流轉土地。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級組織出面租賃農(nóng)戶的承包地再進行轉租或發(fā)包的“反租倒包”，不符合家庭承包經(jīng)營制度。

　　雖然在明確所有權、穩(wěn)定承包權、放活使用權的前提下，土地流轉可以解決人地矛盾、促進農(nóng)業(yè)勞動力轉移和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整。但農(nóng)戶承包地使用權流轉也應在堅持長期穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度的前提下，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t規(guī)范進行。具體應堅持如下的基本原則：一是流轉要符合有關法律法規(guī)和中央的政策。農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權是國家賦予農(nóng)民的基本權利，在承包期內(nèi)任何組織和個人都不能剝奪，村、組集體經(jīng)濟組織無權單方面解除土地承包合同，嚴禁收回農(nóng)戶的承包地搞招標承包。二是平等協(xié)商，自愿有償。承包地是否流轉應由農(nóng)戶自主決定，這是土地流轉最基本的條件，任何單位和個人不得強迫或阻礙農(nóng)民依法自愿進行流轉。土地流轉的轉包費、轉讓費和租金等，應由農(nóng)戶與受讓方或承租方協(xié)商確定，任何單位和個人不得擅自截留、扣繳。三是不得改變土地的權屬關系和用途。流轉后的土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的開發(fā)利用。四是流轉的期限不得超過農(nóng)戶承包土地的剩余承包期。五是受讓人必須具有經(jīng)營農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的能力，不得使土地撂荒。六是同等條件下本組織成員享有優(yōu)先權。

　　本案爭議的焦點是王某某與棋盤村所簽訂的農(nóng)業(yè)承包合同是否合法有效，即棋盤村對涉案土地是否享有發(fā)包權或是否取得原承包農(nóng)戶的授權代理農(nóng)戶進行土地轉包、租賃。首先，本案涉案土地是在1994年由棋盤村以家庭承包經(jīng)營的方式發(fā)包給該村十二組部分農(nóng)戶進行耕種，并登記在縣級人民政府頒發(fā)給農(nóng)戶的《農(nóng)村集體土地經(jīng)營權證書》上，對涉土地承包經(jīng)營權進行了確權，該事實，雙方當事人均無異議。王某某稱涉案土地在1999年已被棋盤村收回，其應向法庭提供《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定的發(fā)包方收回承包地的惟一條件即承包農(nóng)戶自愿放棄承包地或承包方全家遷入設區(qū)的市轉為城市戶口的有效證據(jù)。僅憑王某某持有的2000年農(nóng)村集體土地經(jīng)營權證書上無涉案土地，是得不出涉案土地已被棋盤村收回的結論。故棋盤村自1994年對涉案土地發(fā)包后并沒有收回該爭議的土地。其次，棋盤村與王某某簽訂土地承包合同是否符合表見代理法律規(guī)定。我國合同法第49條規(guī)定：“行為人沒有代理權，超越代理權或代理權終止后以被代理人名義訂立合同，相對人有理由相信行為人有代理權的，該代理行為有效。”系指對無權代理人所為的民事行為，善意且無過錯的第三人基于某種事由能夠確信其有代理權，即可使被代理人承擔有權代理法律后果的無權代理。也就是說，表見代理本來沒有代理權，表面上卻是以令人確信其有代理權立法意義在于維護交易安全，保護善意第三人的合法民事權益。本案中，棋盤村作為土地所有權人，能否有權代理農(nóng)戶處分其承包經(jīng)營權。我國農(nóng)村土地承包法明確規(guī)定了土地流轉的主體是承包農(nóng)戶，發(fā)包方只有經(jīng)承包方同意或授權，方可代理農(nóng)戶進行土地流轉。王某某作為十二組組民，其同意或授權棋盤村對涉案土地進行流轉，但其不能代表十二組全體農(nóng)戶同意或授權棋盤村進行土地流轉，且也應知道其他農(nóng)戶是否同意或授權棋盤村對涉案土地進行流轉，對其“有理由”應提供充分的證據(jù)加以證實，經(jīng)過兩級法院審理，王某某并未提供相應證據(jù)，只能承擔舉證不能的法律后果，故棋盤村與王某某簽訂合同的行為構不成表見代理，不能產(chǎn)生表見代理的法律后果即合同有效。綜上，王某某與棋盤村簽訂的承包合同是無效合同，本案判決駁回王某某要求繼續(xù)履行合同的訴訟請求是正確的。

　　本案能夠反映我國農(nóng)村土地承包的現(xiàn)狀，即土地承包、經(jīng)營權流轉的主體不合法、不規(guī)范，承包、流轉、解除合同的程序不合法，甚至出現(xiàn)本案中一塊土地多個合同的怪現(xiàn)象，容易侵犯農(nóng)民的合法權益。村委會作為集體財產(chǎn)的所有人和管理人，處于強者地位，在土地承包、流轉、解除合同的過程中不依法辦事，不注重程序，甚至違反民主議事原則和承包人自愿原則，以少數(shù)人的意志侵害土地承包人利益，從而導致引發(fā)糾紛。在土地流轉過程中，存在本案中發(fā)包方替代承包人違法進行承包經(jīng)營權流轉的情況，某些村集體經(jīng)濟組織違反承包人自愿原則，強制承包經(jīng)營權的流轉，將流轉造成即成事實以取得不當利益。針對上述問題，我們認為，審判人員應當嚴格按照《土地承包法》等法律法規(guī)的規(guī)定審查土地承包、流轉的主體、程序以及合同約定的權利義務，尤其是對解除承包合同收回土地的案件，更要審查其條件和程序是否合法，如果發(fā)包方不依法行事而侵害農(nóng)民利益的，應當堅決予以制止。能夠停止侵害、返還土地的，應當返還土地；發(fā)包方雖有過錯，但是土地的經(jīng)營方已經(jīng)做了大量的投資，返還土地不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，應當讓發(fā)包方承擔相應的民事責任，為農(nóng)民調(diào)整相應的土地，并補償農(nóng)民的經(jīng)濟損失。