劃撥土地使用權是我國特有之概念。在改革開放之前，我國城市土地的利用均是通過劃撥方式進行的，即都是無償劃撥供應的，只存在單一的劃撥土地供應制度。改革開放之后，隨著外資的進入，我國對外資企業開始實行土地有償使用，收取土地使用費。1990年，國務院《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（以下簡稱《條例》）的頒布與實施，標志著出讓土地使用權制度的建立，由此開啟了劃撥土地使用權通過辦理出讓手續可再行轉讓的歷史。而最高人民法院頒布的法釋（2005）5號文《關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（以下簡稱“《解釋》”）則根據司法實踐對劃撥土地使用權的轉讓方式作了全面的總結和規范，對今后房地產市場的規范發展具有直接的現實意義。

一、劃撥土地使用權的含義及特點

劃撥土地使用權是指土地使用者經縣級以上人民政府依法批準，通過除出讓土地使用權以外的各種方式，除繳納補償、安置等費用外或完全無償取得的國有土地使用權。其特點有：（1）取得的法定性。即要取得劃撥土地使用權，其用途必須符合法律規定，并且必須經過有批準權的政府批準。（2）取得的無償性。這是劃撥土地使用權與出讓土地使用權的本質區別，即劃撥土地使用權取得者除繳納補償、安置費外無須向國有土地的所有權人即國家支付土地使用費；而出讓土地使用權人則必須向國有土地的所有權人即國家支付包含土地使用費在內的土地使用權出讓金。（3）使用的無期限性。依照法律規定以劃撥方式取得土地使用權的，除法律、行政法規另有規定外，沒有使用期限的限制。（4）權利的受限制性，劃撥土地使用權人不能隨意地處分其劃撥土地使用權。要處分，必須經過有批準權的政府批準。

二、未經政府部門批準轉讓劃撥土地使用權的，轉讓合同的效力問題

盡管我國實行土地有償使用制度，但由于歷史原因仍存在大量的劃撥土地。此類劃撥土地的使用雖不符合現行法律的規定，但也不宜馬上收回。由于利用能力與現實利益趨使，許多劃撥用地或明或暗的通過轉讓方式進入市場。

《城市房地產管理法》第三十九條規定：“以劃撥方式取得土地使用權的，轉讓房地產時，應當按照國務院規定，報有批準權的人民政府審批。有批準權的人民政府準予轉讓的，應當由受讓方辦理土地使用權出讓手續，并依照國家有關規定繳納土地使用權出讓金。

以劃撥方式取得土地使用權的，轉讓房地產報批時，有批準權的人民政府按照國務院規定決定可以不辦理土地使用權出讓手續的，轉讓方應當按照國務院規定將轉讓房地產所獲收益中的土地收益上繳國家或者作其他處理。”

因此，以劃撥方式出得土地使用權的，須經有批準權的市、縣人民政府審批后，方可進行轉讓。《條例》第四十五條還規定了劃撥土地使用權的轉讓條件，但同樣規定政府審批是轉讓的前提。未經政府部門批準擅自轉讓劃撥土地使用權的，所簽訂土地使用權轉讓合同應屬于無效合同。

筆者認為，劃撥土地使用權是一種無償使用國有土地的方式，不需要支付使用土地的對價。嚴格地說，現行法律規定的劃撥土地使用權的轉讓并非真正的土地使用權轉讓。根據《條例》第四十五條的規定，劃撥土地使用權經政府批準轉讓的實質是國家收回劃撥的土地使用權，然后再出讓給受讓方。或經批準不再辦理土地使用權出讓手續，但土地收益須上繳國家。可見，劃撥土地的使用權人依據轉讓合同取得的并非土地使用權的對價，充其量算作是對其交回土地使用權的一種補償（含地上附屬物的補償），劃撥土地使用權轉讓之說及相關程序規定顯得不倫不類。劃撥土地使用權轉讓及變相轉讓，一定程度上導致了土地市場的混亂，也是造成國家土地資產流失的一個巨大黑洞。隨著使用劃撥土地的范圍越來越小和土地市場的逐步規范，建議取消劃撥土地使用權轉讓之規定，規定禁止劃撥土地使用權轉讓，凡不符合現行法律規定的劃撥土地使用權一律變成有償使用，無力支付土地出讓金的由國家直接收回或變更為租賃等其他使用方式。

根據《解釋（征求意見稿）》第六條、第七條規定意見，“轉讓方與受讓方訂立的合同為補償合同，合同約定的土地轉讓價款應認定為對原劃撥土地使用權人的補償。”將劃撥土地使用權轉讓合同確定為補償合同可謂定性準確，把握到了此類合同的實質所在，有利于有關轉讓合同糾紛的正確處理。

三、《解釋》實施后，劃撥土地使用權轉讓分為三種情形處理

《房地產管理法》實施后，劃撥土地使用權的轉讓應當由有批準權的人民政府批準，但由于對人民政府的批準截止時間等事項沒有詳細規定，在司法實踐中遇到了難題。對此，《解釋》作了規定。

1、劃撥土地使用權未經批準轉讓無效，但在起訴前經批準并辦理出讓手續的則有效。

根據《解釋》第十一條的規定，在起訴前，轉讓人經有批準權的政府批準辦理了土地使用權出讓手續的，則轉讓人與受讓人間的合同按有效的土地使用權轉讓合同處理。而實際上，這時轉讓的已不是劃撥的土地使用權，而是已轉化為出讓的土地使用權。這里遵循的還是《條例》確立的“先出讓后轉讓”的原則，只不過辦理出讓手續的時間寬延到了起訴前。

2、劃撥土地使用權轉讓在起訴前經批準并由受讓人辦理出讓手續的，轉讓合同按補償性質合同處理。

該《解釋》第十二條規定，“土地使用權人與受讓方訂立合同轉讓劃撥土地使用權，起訴前經有批準權的人民政府同意轉讓，并由受讓方辦理土地使用權出讓手續的，土地使用權人與受讓方訂立的合同可以按照補償性質的合同處理。”該規定的法律依據應為《房地產管理法》第三十九條第一款的規定，但彌補了《房地產管理法》對轉讓人與受讓人訂立的合同沒有明確定性易產生爭議的缺陷，將其明確定性為補償性質的合同，并將受讓人辦理出讓手續的時間寬延到了起訴前。

3、劃撥土地使用權轉讓在起訴前經有批準權的政府決定劃撥給受讓人使用，轉讓合同按補償性質合同處理。

該《解釋》第十三條規定，“土地使用權人與受讓方訂立合同轉讓劃撥土地使用權，起訴前經有批準權的人民政府決定不辦理土地使用權出讓手續，并將該劃撥土地使用權直接劃撥給受讓方使用的，土地使用權人與受讓方訂立的合同可以按照補償性質的合同處理。”該規定的法律依據應為《房地產管理法》第三十九條第二款的規定，“以劃撥方式取得土地使用權的，轉讓房地產報批時，有批準權的人民政府按照國務院規定決定可以不辦理土地使用權出讓手續的，轉讓方應當按照國務院規定將轉讓房地產所獲收益中的土地收益上繳國家或者作其他處理。”而實際上，這時已不是劃撥土地使用權的轉讓，而是劃撥土地使用權的重新劃撥，當然，這里的受讓人必須按法律規定具有劃撥土地使用資格。由于原劃撥土地使用權人取得該土地使用權時，可能支付了相應的補償、安置等費用，轉讓該土地使用權時可能有地上附著物或存在職工安置等問題，新的劃撥土地使用權人支付補償、安置等費用也符合劃撥土地使用權取得條件的法律規定。

四、劃撥土地使用權轉讓必須注意的幾個關鍵問題

1、有批準權的人民政府的批準。根據《條例》等規定，有批準權的人民政府是指市、縣人民政府的土地管理部門。設有區的市，其權利部門仍是市級主管部門而不是區級主管部門。

2、政府批準的依據。劃撥土地使用權轉讓必須經過政府批準，那么有批準權的政府依據什么來批準呢？根據2002年國土資源部《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》第四條規定，“商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。”2004年10月國務院國發（2004）28號文《關于深化改革嚴格土地管理的決定》以最高行政命令重申，商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地必須實行招標、拍賣、掛牌出讓，經依法批準轉讓原劃撥土地使用權的，應當在土地有形市場公開交易，按照市場價補繳土地出讓金。因此，如果原劃撥土地使用權人與受讓人協議將劃撥土地使用權轉讓后用于商業、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，則很可能永遠得不到政府的批準，如此則轉讓合同無效。

3、取得批準的時限。“起訴前”是該《解釋》貫徹始終的一個“無效合同”補正為“有效合同”的時間截止點，就是說，原劃撥土地使用權人在起訴前經過政府主管部門的追認批準，則轉讓人與受讓人簽署的合同就有效。