[案情]

八十年代，夏某來原某縣某鎮(zhèn)蹲門村理發(fā)，后在現(xiàn)蹲門居委會南北街魯龍喜家東側(cè)搭建三間房屋。田某和夏某結(jié)婚后隨丈夫來蹲門村生活。1993年夏某病故。2005年4月21日，某鎮(zhèn)人民政府認(rèn)為田某于1985年9月未經(jīng)批準(zhǔn)，未辦相關(guān)手續(xù)，擅自在該鎮(zhèn)蹲門居委會街道搭建的三間臨時用房，嚴(yán)重影響了中心村建設(shè)規(guī)劃，根據(jù)《某省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第二十七條、第三十四條的規(guī)定，作出??政行處[2005]第1號行政處罰決定書，責(zé)令田某在一周內(nèi)自行拆除違章建筑并處罰款200元。2005年4月29日，田某向人民法院提起行政訴訟，請求判決撤銷某鎮(zhèn)人民政府作出的??政行處[2005]第1號行政處罰決定書。

[爭點(diǎn)]

如何認(rèn)定違法行為責(zé)任人，誰有權(quán)作出行政處罰。

[審判]

人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰時，必須準(zhǔn)確查明違法行為人違法的事實(shí)。本案被告某鎮(zhèn)人民政府在處罰決定書中認(rèn)定原告田某在該鎮(zhèn)蹲門居委會搭建三間營業(yè)用房，只有2005年4月13日與蹲門村原支部書記王某等人的談話筆錄和該鎮(zhèn)蹲門居委會的情況反映，而被告又未申請相關(guān)證人出庭作證，且這些證據(jù)的相關(guān)內(nèi)容與原告提供的結(jié)婚證等證據(jù)和相關(guān)事實(shí)矛盾，故被訴行政處罰決定書認(rèn)定原告于1985年搭建三間營業(yè)用房的主要證據(jù)不足；處罰決定書對違法建筑的面積未作表述，被告未提供違法建筑的工程造價的證據(jù)，對原告罰款200元的處罰沒有依據(jù)；被告在作出處罰決定前未依法履行告知程序，處罰決定違反了法定程序；適用無溯及力的《某省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》，屬適用法規(guī)錯誤。依照《中華人民共和國行政處罰法》第三十條、第三十一條、《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項(xiàng)第1、2、3目的規(guī)定，判決撤銷某鎮(zhèn)人民政府2005年4月21日作出的??政行處[2005]第1號《處罰決定書》違法。

一審判決后，原、被告均未提出上訴。

[評析]

一、關(guān)于本案違法行為責(zé)任人的問題。

違法行為責(zé)任人是實(shí)施違反行政管理秩序的公民、法人或其他組織。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時，不僅要查明有違反行政管理秩序的行為存在，而且要查明違法行為的責(zé)任人，這是實(shí)施行政處罰的前提。本案被告認(rèn)定原告田某在該鎮(zhèn)蹲門居委會的使用的三間營業(yè)用房是原告田某和丈夫共同搭建的，只有2005年4月13日被告工作人員與王某等人的談話筆錄和該鎮(zhèn)蹲門居委會的情況反映，被告并未申請相關(guān)證人出庭作證，而原告又否認(rèn)其參與搭建，只承認(rèn)是婚前由其丈夫搭建的，原告婚后才隨丈夫來某鎮(zhèn)蹲門居委會生活，且被告提交的這些證據(jù)的相關(guān)內(nèi)容與原告提供的結(jié)婚證等證據(jù)和相關(guān)事實(shí)矛盾。根據(jù)被告提供的證據(jù)，不能認(rèn)定原告是本案違法建設(shè)行為的實(shí)施者，原告提供的證據(jù)證明其丈夫才是本案違法建設(shè)真正的行為人，被告認(rèn)定原告為違法責(zé)任人并對其作出處罰系認(rèn)定事實(shí)錯誤、主要證據(jù)不足。

需要強(qiáng)調(diào)的是，違法行為的責(zé)任人應(yīng)當(dāng)具有民事行為能力和民事權(quán)利能力，公民的民事權(quán)利能力始于出生，終于死亡。鑒于本案的實(shí)際違法行為人原告的丈夫夏某已死亡，其民事權(quán)利能力已不復(fù)存在，故其不應(yīng)再承擔(dān)行政違法責(zé)任，但也不應(yīng)就此將違法責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到死者的妻子即本案原告身上，被告處罰原告田某有濫用職權(quán)之嫌。

《中華人民共和國行政處罰法》第三十條規(guī)定，公民、法人、或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，行政機(jī)關(guān)必須查明事實(shí)，違法事實(shí)不清的，不得給予行政處罰。被告認(rèn)定原告1985年9月未經(jīng)批準(zhǔn)，未辦理相關(guān)手續(xù)，在某鎮(zhèn)蹲門居委會街道搭建臨時用房三間，嚴(yán)重影響了中心村建設(shè)規(guī)劃，其調(diào)查原告的筆錄原告并未簽名，原告否認(rèn)談話存在，有關(guān)證人又未到庭作證，被告提供的調(diào)查原告的筆錄缺乏真實(shí)性。違法建筑的面積屬基本事實(shí)之一，被告在處罰決定書中未表述。同時，倘若被告適用《某省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》正確的話，根據(jù)該條例第31條的規(guī)定，對個人的罰款幅度為土建工程造價的百分之一以上百分之五以下。被告未提供違法建筑的工程造價的證據(jù)，對原告罰款200元缺乏法律依據(jù)。因此，被告處罰決定書認(rèn)定的基本事實(shí)不清，主要證據(jù)不足。

二、關(guān)于適用依據(jù)及處罰決定的職權(quán)性依據(jù)問題。

本案被告在準(zhǔn)確認(rèn)定事實(shí)和違法行為責(zé)任人的基礎(chǔ)上應(yīng)適用1983年10月22日公布的《某省村鎮(zhèn)建設(shè)用地管理辦法》。根據(jù)該《辦法》第十七條第一款的規(guī)定，需要給以罰款、沒收、各項(xiàng)征繳等經(jīng)濟(jì)處罰的，由鄉(xiāng)政府提出意見，報縣（市）村鎮(zhèn)建設(shè)主管部門研究決定；拒不執(zhí)行經(jīng)濟(jì)處罰的，有關(guān)單位可以向司法機(jī)關(guān)提出控告。本案即使原告實(shí)施違法的行為成立，因違法行為發(fā)生在1985年，依據(jù)《某省村鎮(zhèn)建設(shè)用地管理辦法》的規(guī)定，被告作為鎮(zhèn)人民政府對原告進(jìn)行處罰，屬于無權(quán)限的超越職權(quán)行為，被告不適格的行政處罰主體。

被告對原告實(shí)施處罰依據(jù)的是《某省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》，該條例1994年6月25日某省第八屆人民代表大會常務(wù)委員會第八次會議通過，1994年6月25日開始實(shí)施，沒有溯及既往的效力。被告依據(jù)該條例對其所認(rèn)定的1985年9月的違法行為進(jìn)行處罰，適用法規(guī)錯誤。

三、關(guān)于處罰的程序問題。

《中華人民共和國行政處罰法》第三十一條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。被告認(rèn)為，其在與原告的談話筆錄中已履行了告知程序，但被告提交的調(diào)查原告的筆錄上沒有原告簽名，原告否認(rèn)，有關(guān)證人又未到庭作證，則被告提供的調(diào)查原告筆錄缺乏真實(shí)性。被告作出處罰決定前進(jìn)行了告知的證據(jù)不足，處罰程序違法。