在如今這種大規(guī)模的房屋拆遷中總是伴隨著暴力抗法的事件，甚至有人為此付出了生命的代價，這不得不引起社會的高度重視。在房屋拆遷法律關(guān)系中，存在行政機(jī)關(guān)與被拆遷人之間的關(guān)系，他們各自享有不同的權(quán)力與利益，導(dǎo)致在房屋拆遷中行政機(jī)關(guān)的權(quán)力與被拆遷人的權(quán)利不時碰撞產(chǎn)生火花。在此博弈中，被拆遷者相對拆遷者即行政機(jī)關(guān)是弱勢群體，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力不能因為有國家公共利益的因素就當(dāng)然凌駕于被拆遷者權(quán)利之上，否則就違背了法律賦予行政機(jī)關(guān)權(quán)力的本質(zhì)。要解決權(quán)力與權(quán)利對立的尷尬狀況，就必須保持兩者之間的平衡，削除多余的地方，借助行政訴訟、行政裁決等方式平衡行政機(jī)關(guān)的權(quán)力與被拆遷者的權(quán)利，給予被拆遷者權(quán)利有效保護(hù)。

 

一、權(quán)力的行使與膨脹

 

《城市房屋拆遷管理條例》是目前我國房屋拆遷的主要依據(jù)，但根據(jù)憲法規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依照“法律”對土地實行征收或征用并給予補(bǔ)償，這里的法律指的并不是廣義的法律，而是指由全國人大及其常委會制訂的法律。而《城市房屋拆遷管理條例》作為國務(wù)院制定的法規(guī)就對土地征收、征用作出規(guī)定，并以此作為拆遷的依據(jù)，明顯違背了上位法，于是拆遷行為也就失去了法律的有力支撐。行政權(quán)力一但缺乏合法性基礎(chǔ)和法律的制約，便會偏離法制軌道而去實現(xiàn)自身利益的最大化。

 

根據(jù)《城市房屋拆遷管理條例》第七條規(guī)定：“拆遷人取得房屋拆遷許可證的條件為提交下列資料：（一）建設(shè)項目批 準(zhǔn)文件；（二）建設(shè)用地規(guī)劃許可證；（三）國有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件；（四）拆遷計劃和方案；（五）辦理存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)出具的拆遷補(bǔ)償安置資金證明。”從《條例》本身的規(guī)定來看，行政機(jī)關(guān)對相關(guān)材料進(jìn)行的只是形式審查，即看相關(guān)文件、手續(xù)、證明等書面材料是否齊備，對于齊備者即發(fā)放拆遷許可證。但實際情況下，由拆遷申請人單方提交的這些資料很難反映出房屋拆遷的真實情況。首先拆遷計劃和方案是由拆遷申請人單方制訂的，沒有體現(xiàn)被拆遷人的意志；其次拆遷補(bǔ)償安置資金也因為金融機(jī)構(gòu)與房地產(chǎn)開發(fā)商之間存在密切的利益聯(lián)系，其證明往往也缺乏證明力，實踐中很多房地產(chǎn)開發(fā)商就是利用金融機(jī)構(gòu)出具的虛假資金證明騙領(lǐng)到拆遷許可證后進(jìn)行拆遷，而一旦到了應(yīng)支付給被拆遷人拆遷補(bǔ)償安置費(fèi)用的時候，房地產(chǎn)開發(fā)商卻一拖再拖，遲遲不能付清補(bǔ)償安置費(fèi)用。所以行政機(jī)關(guān)權(quán)力時而缺位時而越位導(dǎo)致被拆遷人權(quán)利難以得到有效保護(hù)，而拆遷人卻能利用行政機(jī)關(guān)的權(quán)力傾向的優(yōu)勢獲得暴利。

 

城市化進(jìn)程的加快不得不淘汰一些破舊的房屋，由此給政府帶來了舊房拆遷的工作，一個又一個“地王”的誕生給政府帶來了豐厚的財政收入，為公益事業(yè)提供了經(jīng)濟(jì)來源，但同時也為一些形象工程的造就奠定了堅實的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，給當(dāng)?shù)貓?zhí)政官員帶來良好的政績。為了公共利益的需要，法律賦予一些行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制拆遷的權(quán)利。所以，在行政權(quán)占主導(dǎo)的情況下，無論被拆遷人同意與否，只有兩種方式導(dǎo)致一種結(jié)果，一是被拆遷人主動拆除房屋，還有就是被行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制拆遷。而跟據(jù)行政法理論，行政行為最終的受益者是應(yīng)當(dāng)全體公民，但在房屋拆遷關(guān)系中的實際情況是，在開發(fā)商開發(fā)房地產(chǎn)需要行政權(quán)的管理時，由于行政機(jī)關(guān)與開發(fā)商之間的“曖昧”關(guān)系，行政權(quán)往往會缺位，導(dǎo)致開發(fā)商可以盡量追求利益的最大化；在拆除被拆遷者房屋時，行政權(quán)又往往會越位，如出現(xiàn)“釘子戶”，被拆遷者近親屬又就職于行政機(jī)關(guān)的，那么拆遷的任務(wù)就自然由其承擔(dān)，更有甚者規(guī)定，在完成拆遷任務(wù)前就不用正常上班了，此時被拆遷者權(quán)利受制于行政權(quán)力，也就更談不上受益于權(quán)力了。

 

根據(jù)行政法理論，行政權(quán)具有優(yōu)益性、支配性，致使行政權(quán)與公民權(quán)兩者具有不對等性，行政權(quán)可以設(shè)定、變更或消滅公民的權(quán)利義務(wù)，而公民卻不具有同樣的權(quán)利。在行政拆遷的關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力可以支配被拆遷人的權(quán)利，被拆遷人處于服從的地位。依法行政是行政行為的一個重要原則，但事實情況是行政機(jī)關(guān)不能很好的遵循法律優(yōu)位原則。在拆遷中，往往缺乏所需的規(guī)范性文件，或者從該文件可以找出在法律上無法立足的地方。這些都使得被拆遷人對政府的拆遷行為從心底產(chǎn)生抵觸情緒，嚴(yán)重?fù)p害政府在人民群眾中的形象。

 

二、權(quán)利的留有與無援

 

從權(quán)利救濟(jì)的角度考慮。被拆遷人如果與拆遷人達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議時，被拆遷人享有申請行政裁決的權(quán)利，但不能直接接起民事訴訟，如果被拆遷人對裁決仍結(jié)果不服，則可以就該行政裁決行為提起行政訴訟。這一系列的權(quán)利救濟(jì)程序看似為被拆遷人保護(hù)自己的權(quán)利提供了途徑，但仔細(xì)分析并不其然。在達(dá)不成一致協(xié)議的情況下，行政裁決是唯一的爭議解決方式，沒有其他任何合法途徑，裁決機(jī)關(guān)作為行政機(jī)關(guān)的一員，會偏向于哪一方，結(jié)果是不言而喻的，所以，行政裁決往往只是作為當(dāng)事人提起訴訟的一個前置的性步驟而已。而在提起行政訴訟后，法院處理的并不是拆遷人與被拆遷人之間達(dá)成的補(bǔ)償安置協(xié)議爭議，而只是審查行政裁決行為的合法性，但不包括合理性。在經(jīng)過一系列的程序后，被拆遷人等來的往往是經(jīng)過法院判決后的司法強(qiáng)制拆遷或經(jīng)過行政裁決后的行政強(qiáng)制拆遷。一般而言，被拆遷人往往是處于社會底層的群體，在經(jīng)濟(jì)方面他們處于弱勢，加之缺乏權(quán)利救濟(jì)的途徑，因此，在房屋拆遷的權(quán)力與權(quán)利的搏弈中他們必將處于下風(fēng)。

 

從法律關(guān)系角度考慮。行政權(quán)與公民權(quán)之間具有不對等性，反映在拆遷法律關(guān)系中也就是行政機(jī)關(guān)與被拆遷者從一開始就處于不平等的狀態(tài)，被拆遷者權(quán)利具有服從性；與此同時，由于行政機(jī)關(guān)與開發(fā)商之間的種種利益關(guān)系和權(quán)力尋租者的存在，致使開發(fā)商借助行政權(quán)力也爬上了一個比被拆遷人更高的臺階，在行政機(jī)關(guān)與被拆遷人、開發(fā)商與被拆遷人之間的關(guān)系中，被拆遷人始終處于被動地位和仰視狀態(tài)，不享有平等的話語權(quán)，如果不在救濟(jì)程序中給予被拆遷人更多的保護(hù)，那么這種不平衡的關(guān)系將會加劇，各種以暴力抗拒拆遷的行為也更不會就此終止。

 

從被拆遷人獲得補(bǔ)償?shù)慕嵌取！冻鞘蟹课莶疬w管理條例》將拆遷補(bǔ)償范圍界定為：被拆除的房屋及其附屬物、被拆除的未超過批準(zhǔn)期限的臨時建筑物、搬遷補(bǔ)助費(fèi)、臨時安置補(bǔ)助費(fèi)，并且確立了適當(dāng)補(bǔ)償?shù)脑瓌t。但拆遷者想獲得的并不是被拆除的房屋，而是房屋所占的土地，被拆遷人在建房時就支付了國有土地出讓金，并且這筆費(fèi)用應(yīng)當(dāng)在整個費(fèi)用中占較大的比重，但在拆遷補(bǔ)償時卻將其忽略了，這種補(bǔ)償不利于被拆遷人權(quán)利的保護(hù)。行政法理論上有兩種補(bǔ)償學(xué)說，適當(dāng)補(bǔ)償說認(rèn)為“法律并不一定要求全額補(bǔ)償，只要參照補(bǔ)償時的社會觀念，按照客觀、公正、妥當(dāng)?shù)难a(bǔ)償計算標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償，就足夠了。”完全補(bǔ)償說認(rèn)為，“應(yīng)按作為征用對象的財產(chǎn)的客觀價值予以全額補(bǔ)償。”筆者認(rèn)為，房屋是一個普通人的重要財產(chǎn)，也許一個人奮斗一生也只為了一套房子，在房屋拆遷關(guān)系中，如果被拆遷人僅獲得了“適當(dāng)補(bǔ)償”，讓拆遷人獲得暴利是建立在被拆遷者背井離鄉(xiāng)的基礎(chǔ)上，那么社會主義法制目的將蕩然無存。

 

三、權(quán)力與權(quán)利的平衡

 

在行政機(jī)關(guān)權(quán)力與被拆遷人權(quán)利的博弈中，由于被拆遷人明顯處于劣勢，要保持兩者之間的平衡就必須從保護(hù)被拆遷者權(quán)利的角度出發(fā)，從立法、行政機(jī)關(guān)權(quán)力限制、被拆遷人權(quán)利賦予等方面進(jìn)行完善。

 

（一）立法方面的完善。《立法法》規(guī)定“對非國有財產(chǎn)的征收只能制定法律”，而目前房屋拆遷所依據(jù)的僅僅是條例，由于現(xiàn)行的《城市房屋拆遷管理條例》在立法上已夫去正當(dāng)性，要使拆遷行為有法可依，保護(hù)被拆遷人的權(quán)利，就必須完善城市拆遷立法，明確限定拆遷主體、拆遷范圍、政府的監(jiān)管職責(zé)，如何對被拆遷人權(quán)利進(jìn)行保護(hù)等。公益拆遷和商業(yè)拆遷在立法上沒有進(jìn)行區(qū)分，在憲法和有關(guān)法律中對“公共利益”的規(guī)定僅僅是宣示性的，沒有規(guī)定具體的含義，《城市房屋拆遷管理條例》規(guī)定的拆折目的是“為了城市建設(shè)的需要”，但這一含義的很廣泛的，不利于區(qū)分拆遷的目的。由于不同的拆遷目的所適用的拆遷補(bǔ)償安置費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)利救濟(jì)途徑等都不相同，如屬于公共利益需要的，必須給予合理、充分、及時、有效的補(bǔ)償，如是商業(yè)目的的拆遷，則必須嚴(yán)遵循格遵循民事法律關(guān)系的平等、自愿、協(xié)商以及誠實、等價有償?shù)仍瓌t。拆遷目的不分，拆遷人為了追求利益的最大化，選擇的當(dāng)然是以公益拆遷的旗號，土地開發(fā)的暴利都流入了開發(fā)商、政府和少數(shù)權(quán)力尋租者的手中，損害的只有被拆遷者的權(quán)利。因此在立法上必須準(zhǔn)確界定“公共利益”的范圍，明確規(guī)定凡是涉及國防設(shè)施、公共道路、科教文衛(wèi)設(shè)施、環(huán)保等公共建設(shè)項目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目等帶有公益性質(zhì)的才是公益拆遷，其他的都?xì)w類為商業(yè)拆遷，否則就破壞了兩者之間的平衡關(guān)系，這樣有利于提升被拆遷人的法律地位，加重拆遷人權(quán)利這方的法碼，進(jìn)一步促進(jìn)權(quán)利與行政機(jī)關(guān)權(quán)力平衡。

 

（二）擴(kuò)大行政聽證的適用范圍。行政聽證制度強(qiáng)調(diào)行政決策過程的公開和相對人在行政主體作出行政決定前的參與，要求行政主體在作出與相對人利益相關(guān)的決策前，要充分聽取當(dāng)事人的意見并在行政決定中反映出當(dāng)事人的意志。為了督促行政機(jī)關(guān)依法行政和充分體現(xiàn)民主以保護(hù)被拆遷人權(quán)利不受任意的侵犯，有必要擴(kuò)大行政聽證在城市房屋拆遷中的適用領(lǐng)域。因此，可建立拆遷決定的聽證制度，即行政主體“在正式作出拆遷決定前應(yīng)依法舉行聽證會，廣泛征求相關(guān)利害關(guān)系人的意見，然后在此基礎(chǔ)上公告征收決定，”明確拆遷對象、范圍、時間、方式等，這樣可以避免以往行政主體在作出拆遷決定過程中的閉門造車和專擅壟斷，給予被拆遷人話語權(quán)，有利于被拆遷人制約行政權(quán)力以維護(hù)自身的權(quán)益。

 

（三）完善拆遷補(bǔ)償安置程序。拆遷人與被拆遷人之間產(chǎn)生矛盾最主要的原因是拆遷人不能滿足被拆遷人提出的補(bǔ)償條件，兩者提出補(bǔ)償應(yīng)以被拆遷房屋的市場價值為標(biāo)準(zhǔn)，因此，必須有一個公平、公正的評估機(jī)制，在對被拆遷房屋進(jìn)行評估時，不但要考慮房屋的面積、建筑年代等，還要考慮所處的地段、市場價格，適當(dāng)考慮被拆遷人生活現(xiàn)狀。在選擇評估機(jī)構(gòu)和價格評估時，政府不得參與，由評估機(jī)構(gòu)綜合考慮各種影響房屋價格的因素，根據(jù)市場價格獨(dú)立來確定。在拆遷人與被拆遷人達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議后，由政府對被拆遷人先進(jìn)行補(bǔ)償安置，然后在申請拆遷人領(lǐng)取拆遷許可證時向申請拆遷人收取安置補(bǔ)償費(fèi)和相關(guān)費(fèi)用，否則不發(fā)放拆遷許可證。

 

（四）完善拆遷許可證發(fā)放制度。在目前的拆遷許可證的發(fā)放過程中，行政機(jī)關(guān)迫于各方的壓力，在審查拆遷許可證發(fā)條件時往往只是進(jìn)行簡單的形式審查，就輕易地發(fā)放拆遷許可證，使很多不具備法定許可條件的房地產(chǎn)開發(fā)商或其他組織獲得了進(jìn)行拆遷的資格，給后來的拆遷補(bǔ)償埋下了隱患。而由于“持有拆遷許可證就表示行政機(jī)關(guān)已經(jīng)審查并認(rèn)可拆遷人達(dá)到拆遷資格，并向公眾證明了這種資格，具有公示公信的效力。”并且“政府事先的行政許可，事實上使雙方當(dāng)事人失去了平等對話的平臺，從而使被拆遷人的權(quán)利極易受侵。”所以許可機(jī)關(guān)未盡嚴(yán)格審核的職責(zé)使得拆遷人在拆遷活動中有恃無恐，屢屢侵犯被拆人的合法權(quán)利。“自我國實行行政許可制度以來，長期存在著重許可輕監(jiān)管、只許可不監(jiān)、重許可的權(quán)力不負(fù)許可的責(zé)任、重許可中的收費(fèi)不解決許可后出現(xiàn)的問題的現(xiàn)象。”因此，對申請拆遷人的審查應(yīng)不限于其主體資格、申報材料的合法性、真實性，還應(yīng)包括“對其實質(zhì)性的審查，包括單位資金實力和信用狀況、立項審批、規(guī)劃許可、土地批復(fù)、拆遷方案及計劃、有權(quán)金融機(jī)構(gòu)出具的拆遷補(bǔ)償資金存款證明”等等。對申請拆遷人的資質(zhì)行政嚴(yán)格的審查不僅是依法行政的要求，更是對被拆遷人權(quán)利負(fù)責(zé)的表現(xiàn)，如果申請拆遷人連最基本的補(bǔ)償能力都達(dá)不到那么被拆遷人抗拒拆遷也是有理可尋的。同時拆遷許可機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格遵循《行政許可法》的規(guī)定，加強(qiáng)對拆遷人實施拆遷許可的監(jiān)督和管理，督促拆遷人依法拆遷，規(guī)范拆遷人的行為，對于拆遷人在拆遷活動中侵犯被拆遷人權(quán)益的違法拆遷行為要及時糾正。

 

（五）取消拆遷裁決前置程序。“遲到的正義便不再是正義”，將行政裁決作為拆遷爭議解決的前置程序明顯增加了被拆遷人維權(quán)難度，延長了被拆遷人為保護(hù)權(quán)利的而奮斗的周期，提高了訴訟成本。雖然以行政裁決方式能夠較為快速的解決拆遷人和被拆遷人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的問題，但多數(shù)裁決的結(jié)果都是傾向拆遷人一方，這時讓被拆遷人只能與裁決行政機(jī)關(guān)對簿公堂，實在是加大了被拆遷人的維權(quán)難度。取消了行政裁決前置程序，當(dāng)拆遷人和被拆遷人達(dá)不成一致協(xié)議時，被拆遷人既可以選擇行政裁決也可以選擇訴訟程序，減輕當(dāng)事人的訴累，也減少了行政機(jī)關(guān)權(quán)力在拆遷爭議解決中的參與機(jī)會。同時加強(qiáng)行政法制監(jiān)督，改進(jìn)行政裁決工作，規(guī)范行政權(quán)力在裁決中的運(yùn)用，允許被拆遷人自由選擇權(quán)利救濟(jì)方式，為其設(shè)置行政和司法雙重保護(hù)，并要求司法機(jī)關(guān)能夠?qū)Υ祟惏讣杆倭福酱俎k案，這才能更為迅速有力的解決問題。

 

權(quán)力與權(quán)利本是一對相輔相承的關(guān)系，權(quán)力的正確行使是權(quán)利取得的重要保障，權(quán)利的充分享有能監(jiān)督權(quán)力合法有效。在房屋拆遷的關(guān)系中，權(quán)力由于外在和內(nèi)在原因的存在導(dǎo)致壓迫了權(quán)利，被拆遷人在與行政機(jī)關(guān)的博弈中始終處于下風(fēng)，合法權(quán)利難以得到充分有效保護(hù)。要改變這種現(xiàn)狀，只有從行政機(jī)關(guān)和被拆遷人各自的角度出發(fā)，完善相關(guān)法律，制約行政權(quán)，賦予被拆遷人更多的救濟(jì)權(quán)利，保證在這場博弈中行政機(jī)關(guān)和被拆遷人處于相同的起跑線，那么這場友誼賽才公平公正，才更加精彩。