行政訴訟經(jīng)常陷于這樣的困境：公眾或有關(guān)組織普遍認(rèn)為通過行政訴訟制止行政侵權(quán)、保障自身合法權(quán)益的可能性非常有限、甚至不可能，對(duì)行政訴訟缺乏甚至失去信心；法院內(nèi)部存在著畏懼行政機(jī)關(guān)的權(quán)勢，不敢依法辦事的情節(jié)和法官受制于內(nèi)外干預(yù)不能依法辦事的情形；某些政府部門濫用職權(quán)、藐視行政審判的情形時(shí)有發(fā)生。面對(duì)這樣的困境，作為從事行政審判的法官總不得不思考這樣的問題：為什么要由法院解決行政爭議?法院如何樹立行政審判的權(quán)威呢?          

一、樹立追求實(shí)質(zhì)正義必先遵守程序正義的理念

我們常常把《行政訴訟法》的頒布不僅視為一個(gè)舊時(shí)代??人治時(shí)代的終結(jié)，更把它視為是一個(gè)新時(shí)代??法治時(shí)代的開始。看來法院解決行政爭議是法治時(shí)代的要求。法律的適用也不再是以實(shí)力為后盾的強(qiáng)者??對(duì)弱者的擺布。“法律的普遍性確立了公民在形式上的平等，從而保護(hù)他們使其免受政府的任意監(jiān)護(hù)之害。為了確保普遍性，行政必須與立法相分離；而為了確保一致性，審判必然與行政相分離。實(shí)際上，這兩個(gè)分離恰恰是法治理想的核心”1 法治社會(huì)體現(xiàn)的是“法自治”而不是“官僚法治”這就要求由法院來解決行政爭議。只有具備了現(xiàn)代文明的法技術(shù)，才能從官僚型法向自治型法的轉(zhuǎn)換。尤其是在行政審判領(lǐng)域，涉及重大政治和社會(huì)問題，更需要特殊的制度保障和技術(shù)支撐，如果沒有一種保證行政審判活動(dòng)相對(duì)隔離于社會(huì)生活波動(dòng)的機(jī)制，法律將失去起碼的穩(wěn)定性和自治性，進(jìn)而損害法治。這些也許不是我們個(gè)別法官力所能及的問題，但起碼在我們的審判實(shí)踐中，為了縮短解決這一問題的進(jìn)程應(yīng)該樹立一個(gè)理念??行政審判的價(jià)值在于追求實(shí)質(zhì)正義。而要實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義必須優(yōu)先遵守程序正義。

實(shí)質(zhì)正義是什么？從亞里士多德至今，討論正義主要集中在“給每個(gè)人僅屬于他的東西”或“同等情況同等對(duì)待”的問題上。換句話說，實(shí)質(zhì)正義就是讓人們獲得其所應(yīng)獲得的權(quán)益，履行其所應(yīng)負(fù)擔(dān)的義務(wù)，承擔(dān)其所應(yīng)合理承擔(dān)的責(zé)任。毫無疑問，實(shí)質(zhì)正義是行政審判所要選擇的重要價(jià)值。但是沒有一套保證實(shí)體正義實(shí)現(xiàn)的程序，實(shí)質(zhì)正義的目標(biāo)往往會(huì)隨著裁決者的改變而改變，或隨著其注意力的改變而改變。而且程序若給人以不公正的感覺，即使判決結(jié)果實(shí)質(zhì)是公正的，此種公正仍可能受到懷疑。因此，在行政審判中，我們必須關(guān)心實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義的過程，要求這一過程本身也是公正的。

行政審審判程序的公正性要求：程序的參與性。在行政審判中，原被告雙方都有參加訴訟和陳述自己觀點(diǎn)的機(jī)會(huì)。這種參與不僅有利于各方當(dāng)事人提供證據(jù)，進(jìn)行質(zhì)證和辯論，有利于判決結(jié)果建立在客觀、理性的分析、推理之上;而且能使當(dāng)事人產(chǎn)生公正感和對(duì)判決結(jié)果的認(rèn)同。在實(shí)踐中往往有的被告倚仗權(quán)勢不參與訴訟，參與訴訟時(shí)卻和法官一同審問原告，審查原告的行為是否合法，忽視被告負(fù)舉證責(zé)任的法律規(guī)定，有時(shí)甚至讓原告承擔(dān)舉證責(zé)任。在庭審中法官要求原告證明自己無違法行為或證明被告的具體行政行為違法，而卻讓被告行政機(jī)關(guān)消極地參加訴訟，這種不公正的程序不可能導(dǎo)致公正的裁決結(jié)果。

行政審審判程序的公正性應(yīng)該要求裁判者注意力的傾斜性。這種傾斜性主要表現(xiàn)為對(duì)被告的司法審查上，把注意力放在對(duì)被告行政行為的合法性與合規(guī)性性進(jìn)行審查，并要求被告負(fù)責(zé)舉證。因?yàn)樾姓V訟與民事訴訟不同，行政訴訟中原被告雙方的法律地位雖然平等，但實(shí)際地位是不平等的，原告是司法救濟(jì)的對(duì)象而不是被告，這就要求法官根據(jù)原告的訴求對(duì)被告進(jìn)行審查，而不必審查原告的行為合法性（因?yàn)樵娴男袨楹戏ㄐ耘c否不影響行政審判的司法救濟(jì)的目的），這樣才能保證行政審判目的??實(shí)質(zhì)正義的實(shí)現(xiàn)。

行政審判還要求程序的合理性。行政審判程序的合理性是指程序的結(jié)構(gòu)應(yīng)符合邏輯；法律推理過程應(yīng)建立在正當(dāng)考慮的基礎(chǔ)之上，符合行政審判的目的、符合情理。行政審判不能夠采用先定后審的順序;行政判決必須建立在經(jīng)過合理、充分論證的事實(shí)之上;行政法官不應(yīng)該在庭審前用大量時(shí)間和精力調(diào)查收集證據(jù)，核實(shí)事實(shí)，直至裁判意見形成后，再開庭審理，導(dǎo)致庭審走過場。行政法官應(yīng)在其所作判決中充分說明理由及依據(jù)，并向訴訟各方以及社會(huì)公眾公開自己所作的裁判。

行政審判最后要求程序的公開性。行政審判一律公開進(jìn)行。行政審判程序的公開性，對(duì)于保障公正、防止偏私具有重要意義。這既有利于社會(huì)監(jiān)督，也有利于行政審判被社會(huì)所認(rèn)同。同時(shí)將審判過程公開，對(duì)于行政法官提高自身素質(zhì)、不斷改進(jìn)庭審技術(shù)也是一種促進(jìn)。 

二 庭審中的質(zhì)證程序與方法是遵守程序正義實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

行政訴訟中的質(zhì)證是指在庭審法官主持下，由被告出示、宣讀作出具體行政行為的證據(jù)后，由原告辨認(rèn)，向被告詢問，提出反證，雙方進(jìn)行辯論等方式對(duì)證據(jù)的真實(shí)性、關(guān)聯(lián)性及合法性作出判斷并證明其證據(jù)效力的一種訴訟制度。行政訴訟案件定案的證據(jù)，必須是經(jīng)法庭質(zhì)證的證據(jù)。法庭對(duì)證據(jù)的審查、判斷正是貫穿當(dāng)事人的質(zhì)證過程。由此可見，行政訴訟中，質(zhì)證是行政庭審的一個(gè)非常重要的環(huán)節(jié)。那么，科學(xué)的質(zhì)證程序和方法對(duì)于保證質(zhì)證質(zhì)量，對(duì)于在行政案件庭審中法官堅(jiān)持程序正義從而實(shí)現(xiàn)對(duì)被告的司法救濟(jì)達(dá)到實(shí)質(zhì)正義有著十分重要的意義。

根據(jù)我們的審判實(shí)踐，行政審判中的質(zhì)證程序應(yīng)該是：

1 原告陳訴其訴求

原告首先應(yīng)該當(dāng)庭說清楚自己的訴訟請(qǐng)求，然后問被告是否聽清楚。

2 被告出示證據(jù)。

出示方式包括宣讀、展示、播放等。被告可以把所有的證據(jù)一并展示

3 原告辨認(rèn)證據(jù)。

原告對(duì)被告出示的證據(jù)一件一件地辨認(rèn)。辨認(rèn)的意義在于了解原告對(duì)被告所出示證據(jù)的態(tài)度，以便決定是否需要進(jìn)行質(zhì)證。辨認(rèn)的結(jié)果分為認(rèn)可和不予認(rèn)可兩種。如承認(rèn)對(duì)方出示的書證的內(nèi)容是真實(shí)的，對(duì)已經(jīng)由原告認(rèn)可的證據(jù)，人民法院可以直接確認(rèn)其證明力，無須作進(jìn)一步質(zhì)證。對(duì)有異議的證據(jù)要進(jìn)入質(zhì)證階段

4 質(zhì)證

被告出示的證據(jù)為原告方否認(rèn)后，原告就要向法庭說明否認(rèn)的理由。原告陳述完否認(rèn)的理由后，被告還可以針對(duì)否認(rèn)的理由進(jìn)行反駁。然后再由原告方對(duì)反駁的理由進(jìn)行辯駁，直至法庭認(rèn)為該證據(jù)已審查核實(shí)清楚。原告對(duì)證據(jù)的質(zhì)證過程也正是庭審法官對(duì)證據(jù)的證明力的判斷過程。如果雙方不對(duì)質(zhì)證的證據(jù)展開充分的辯論，審判人員是無法分析此證據(jù)的客觀性、關(guān)聯(lián)性和合法性的，更無法對(duì)此證據(jù)的證明力進(jìn)行正確判斷。無論是被告所收集的證據(jù)還是法院所取得的證據(jù)，都可能存在某些不真實(shí)、不合法的成分。有的可能與案件沒有直接聯(lián)系，只有讓原被告就質(zhì)證的證據(jù)展開充分的辯論，讓原告提出反證，雙方質(zhì)證，才能使事實(shí)的真象越辯越明，才能使法官正確判斷證據(jù)的證明力。雙方的辯論在法庭調(diào)查階段就可以進(jìn)行。如果質(zhì)證時(shí)，雙方辯論意見都留到法庭辯論階段提出，往往會(huì)出現(xiàn)原被告當(dāng)事人對(duì)證據(jù)證明什么張冠李戴，雙方互相糾纏不清，不利于法官判斷證據(jù)的證明力，還會(huì)無限延長開庭時(shí)間。因此在法庭調(diào)查過程中，原被告就質(zhì)證的證據(jù)展開充分的辯論是提高庭審效率的一個(gè)重要舉措。

質(zhì)證的方法采用“一證一舉、一質(zhì)一辯的方式”，就是說，對(duì)原告有異議的證據(jù)一個(gè)一個(gè)的舉，一個(gè)一個(gè)的辯，清楚了一個(gè)再進(jìn)行下一個(gè)。為了使行政訴訟達(dá)到公正和效率，應(yīng)按照以下的層次對(duì)證據(jù)進(jìn)行質(zhì)證：

（1）對(duì)證據(jù)的時(shí)間進(jìn)行質(zhì)證。讓原告辨認(rèn)證據(jù)的時(shí)間有什么疑義。

（2）從證據(jù)的獲得方法上質(zhì)證。讓原告從取得證據(jù)的方法上辯論其合法性。

（3）從出示的證據(jù)來源途徑是否合法進(jìn)行質(zhì)證。如果被告沒有說證據(jù)的來源法官則應(yīng)該問原告對(duì)證據(jù)的來源有什么異議。

（4）從出示的證據(jù)的客觀屬性進(jìn)行質(zhì)證。針對(duì)證據(jù)的客觀性方面，主要看證據(jù)有無原告存在表現(xiàn)的客觀形式，且這種形式能否為人的認(rèn)識(shí)所感知，證據(jù)所反映的內(nèi)容是否是客觀的、真實(shí)的，能否經(jīng)受事實(shí)和科學(xué)的檢驗(yàn)，證據(jù)和案件的聯(lián)系與否也是客觀的。

（5）從出示的證據(jù)是否具有相關(guān)性，是否構(gòu)成完整的證據(jù)體系來質(zhì)證。針對(duì)關(guān)聯(lián)性方面，作為證據(jù)的事實(shí)是否與案件的特征事實(shí)存在某種聯(lián)系，若證據(jù)反映的不是客觀存在的，是虛假的，證據(jù)的取得不符合法律規(guī)定，證據(jù)和案件的事實(shí)之間沒有必然的聯(lián)系，在質(zhì)證中就應(yīng)明確提出這種證據(jù)不能作為證據(jù)使用。

（6）從所出示的證據(jù)的證明力大小來質(zhì)證 原告可以對(duì)證據(jù)的證明力提出異議。證據(jù)的證明力大小各不相同，即使同是真實(shí)存在的證據(jù)，對(duì)本案所作的證明力也不一樣。法官可以對(duì)被告的證據(jù)歸納出此證能否對(duì)案件事實(shí)起到證實(shí)作用，證實(shí)作用又能達(dá)到什么程度。

（7）證人證言質(zhì)證。這一質(zhì)證包括多鑒定人等的質(zhì)證。以往都不要求鑒定人出庭，這是一個(gè)很大的缺陷。首先對(duì)證人的資格進(jìn)行審查。然后交待作偽證的法律責(zé)任。并要求證人不得旁聽庭審。

（9）審判人員出示人民法院調(diào)查收集的證據(jù)，原告、被告和第三人進(jìn)行質(zhì)證。

（10）審判人員在庭審調(diào)查中隊(duì)員被告發(fā)問。

時(shí)間中我們按照以上程序進(jìn)行質(zhì)證較好的達(dá)到了質(zhì)證的目的。

三、行政訴訟中的調(diào)解可以達(dá)到公正有效地達(dá)到行政訴訟的目的

行政訴訟在多數(shù)情況下，無論采取何種判決形式，均不能直接保護(hù)原告的合法

權(quán)益或使原告受到具體行政行為侵害的合法權(quán)益受到及時(shí)救濟(jì)。也就是說行政訴訟保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益立法目的的實(shí)現(xiàn)，多數(shù)情況下取決于被訴行政行為的被撤銷或變更，這種撤銷和變更并不僅僅體現(xiàn)在法院的審判權(quán)中，而更多地體現(xiàn)在行政權(quán)中。行政訴訟案件中能夠調(diào)解的盡量調(diào)解，可以降低法院的訴訟成本，又減少了當(dāng)事人的訟累，如果通過調(diào)解，使被告在法定權(quán)限范圍以內(nèi)及時(shí)地糾正被訴的具體行政行為，同樣可以實(shí)現(xiàn)行政訴訟的立法目的。

在行政訴訟中實(shí)行調(diào)解制度，可以化消極因素為積極因素，更加方便快捷地實(shí)現(xiàn)行政訴訟法的立法目的。行政訴訟作為“民告官”的法律制度，是一項(xiàng)相對(duì)較新的法律制度，在其貫徹實(shí)施中，存在著相當(dāng)多的困難和阻力，這些消極因素一直影響著行政審判工作的健康發(fā)展，如果能夠以調(diào)解的方式終結(jié)訴訟，則可以將許多消極因素化為積極因素，推動(dòng)行政審判作的發(fā)展。

作為行政訴訟的原告的公民、法人和其他組織，在提起訴訟時(shí)，往往處于分矛盾的心理狀態(tài)，既要維護(hù)自己的合法權(quán)益，又不想得罪作為被告的行政機(jī)關(guān)，因?yàn)槿绱耍姓讣鄬?duì)于以天文數(shù)字存在的行政行為而言，其數(shù)量可謂微乎其微，敢于與“官”對(duì)簿公堂，往柱一都是被逼無奈，有的甚至走投無路，如果在行政訴訟中巧用調(diào)解機(jī)制，在法官的主持指導(dǎo)下使雙方達(dá)成和解，以被告依法作出讓步的方式解決爭議，使原告即達(dá)到了維護(hù)自己合法權(quán)效益的目的，同時(shí)又不至于得罪行政機(jī)關(guān)，招致打擊報(bào)復(fù)，應(yīng)當(dāng)是最佳的選擇，客觀上還可能起到鼓勵(lì)相對(duì)人起訴，增加行政案件受案數(shù)量，解決行政案件案源不足的問題。對(duì)于被告來講，由于受傳統(tǒng)觀念的影響，認(rèn)為當(dāng)被告本身不是一件光彩的事情，如果被法院判決敗訴則更加臉上無光，與其被法院判決敗訴，不如主動(dòng)糾正違法行為。因此，對(duì)于被訴行政行為、通過調(diào)解，由被告自行改變其被訴的具體行政行為，更易于為被告所接受。被告能因訴訟而積極主動(dòng)地糾正自己違的行政行為，這種方式不失為種實(shí)現(xiàn)行政訴訟法的立法目的的便捷途徑。在實(shí)踐中我經(jīng)歷這樣的一個(gè)案件：一個(gè)老農(nóng)民的兒子騎摩托創(chuàng)傷了人，被交警被交通警察沒收摩托并且罰款600元，這位老農(nóng)就到市府廣場披著國旗示威，后來有人指點(diǎn)他提起行政訴訟，這個(gè)案子由我來審，面對(duì)這個(gè)案子我覺得通過調(diào)解解決紛爭對(duì)老農(nóng)民更有力而卻對(duì)交通隊(duì)也更有面子，于是我曉之以法動(dòng)之以情，通過充分說理，使得雙方都愿意調(diào)解。最后老人家也信服司法的公正，我們也達(dá)到了行政訴訟的目的。

綜上所述，作為行政法官在實(shí)踐中應(yīng)該樹立這樣的理念，就是行政訴訟的目的是對(duì)那些受政府不法行為其害的公民或組織實(shí)施司法救濟(jì)，要達(dá)到這個(gè)目的就要司法為民的胸懷，就要一有限的程序正義老保證實(shí)質(zhì)正義的實(shí)現(xiàn)。那么，在庭審中就要為原告著想設(shè)定的質(zhì)證程序和方法有利于原告的質(zhì)證，有效科學(xué)的質(zhì)證方法是實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義的必要要求。而行政調(diào)解則是快捷的實(shí)現(xiàn)行政訴訟目的有效途徑。我們能夠做到這些也就樹立了行政審判的權(quán)威。