[案情]

原告：王勝玲

被告：徐州市泰山房地產開發有限公司（簡稱開發公司）、徐州市房產管理局（簡稱房管局）

原告王勝玲系徐州市原夾河前街12#-1-105室直管公房的承租人，房屋建筑面積為49.28平方米，使用面積32平方米，結構為磚木三類型，該房屋出租人系徐州市泉山區房地產管理處。王勝玲與徐州市泉山區房地產管理處于1998年11月24日起建立公有住房租賃關系。后經徐州市泉山區房地產管理處同意，王勝玲用該房經營悅來小吃部，雙方重新簽訂房屋租賃合同，月租金由30元變更為400.10元，王勝玲分別于2000年8月17日、2000年12月27日取得了衛生許可證、個體工商戶營業執照。該合同經過工商部門及監理機關鑒證審批。租賃期間為2001年6月1日至2003年5月31日，（注：2006年9月12日，徐州市泉山區房地產管理處為王勝玲出具的證明確認，該房屋王勝玲享有永久使用權，租約系每兩年續簽一次。）在王勝玲承租期間，經泉山區房地產管理處同意，王勝玲將其承租房屋轉租給李榮經營，租金為每月1600元。

2001年10月12日，徐州房管局（甲方）與開發公司（乙方）就包括王勝玲承租房在內的夾河前街一帶房屋拆遷簽訂《徐州市直管公房拆遷產權退賠協議書》，而未與承租人王勝玲達成協議。2002年1月，被告開發公司將王勝玲承租的房屋拆除，被告開發公司按每平方米1100元向被告房管局支付了部分補償款。對承租人王勝玲未進行補償安置。2003年10月至2004年2月5日期間，原告王勝玲多次就房屋拆遷問題要求徐州市建設局進行行政裁決無果的情況下。于2004年3月22日，向徐州市泉山法院提起行政訴訟，該院于2004年6月18日作出（2004）泉行初字第364號行政判決書，判決：徐州市建設局于判決生效后30日內，對王勝玲于2004年2月5日提出的行政裁決申請作出具體行政行為。2004年7月6日，徐州市建設局以申請裁決前該房屋已滅失，裁決失去依據，且申請裁決時已經超過了規定的申請期限為由，作出行政裁決不予受理通知書。2004年8月6日，原告王勝玲以開發公司為被告，向徐州市泉山區法院提起民事訴訟，要求被告開發公司對被拆除房屋進行安置。本院以拆遷時雙方未達成拆遷安置協議，原告主張安置補償的權利應當申請行政仲裁為由，裁定駁回王勝玲的起訴。2006年初，王勝玲就（2004）泉行初字第364號行政判決書向徐州市中級人民法院提出申訴，徐州市中級人民法院經復查于2006年4月18日作出（2006）徐行審監字第3號通知書，該通知書認為，“王勝玲合法承租的本市夾河前街12號-1-105室房屋，與拆遷單位未能就房屋拆遷安置補償達成一致意見時，拆遷單位即強行對房屋進行拆除，侵犯王勝玲合法的民事權益，王勝玲可以依法就該強行拆遷行為向管轄地的人民法院提起民事訴訟。”2006年8月29日，王勝玲向泉山區法院提起本次訴訟，請求判令上述兩被告簽訂的《拆遷產權退賠協議書》中涉及原告房產的貨幣安置的部分無效，由原告對夾河前街12－1－105室進行產權買斷；被告開發公司就地或易地賠償原告與夾河前街12－1－105室營業房同地段、同面積營業房一處或賠償原告500000元；被告開發公司賠償原告經營損失86400元，并承擔本案的訴訟費用。

被告開發公司辯稱，2004年原告就以拆遷安置糾紛為由起訴到泉山區法院，被依法駁回了起訴。此次立案案由仍是房屋拆遷安置糾紛，原告起訴違反一事不再審的原則，同時未達成拆遷協議的糾紛也不屬于法院的受案范圍；原告并非被拆遷房屋的所有人，且被拆遷房屋系營業用房，應當有證據加以證明；當時徐州市政府的拆遷政策是貨幣安置，我公司和被告房管局之間根據市政府的拆遷政策精神簽訂了《徐州市直管公房拆遷產權退賠協議書》，所以原告要求我公司對其實施安置沒有依據。請求法院依法駁回原告的訴訟請求。

被告管理局辯稱，涉案房產拆遷采取的是貨幣補償形式，根據拆遷法律法規的相關規定，在拆遷中原告不存在優先購買權。請求法院依法駁回原告的訴訟請求。

[審判]

徐州市泉山法院經審理認為：1、關于本案案由如何確定的問題。根據最高人民法院《關于印發〈民事案件案由規定（試行）〉的通知》，房屋拆遷合同糾紛屬合同糾紛案由，而被告開發公司與原告王勝玲就房屋拆遷安置事宜并未達成任何拆遷協議的情況下，將原告承租的公有非住宅房屋強制拆除，所以不存在拆遷合同這一確立案由的前提。盡管該起糾紛的誘因系因拆遷而引發，但原告的權利所受損害并非被告開發公司未履行合同上的義務，而系被告開發公司違法強制拆遷行為所引起，因此該案案由不宜定為拆遷合同糾紛。被告開發公司在未于原告達成拆遷安置協議的情況下，完全可以按照國務院《城市房屋拆遷管理條例》第十六條：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成房屋拆遷補償安置協議的，經當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決••••••”的規定向房屋拆遷管理部門申請仲裁，通過行政仲裁的方式，維護其合法權益。然其在未與原告達成協議的情況下沒有法定或約定的依據即對原告合法承租的房屋進行拆除，被告開發公司的這種行為已經超出了《城市房屋拆遷管理條例》的調整范圍，構成對公民合法權益的侵犯。根據徐州市中級人民法院（2006）徐行審監字第3號通知書精神并結合最高人民法院《關于印發〈民事案件案由規定（試行）〉的通知》，在原告王勝玲基于合法的承租，從而預期獲取的利益受到損害的情況下，而訴訟至本院，雙方的爭議應屬侵權類糾紛。原告已向行政機關提起仲裁，在房屋滅失無法進行仲裁的實際情況面前，原告可以以財產損害為由進行訴訟，以維護其合法權利。2、被告開發公司是否應給予原告王勝玲賠償及賠償的方式、標準應如何確定。根據我國法律規定，財產所有權具備四項權能，即占有、使用、收益、處分。對于本案訴爭的被拆遷房屋，原告王勝玲雖不是房屋所有權人，但根據原告王勝玲與泉山區房地產管理處所簽訂的租約及租賃協議，以及泉山區房地產管理處為其出具的證明能夠證實，其租金標準并非市場價值的體現，而是基于當地政策規定的租金標準而設定，其租期盡管是每兩年一簽，但卻是長期穩定的。因此，王勝玲與直管非住宅公有房屋的管理單位建立的直管非住宅公有房屋租賃，是基于國家的政策而帶有社會福利性質的租賃。王勝玲對其承租的房屋享有占有、使用、收益權，并享有相應的處分權。對這類房屋的拆遷，承租人不僅享有國家法律、法規、規章保護的權利，同時還應享受國家政策上的優惠。國務院《城市房屋拆遷管理條例》第十三條第二款明確規定：“拆遷租賃房屋的，拆遷人應當與被拆遷人、房屋承租人訂立拆遷補償安置協議。”第二十七條第二款規定：“被拆遷人與房屋承租人對解除租賃協議達不成協議的，拆遷人應當對被拆遷人實行房屋產權調換。產權調換的房屋由原房屋承租人承租，被拆遷人應當與原房屋承租人重新訂立房屋租賃合同。”該條規定對被拆遷人的權利作了相應的限制，對承租人的利益明確予以保護。根據上述規定，對存在租賃關系的房屋進行拆遷需要三方達成拆遷補償安置協議，原告顯系拆遷補償安置協議簽訂的主體。被告房管局與被告開發公司簽訂《徐州市直管公房拆遷產權退賠協議書》違反了上述規定，根據合同相對性原則，兩被告簽訂的《拆遷產權退賠協議書》的賠償方式及賠償標準對原告并不產生約束力。被告開發公司僅憑與本案另一被告達成的“直管公房產權退賠協議書”就將原告王勝玲承租房屋強行拆除，直接損害了原告王勝玲對其承租房屋所享有的占有、使用、收益及相應的處分權。既然侵權的事實已經成立，那么，作為直接侵權人的被告開發公司應對其侵權行為應承擔賠償責任。《中華人國共和國民法通則》第一百三十四條，對于侵權人對他人所造成的損害，所應承擔民事責任的方式以列舉式的形式予以明確，這包括返還財產、恢復原狀、賠償損失等內容。原告王勝玲提供的衛生許可證、個體工商戶營業執照等證件的頒發時間均在被告開發公司實施拆遷之前，且原告與被告房管局簽訂的房屋租賃合同中載明該房為營業用房。綜合分析以上證據，能夠證實原告王勝玲承租的房屋的性質為營業用房。考慮原告王勝玲原承租房屋地處市中心地區，有較高的商業價值，被拆除的房屋在客觀上也無法返還原物及恢復原狀的客觀實際，原告的損失，可以參照拆遷時同地段的房產市場價值，扣除被告開發公司支付給公有房的管理單位房管局的價款，其剩余部分可視為原告租賃公有房屋因被告的違法拆遷所產生的損失。參照徐拆辦（1996）第12號《關于調整、補充拆遷安置補償標準的報告》規定“營業房的補償標準為按建筑面積每平方補償不低于2000元，最高不超過6000元”，結合徐州市房價持續不斷上漲，被告開發公司的侵權行為發生在2001年，原告承租的公有房的建筑面積為49.28平方米，被告開發公司已按每平方1100元支付給公有房的管理單位房管局的客觀實際，綜合衡量上述因素，本院酌定被告開發公司按每平方5000元賠償原告損失為宜。

對于原告要求被告開發公司賠償營業損失的問題。在被告開發公司承擔侵權的賠償責任后，原告的該項訴訟請求系對損失的重復計算，綜上所述，徐州市泉山法院依據《中華人民共和國民法通則》第一百一十七條、第一百三十四條、參照國務院《城市房屋拆遷管理條例》第十三條第二款之規定判決：一、本判決生效后十五日內，被告徐州市泰山房地產開發有限公司賠償原告王勝玲損失246400元（49.28平方米×5000元/平方米）。二、駁回原告王勝玲的其他訴訟請求。案件受理費6610元、其他訴訟費2060元，合計8670元，由被告徐州市泰山房地產開發有限公司負擔。

被告開發公司不服一審判決，向徐州市中級人民法院提起上訴，二審期間，經法院主持調解，雙方當事人達成協議：被告開發公司支付原告王勝玲房屋補償款246000元；一審訴訟費由開發公司承擔8000元，原告承擔670元，二審費用由被告開發公司承擔。

[評析]

本案引起值得思索探討的問題集中在以下兩個方面：一、在拆遷人、被拆遷人與房屋承租人未達成房屋拆遷安置補償協議的情況下，房屋承租人訴至人民法院，如何正確界定人民法院的司法管轄權？

正確理解最高人民法院法釋（2005）9號的批復精神系解決本問題的關鍵。對該批復的理解及“補償安置爭議”的理解不能僅限于文義解釋，更不能作擴張解釋和縮限解釋，而應當把（2005）9號批復與國務院2001年制定的《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱01年《條例》）相聯系，運用體系解釋的方法，方能正確界定人民法院的司法管轄權。根據01年的《條例》，城市房屋拆遷流程大致是：提出拆遷申請?審批和發放拆遷許可證?發布拆遷公告?簽訂拆遷補償安置協議或作出補償安置裁決?實施房屋拆遷。審判實踐中，往往存在著兩種情形：

    （1）當事人達成拆遷補償安置協議后反悔的情形。對于當事人達成拆遷補償安置協議后反悔的違約行為，01年《條例》第十五條規定了兩種救濟途徑：提起民事訴訟或申請仲裁。

（2）拆遷人、被拆遷人（或房屋承租人）達不成房屋拆遷安置補償協議的情形。01年《條例》第十六條規定，應先向拆遷主管部門申請仲裁，對仲裁不服可以提起行政訴訟。

故（2005）年9號批復只是重申了（01）年《條例》的規定，使拆遷安置糾紛解決的法律救濟途徑更加明確。實踐中存在許多對（2005）年9號批復的不理解和誤解，認為拆遷補償沒有了司法救濟，行政裁決前置剝奪了公民的民事訴訟權完全系無稽之談。因為拆遷人與被拆遷人（或房屋承租人）的權利義務在未達成拆遷補償協議之前仍處于不確定的狀態，拆遷人和被拆遷人（或房屋承租人）之間不存在合同關系，這種不確定的狀態只能由許可拆遷的房屋拆遷管理部門確定，由于法院的中立性和被動性，法院不能通過判決強制為當事人設定一定的權利義務，而且拆遷人拆遷的權力及被拆遷人搬遷的義務都是由房屋拆遷管理部門的行政許可行為設立的，對這類爭議有行政機關先行處理也是適宜的。

結合本案，徐州市泉山法院對原告王勝玲于2004年8月6日提起的要求被告開發公司按照拆遷政策對其被拆除房屋進行拆遷補償安置的民事訴訟，認為應當先申請徐州市房屋拆遷管理部門仲裁，對仲裁不服可以提起行政訴訟，其提起民事訴訟不符合受理條件，予以駁回，正是基于（2005）年9號批復精神及（01）年《條例》的規定，正確地界定了司法權與行政權的界限。

仔細考究（01）年《條例》的拆遷流程，對房屋最終進行拆除的情形除被拆遷人（或房屋承租人）自覺將房屋交與拆遷人拆除外，主要有以下幾種（1）當事人達成拆遷補償安置協議后反悔,一方提起民事訴訟，法院認定安置協議合法有效的判決生效后，一方當事人申請法院強制執行而被拆除。（2）當事人在補償安置協議中約定了仲裁條款，一方反悔，另一方向仲裁委員會提起仲裁，仲裁裁決生效，另一方申請法院強制執行而被拆除。（3）當事人達不成拆遷補償安置協議，一方向房屋拆遷主管部門申請行政仲裁，因行政仲裁生效或因當事人不服行政仲裁提起行政訴訟的行政判決生效，而導致房屋被拆除。（4）當事人達成拆遷補償安置協議后一方反悔，另一方在提起仲裁或民事訴訟，在訴訟期間，房屋因拆遷人申請法院先予執行而被拆除，（01年《條例》15條規定了拆遷案件法院的民事先予執行權，民事先予執行涉及基本的民事法律制度，基本的民事法律制度的設計系全國人大的權限，因有上述沖突，審判實踐中一般不予適用，最高人民法院曹建明副院長在2004年12月份全國高級法院會議上也指出“原則上不先予執行”），從以上可看出，除被拆遷人自覺將房屋交與拆遷人拆除外，拆遷人并非法定的享有強制拆遷權的機關，其若沒有法定或約定的依據即對被拆遷人（或房屋承租人）的房屋進行拆遷，其行為已經超出了《城市房屋拆遷管理條例》的調整范圍，構成對被拆遷人（或房屋承租人）合法權益的侵犯。被拆遷人（或房屋承租人）當然可以向法院提起侵權的民事訴訟，人民法院對拆遷中，未達成拆遷補償安置協議，擅自強拆房屋的違法侵權行為，具有民事管轄權。如若在審判實踐中，不能正確理解（2005）年9號批復精神，對該批復中“補償安置爭議”作擴張解釋，對拆遷中的擅自強拆房屋的違法侵權行為，認為糾紛產生系因拆遷補償安置事宜協商不成而誘發，從而認定系“補償安置爭議”進而限縮或否定民事的司法管轄權，會導致受害人受侵害后而得不到司法救濟的情況。如若對“補償安置爭議”作限縮性理解，不但會違背（01）年《條例》的規定，而且會弱化行政仲裁的功能，也與（2005）年9號批復精神相悖。本案案由確定為財產損害賠償，正是在深刻理解上述規定的基礎上作出的。

二、如何理解公房使用權的法律性質？開發公司的強拆行為，損害了公房承租人的何種利益？其損失如何界定?

公房的產權屬于國家或者集體，公房使用人和公房管理部門之間簽訂房屋租賃協議。從表面看，雙方之間是一種租賃關系，有觀點認為，公有房屋使用權是一種債權，本案合議庭認為公房使用權是一種新型的用益物權，其中包含有國家給予個人的福利, 是從所有權中分離出來的一項獨立的財產權。理由有：公房使用權是一種對世權。公房使用權人對公房有直接支配的權利，公房使用權人對其權利的實現，無須他人行為的介入。公房使用權的義務主體是不特定的人，任何人侵害了公房使用權人的利益，他都有權基于物上請求權要求他人排除妨礙，恢復原狀；公房使用權一旦產生，產權人對公房的所有權與實際控制權是分離的，使用權人就能在設定的范圍內獨立地支配其房屋，進行使用和收益。使用權人不僅可以排除一般人對于其行使用益物權的干涉，而且使用權人在其權利范圍內還可以直接對抗所有權人的妨害，產權人意志的效力是低于使用權人的，公房產權人的所有權受限制，與私房所有權相比，不完整，存在虛化；從收益方面看，公房的法定租金和市場租金之間存在著巨大的差距，公房拆遷后，大部分的補償款都是由公房使用權人取得。另公房使用權具有一定的交換價值而得以流通，根據《城市公有房屋管理規定》和《城市房屋租賃管理辦法》的規定，承租人死亡后，其子女有權續租。基于以上的認識，故開發公司的強拆行為，侵害了承租人對承租房屋所享有的占有、使用、收益及相應的處分權即對公有房屋的用益權。而侵害用益權的損失如何確定，法律沒有明確的規定，審判實踐中也缺乏成熟的經驗以資借鑒。

綜合考慮本案時間跨度較長，涉及面較廣的特點，在確定侵害用益權損失的賠償確定方面，充分衡平各方利益，采取了靈活的處理方式。其思路為：因開發公司強拆行為系侵權行為，而非正常拆遷行為，故應按侵權時的市場價格確定房屋價值，而不宜采用“官方”針對該批拆遷公布的拆遷補償標準確定房屋的價值。面對房屋已滅失的實際情況，無法采用個體評估較為精確的定價方法，因此，本案采用了參照侵權時該房屋所在地段的單位面積平均價格，法院在自由裁量權的范圍對房屋的價值進行了酌定。結合在對公有房進行拆遷時，許多地方針對本地的實際情況，出臺了對公有房管理人的補償標準及對公房承租人的補償標準的地方性法規及規章，確定本案的賠償模式為：公房承租人的用益權的損失=房屋建筑面積×拆遷時同地段的房產（完整的所有權）市場的每平方米的價格?房屋建筑面積×公房（虛化的所有權）管理人每平方米獲得的補償款。一審判決后，被告開發公司上訴，從二審調解的結果與一審判決的結果僅相差1070元，可看出本案較好的衡平了雙方的利益，取得了原被告雙方比較滿意的社會效果。但如何確定公有房屋用益權的損失是審判實踐中存在爭議，且值得深思探討的問題，本案的解決，以期能起到拋磚引玉之效。