[案情]

原告：王蔭林。

被告：某市規劃建設局。

2005年11月，某市舊城改造工程指揮部發布《關于舊城改造拆遷事項的通告》，原告認為有關部門確定給其的營業用房面積不足，拒絕與某市舊城改造指揮部簽訂拆遷補償安置協議。2006年4月5日，某市房地產公司申請某市規劃建設局依法對原告的房屋進行拆遷裁決。2006年4月29日，某市規劃建設局作出東建裁字(2006)03號行政裁決書，認定原告營業用房面積為31.02平方米，樓梯間是樓上住宅用房的通道，不能界定為營業房，根據《城市房屋拆遷管理條例》第16條和第17條的規定，限被申請人即本案原告王蔭林在兩日內簽訂拆遷協議，騰空交房，逾期拒不簽訂協議，拒絕交房拆遷，將按有關規定強制拆遷。原告不服，以被告不具有作出拆遷裁決的主體資格、認定的營業用房面積沒有事實和法律根據、責令簽訂拆遷協議違反平等自愿原則等為由，于2006年12月12日向本院提起行政訴訟。本院在審理期間，被告作出東建裁字(2007)02號拆遷補正裁決，對東建裁字(2006)03號拆遷裁決查明的事實、裁決的理由、適用法律和內容等作了補正，但原告沒有申請撤訴。

[審判]

某市人民法院經審理認為，某市舊城改造工程符合城市總體規劃及城市建設需要。原告應當與拆遷人依照有關規定就補償、安置等問題簽訂書面協議，原告與拆遷人因對營業用房面積協商未達成協議，被告作為某市行政區域范圍內的房屋拆遷主管部門有權依照國務院《城市房屋拆遷管理條例》的規定作出拆遷裁決。但是，簽訂拆遷協議應建立在拆遷人和被拆遷人自愿的基礎上。本案被告作出的拆遷裁決中限原告兩日內簽訂拆遷協議無規范性文件依據，屬無權限的越權行為，法院依法不能支持。由于被告改變被訴拆遷裁決原告未申請撤訴，法院仍應依法對被訴裁決作出裁判。據此，依照國務院發布的《城市房屋拆遷管理條例》第13條、第16條，《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋〉第50條第3款的規定，經院審判委員會討論決定，判決確認被告某市規劃建設局東建裁字(2006)03號行政裁決書違法。

一審宣判后，原被告雙方均未提出上訴。

[評析]

一、關于被告是否有權作出拆遷裁決的問題。

對于行政裁決，只有在法律、行政法規特別授權的情況下，行政機關才具有裁決權。《城市房屋拆遷管理條例》第5條規定：國務院建設行政主管部門對全國城市房屋拆遷工作實施監督管理。縣級以上地方人民政府負責管理房屋拆遷工作的部門對本行政區域內的城市房屋拆遷工作實施監督管理。第7條規定，申請領取房屋拆遷許可證的，應當向房屋所在地的市、縣人民政府房屋拆遷管理部門提供以下資料……第16條規定：拆遷人與被拆遷人達不成拆遷補償安置協議的，經當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。本案被告提交了相關文件，證明其是某市人民政府負責房屋拆遷工作的部門，發給拆遷人的《城市房屋拆遷許可證》發證機關亦為被告。因此，本案被告作為某市房屋拆遷管理部門，是作出拆遷行政裁決的法定機關。

二、關于訂立拆遷補償安置協議的主體及拆遷人的資格問題。

某市舊城改造工程指揮部是某市市委、市政府設立的非常設機構，負責整個舊城改造的組織實施工作，而各拆遷區域有相應的拆遷人。原告房屋所在地的房屋拆遷人是市房地產公司，該公司領取了建設用地批準書、建設工程規劃許可證、拆遷許可證等批準文件，從形式上講，某市房地產公司具有拆遷人的主體資格。從法律角度講，拆遷人某市房地產公司委托某市舊城改造指揮部以舊城改造指揮部的名義與被拆遷人代簽協議是不合法的，因為作為被委托人的某市舊城改造指揮部與被拆遷人簽訂協議應以委托人某市房地產公司名義，而不應以被委托人某市舊城改造指揮部的名義。

需要強調的是，在房屋拆遷過程中，拆遷人與被拆遷人就拆遷補償方式和補償金額、搬遷期限等事項訂立拆遷補償安置協議，其性質屬于民事法律行為。當事人在訂立拆遷安置補償協議時的地位是平等的，應當遵守自愿、公平、誠實信用等原則，任何人不得強迫當事人訂立拆遷補償協議，否則就違反了民事活動的基本原則。本案被告在拆遷裁決主文中限原告在兩日內與拆遷人簽訂拆遷協議，騰空交房，既違反了自愿原則，因無規范性文件的依據，因而也屬無權限的越權行為。

關于拆遷人的資格問題。本案被告發給拆遷人的拆遷許可證載明的拆遷期限為2005年l 1月5日至2006年2月3 1日，而原告所訴的拆遷裁決書上載明的裁決書制作時間為2006年4月29日，也就是說，被告作出裁決時拆遷許可證已失效，拆遷人某市房地產公司事實上已無拆遷人資格，其無權就拆遷的相關事項申請被告進行行政裁決，因此，被告在拆遷人無拆遷資格的情況下作出的拆遷行政裁決，明顯屬于主要證據不足。

三、關于拆遷裁決認定的事實和裁決程序問題。

根據2003年12月建設部發布的《城市房屋拆遷估價指導意見》第12第條2款的規定，被拆遷房屋的性質和面積一般以房屋權屬證書及權屬檔案的記載為準；各地對被拆遷房屋的性質和面積認定有特別規定的，從其規定；拆遷人與被拆遷人對被拆遷房屋的性質或者面積協商一致的，可以按照協商結果進行評估。第12條第3款規定，對被拆遷房屋的性質不能協商一致的，應當向城市規劃行政主管部門申請確認。本案原告所訴的東建裁字(2006)03號裁決書查明的主要事實是營業用房的面積和樓梯間不能界定為營業用房的理由。但在法定舉證期限內，被告沒有舉出按照《城市房屋拆遷估價指導意見》認定原告拆遷房屋性質和面積的證據及所依據的規范性文件，根據《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第26條和《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第1條的規定，應當認為被告裁決認定的事實沒有相應的證據和依據。

關于行政裁決的形式和調解問題。行政裁決的形式主要有兩種，一是法定職責型，另一種是當事人選擇型。根據《城市房屋拆遷管理條例》第16條的規定，房屋拆遷裁決屬于后者，即房屋拆遷主管部門必須在拆遷人提出申請的情況下，才能行使裁決權。《城市房屋拆遷管理條例》沒有明確規定裁決機關在作出拆遷裁決前應當進行調解，但是，建設部《城市房屋拆遷行政裁決工作規程》第10條規定，房屋拆遷管理部門受理房屋拆遷裁決申請后，應當按照下列程序進行：……（三）組織當事人調解。拆遷當事人拒絕調解的，房屋拆遷管理部門應依法作出裁決。因此，組織當事人進行調解是房屋拆遷管理部門作出拆遷裁決前的一項必經程序。因為裁決機關所處理的是平等民事主體的民事糾紛，理應貫徹調解的民事糾紛處理原則。本案作為拆遷人的某市房地產公司在與原告未達成拆遷協議的情況下，已向被告提出了書面申請，但被告在裁決前沒有組織當事人調解并充分聽取當事人的意見，沒有進行必要的調查取證，沒有明確告知裁決機關裁決的意圖，交代陳述和申辯權。因此，被告作出的拆遷裁決的程序不合法。