[案情]

原告嚴金旺等59人。

被告：江蘇省鹽城市人民政府。

1984年7月5日，江蘇省東臺市城東鄉新東村第二村民小組（加蓋東臺市棉花原種場新東村二組印章，該組劃歸城東鄉后印章未換）與城東鄉磚瓦一廠（加蓋的是城東磚瓦二廠的印章）簽訂《聯營投資合同》，將該組土地112.8畝作為股份讓給磚瓦廠使用。1986年12月1日，新東村二組與城東磚瓦一廠簽訂《協議書》，將聯營的土地改為征用，并由磚瓦一廠辦理征用手續，協議同時約定，磚瓦廠付給第二村民小組土地、按置等補償費16.24萬元，此款長期留廠投資得利；本協議1987年1月1日生效。1986年12月，城東磚瓦一廠申請建設用地。同年12月31日，江蘇省東臺市農村土地管理辦公室填報《江蘇省東臺市國家建設征用土地報批表》，并于1987年1月10日簽署意見：“同意補辦征用耕地142.8畝報上級審批”（其中30畝為另外征用）。同年東臺市人民政府簽署意見：“同意補辦請上級批準”，但將時間簽為1986年12月31日（據被告辯稱，當時主要是考慮到1987年1月1日土地管理法已實施，東臺市副市長高鶴來將時間簽為土管法生效之前）。1988年9月19日，江蘇省鹽城市土地管理局簽署意見：“經會辦研究同意東臺市城東磚瓦一廠補辦征用耕地142.8畝，請市政府審批（按省土管局[87]14號文件規定）”。1988年9月19日，江蘇省鹽城市人民政府簽署意見：“同意補辦”，并加蓋鹽城市人民政府土地審批專用章。1988年9月20日，鹽城市土地管理局向東臺市人民政府作出《征（撥）用土地批準通知》，該通知載明：“1986年12月31日東地字第379號報告悉，經市人民政府1988年9月19日批準同意為東臺市城東磚瓦一廠補辦征用東臺市城東鄉新東村二、三組土地142.8畝”（其中含三組30畝）。原告以鹽城市人民政府的批準行為侵犯原告合法權益為由，于2008年6月27日向本院提起行政訴訟，要求依法判決撤銷被告鹽城市人民政府1988年9月19日批準同意補辦征用東臺市城東鄉新東村第二村民小組（現為東臺市東臺鎮北海村四組）112.8畝耕地的具體行政行為。

[審判]

江蘇省東臺市人民法院審理認為，公民、法人或其他組織認為行政機的行政行為侵犯其合法權益向人民法院提起訴訟，應當有法律依據。《最高人民法院關于〈行政訴訟法〉施行前法律未規定由法院受理的案件應如何處理的批復》規定，當時的法律沒有規定法院受理此類案件的，人民法院不能受理。本案被告的行政批準行為作出的時間為1998年9月19日，發生在行政訴訟法施行之前。當時的法律沒有規定行政批準行為可訴，故原告起訴沒有法律依據。依照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十四條第一款第（一）項的規定，經院審判委員會討論決定，裁定駁回原告嚴金旺等59人的起訴。

原告嚴金旺等59人不服一審裁定，向江蘇省鹽城市中級人民法院提出上訴，江蘇省鹽城市中級人民法院作出駁回上訴，維持一審裁定的終審裁定。

[評析]

本案雖以裁定駁回原告起訴的方式結案，但有必要就以下幾個問題進行探討。

（一）關于被告批準行為的程序是否合法的問題。

被告認為，1982年5月14日公布施行的國務院《國家建設征用土地條例》第七條關于征用土地的程序規定：“協商征地數量和補償安置方案。建設地址選定后，由所在地的縣、市土地管理機關組織用地單位、被征地單位及有關單位，商定預計征用的土地面積和補償安置方案，簽訂初步協議”。1983年6月9日國家計劃委員會、農牧漁業部、城鄉建設環境保護部《關于印發“〈國家建設征用土地條例〉若干問題的說明”的通知》第十條第二款明確規定：“《條例》第七條第三款所說的被征地單位，是指基本核算單位”。當時的土地管理法律法規沒有對征地數量、范圍和補償安置方案進行公告的具體規定。本案征地由基本核算單位新東村二組與城東磚瓦一廠簽訂征地辦議，并按程序報批，被告批準征地的行政行為程序合法。原告認為，1982年2月13日國務院發布的《村鎮建房用地管理條例》第十六條規定，農村社隊企業、事業單位申請建設用地，經社員代表大會討論通過后，報縣級以上人民政府批準。被告批準征用的土地系新東村二組組長私自加蓋印章與城東磚瓦廠簽訂協議的，未經小組社員大會通過，批準及土地補償等未公告，征地程序違法。

筆者認為，1987年1月1日《中華人民共和國土地管理法》施行后，1982年2月13日國務院發布的《村鎮建房用地管理條例》和1982年5月14日國務院發布的《國家建設征用土地條例》同時廢止，但本案所涉用地單位與被征用單位的協議行為發生在《土管法》生效之前，當時的協議行為應適用國務院《國家建設征用土地條例》的規定（由城東磚瓦一廠與基本核算單位新東村二組商定預計征用的土地面積和補償安置方案，簽訂初步協議）和《村鎮建房用地管理條例》的規定（由城東磚瓦一廠申請建設用地，經社員代表大會討論通過后，報縣級以上人民政府批準）。因農村土地屬村民小組集體所有，新東村二組與城東磚瓦一廠簽訂征地協議未經村民大會通過，存在瑕疵，但該瑕疵不足以認定被告批準行為程序違法。有關征用土地的公告屬于征地實施階段應當實施的行政行為，與土地行政批準行為無涉。原告以未經村民小組村民大會通過，批準行為和補償方案未公告等為由認為被告批準行為程序違法沒有法律依據不足。

二、關于被告的批準行為是否超越職權的問題

關于被告的批準行為是否超越職權，這是本案的又一爭議焦點。一種意見認為，1984年7月5日，新東村二組與城東鄉磚瓦一廠簽訂《聯營投資合同》，將該組土地112.8畝作為股份讓給磚瓦廠使用，磚瓦廠屬違法占用土地。1986年12月1日，城東鄉磚瓦一廠與新東村第二組簽訂《協議書》，將聯營的土地改為征用，并由磚瓦一廠補辦征地手續。被告批準城東磚瓦一廠補辦征用新東村二組112.8畝耕地，是根據江蘇省土地管理局蘇土發[1987]14號《關于非農業用地清查的處理意見》審批的，該意見關于磚瓦窯違章違法占地的查處的規定中明確：1982年5月14日至1986年3月底前，未經縣以上主管部門合法手續批準建窯的，凡土源落實，不破壞耕地，布局合理，又無土地糾紛的，按每畝收取100至600元的一次性土地補償費后，予以補辦手續。該意見關于處罰及補辦用地手續的權限的規定中明確：一切違法、違章用地處理落實后，允許繼續用地的，其補辦征用地的審批權限，按占地面積的數量應報國務院審批的，由縣以上土地管理部門逐級向國家土地管理局申請報批。其余的用地，需補辦征用地手續的，凡是1982年5月14日至1986年3月底的，由各省轄市人民政府辦理；1986年3月底以后的，仍按省原規定的審批權取辦理。各地1987年1月1日以后發生的違法占地案件，按照《中華人民共和國土地管理法》和《江蘇省〈土地管理法〉實施辦法》的有關規定處理。據此，被告為解決歷史遺留問題，批準城東磚瓦一廠違法占用新東村二組112.8畝耕地補辦征地手續，不存在超越職權。

另一種認為，1984年7月5日，新東村二組與城東鄉磚瓦一廠簽訂《聯營投資合同》，將該組土地112.8畝作為股份讓給磚瓦廠使用，并沒有改變其土地使用權性質。城東磚瓦一廠與新東村二組簽訂征地協議書生效時間為1987年1月1日，這是一份新的征地協議而不是補辦征地協議。在東臺市村鄉鎮建設用地申請表中，東臺市城東鄉新東村村民委員會、東臺市城東鄉人民政府及鄉鎮規劃部門于1986年12月31日簽署的意見均為“同意征用”。而到縣征地管理部門東臺市農村土地管理辦公室1987年1月10日的簽署意見為“同意補辦征用”。因此，被告“同意補辦”征用沒有事實依據。被告的征地批準行為作出時間為1988年9月19日，應適用1987年1月1日起施行的《中華人民共和國土地管理法》和1987年7月1日起施行的《江蘇省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》的規定。《土地管理法》第二十五條第二款規定，省轄市、自治州人民政府的批準權限，由省、自治州人民代表大會常務委員會決定。而1987年6月26日江蘇省人大常委會通過的《江蘇省實施〈土地管理法〉辦法》第二十一條第一款第（二）項規定，征用耕地30畝以上，蔬菜地3畝以上，其他土地50畝以上，由省人民政府批準。本案城東磚瓦一廠使用的是耕地，被告批準其征用耕地112.8畝明顯屬越權行為。

筆者認為，1987年6月26日實施的《江蘇省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第二十一條第一款第（二）項明確規定，征用耕地30畝以上，由省人民政府批準。同時第四十九條規定，1982年11月27日省人民政府發布的《江蘇省〈國家建設征用土地條例〉實施辦法》和1983年10月22日省人民政府發布的《江蘇省村鎮建設用地管理實施辦法》同時廢止。省、市、縣過去發布的土地管理文件、規定，與《土地管理法》和本《辦法》相抵觸的，應以《土地管理法》和本《辦法》為準。江蘇省土地管理局《關于非農業用地清查的處理意見》作出時間為1987年11月7日，在《土地管理法》和《辦法》實施之后，且有關征用土地批準權限的規定，與以上規定相悖。1984年7月5日，新東村二組與城東鄉磚瓦一廠簽訂《聯營投資合同》，將該組土地112.8畝作為股份讓給磚瓦廠使用，應認定城東磚瓦一廠違法占用土地的行為發生在1982年5月14日至1986年3月期間，但東臺市農村土地管理辦公室啟動征用耕地報批行為的時間為1987年1月10日，《土地管理法》已施行。被告作出“同意補辦”行政批準行為的時間為1988年9月19日，亦在《土管法》和《江蘇省實施〈土管法〉辦法》以后，應適用該法和地方性法規的規定。城東磚瓦一廠違法占地行為發生在1984年，1982年2月13日施行的國務院《村鎮建房用地管理條例》第十六條規定：省、地、縣三級的具體審批權限和土地補償的標準，由省級人民政府根據占用土地的質量、數量等具體情況作出規定。第十七條規定：對興辦磚瓦廠的用地申請，應嚴格審批。1983年10月22日公布實施的《江蘇省村鎮建設用地管理實施辦法》第八條第二款規定：社隊（鄉村）企事業建設用地的審批權限規定為：使用集體土地（包括耕地、水面、山地、下同）十畝以上、蔬菜地三畝以上的，須經省主管部門審查，報省人民政府批準；使用土地三畝以上不足十畝的、蔬菜地不足三畝的，由省轄市人民政府審批，使用土地三畝以下的，由縣（市）人民政府審批。1982年5月14日國務院《國家建設征用土地條例》第八條征用土地的審批權限為：征用耕地、園地一千畝以上，其他土地一萬畝以上，由國務院批準；征用直轄市郊區的土地，由直轄市人民政府批準；征用五十萬人口以上城市郊區的土地，由所在市人民政府審查，報省、自治區人民政府批準；征用其他地區耕地、園地三畝以上，林地、草地十畝以上，其他土地二十畝以上由所在，縣、市人民政府審查，報省、自治區人民政府批準，在上述限額以下的，由縣、市人民政府批準。1982年 11月27日《江蘇省〈國家建設征用土地條例〉實施辦法》第五條征用土地審批權限：1、征用一般土地十畝以上，蔬菜地三畝以上，由省人民政府審批。2、征用一般土地五畝以上不足十畝，蔬菜地不足三畝，由地區行署、省轄市人民政府批準。3、征用一般土地五畝以下，由縣、市人民政府審批。據此，無論是按照違法占地期間的有關規定，還是按照批準時間的有關規定，被告的批準行為均超越了批準權限。

三、關于被告批準行為是否可訴的問題

對被告1998年9月19日作出的批準行為是否可訴的問題也有兩種意見：

一種意見認為，被告的批準行為不可訴，其理由：1、被告的土地征用批準行為是一種生效的行政行為，縣、市人民政府具體實施征用土地行為是一種執行行為，對生效的行政行為法院不能審查。2、被告的批準行為是行政機關的內部審批行為，根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十九條規定：“當事人不服經上級行政機關批準的具體行政行為，向人民法院提起訴訟的，應當以在對外發生法律效力的文書上署名的行政機關為被告”。建設用地報批表并不對外發生效力。3、原告享有的是土地使用權，被告批準行為涉及的是土地所有權的變更，與原告的土地使用權無法律上的利害關系。4、被告的土地征用批準行為是對土地的行政確權行為，根據《中華人民共和國行政復議法》第三十條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地、…….等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議，對行政復議不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟”。原告未申請復議，不可以向法院起訴。

另一種意見認為，被告批準行為可訴。其理由為：1、被告的批準行為是最終的批準行為，即發生法律效力的行政行為，那么就應當是可訴的。因為從理論上講，既然是上級的最終批準行為，那么就是從根本上影響或確定行政管理相對人的權利義務的行政行為，就是被訴行政行為。如果法律規定實施某個行為，必須經過上級機關批準，那么就應由批準機關作為被告；非法定的批準，只是決定機關對某個問題拿不準，為了穩妥起見征求上級機關的意見，應以報批機關為被告。2、從批準的內容和法律效果的性質看，被告的審批行為是外部行政行為，因為是最終確定原告的集體土地所有權變更的行政行為，其法律效果是影響作為其行政管理對象的公民、法人或其他組織所享的權利義務。本案被告對下級的批準，盡管行為的指向是下級機關，但是其內容是涉及原告方面的利益，其法律效果是對原告的權利義務產生了影響，故是可訴的行政行為。3、《中華人民共和國行政復議法》第三十條規定是指當事人對土地使用權或所有權發生爭議，人民政府對其使用權或所有權作出處理決定的行政確權行為，不適用本案的土地征用行政審批行為。

筆者同意第一種認為本案被告批準行為不可訴的觀點，但不同意不可訴的理由。這是因為： 1993年2月15日《最高人民法院關于〈行政訴訟法〉施行前法律未規定由法院受理的案件應如何處理的批復》的規定：“當時的法律沒有規定法院受理此類案件，因此，人民法院不能受理”。根據1987年1月1日施行的《中華人民共和國土地管理法》第十三條規定：土地所有權和使用權爭議，由當事人協商解決，協商不成的，由人民政府處理；個人之間、個人與全民所有制單位和集體所有制單位之間的土地使用權爭議，由鄉級人民政府或者縣級人民政府處理，當事人對有關人民政府處理決定不服的，可以在接到處理決定通知之曰起30日內向人民法院起訴。該條確認了公民、法人或其他組織因土地使用權和所有權發生爭議，可以向人民法院起訴。1987年7月31日《最高人民法院關于如何適用(土地管理法>第十三條和(森林法>第十四規定的批復)第一條、第三條的規定：《土地管理法》)第十三條、《森林法》》第十四條規定，當事人之間發生的土地、林木、林地所有權和使用權爭議由縣級以上人民政府處理，當事人對人民政府處理不服的，可以向人民法院起訴。此類案件雖經人民政府作過處理，但其性質仍屬民事權益糾紛，人民法院審理此類案件仍應以原爭議的雙方為訴訟當事人；此類案件起訴到人民法院的，由民事審判庭受理。根據前引的規定，當時的法律法規只是規定了當事人之間因土地所有權和使用權發生爭議，由縣級以上人民政府處理，對人民政府處理決定不服的，可以向人民法院起訴，亦屬民事訴訟，而沒有規定土地征用的批準行為，可以向人民法院提起行政訴訟。因此，法院裁定駁回原告起訴是正確的。