一、《人民法院民事執行中拍賣、變變財產的規定》第二十八條的立法目的

　　《人民法院民事執行中拍賣、變變財產的規定》(以下簡稱《拍賣規定》)第二十八條規定：對于第二次拍賣仍流拍的不動產或者其他財產權，人民法院可以依照本規定第十九條的規定將其作價交申請執行人或者其他執行債權人抵債。申請執行人或者其他執行債權人拒絕接受或者依法不能交付其抵債的，應當在六十日內進行第三次拍賣。第三次拍賣流拍且申請執行人或者其他執行債權人拒絕接受或者依法不能接受該不動產或者其他財產權抵債的，人民法院應當于第三次拍賣終結之日起七日內發出變賣公告。自公告之日起六十日內沒有買受人愿意以第三次拍賣的保留價買受該財產，且申請執行人、其他執行債權人仍不表示接受該財產抵債的，應當解除查封、凍結，將該財產退還被執行人，但對該財產可以采取其他執行措施的除外。

　　此規定對拍賣次數作了明確限制，即最多三次，三次不成可再變賣一次，變賣不成則由申請人或其他債權人抵債，不愿接受抵債的，則應對此財產解封并退還被執行人。此立法初衷是立法者考慮到法院的司法資源是有限的，如果在某個案件或某個程序上花費的資源過多，則相應的會造成其他案件可分配到的資源減少。另外，拍賣次數的限定也是對被執行人的一種保護，避免拍賣保留價過低而造成拍賣財產過分賤賣。這種絕對的次數限定可以在很大程度上保證司法公平與司法效率的平衡，但是在少數案件中則可能會引發一些問題，導致既無法實現當初設立該制度的目的，也可能在程序設計上額外增加了申請人實現被救濟權利的風險，尤其是變賣不成申請人或其他債權人又不愿以物抵債的。

　　二、三拍流拍變賣不成時司法實踐中的普遍做法

　　以筆者所在的法院為例，從2014年1月1日開始司法網拍開始到2015年3月3日(筆者撰稿日)止，常熟市人民法院網拍組共上傳不動產拍品240件，其中一拍即成交的有6件，占總數的2.5%；二拍成交的23件，占總數的9.58%；三拍成交的80件，占總數的33.3%；三拍不成變賣成功的32件，占總數的13.3%；三拍流拍未進入變賣程序的44件，占總數的18.3%；三拍流拍進入變賣程序但未變賣成功的55件，占總數的22.9%。筆者與相應案件承辦法官溝通后發現，對于三拍流拍進入變賣程序但未變賣成功的不動產，即使申請人不同意以物抵債，也沒有法官以三拍不成變賣失敗為由而對案件進行解封將相應不動產退還被執行人。理由其實很簡單也很無奈，執行的目的就是為了及時、快速的實現申請人的債權，對于已經控制范圍內的財產，僅因為三次拍賣不成變賣亦不成就予以解封，相對于查找、控制財產，解封非常容易。但解封后被執行人非常有可能轉移財產，陷執行法官和申請人于被動之中，法院也不會因為解除對此財產的控制而提高司法效率，反而可能會因此多出不少頑固上訪戶。申請人在此流拍財產查封到期后向法院申請續封的，法院一般不會拒絕。所以，目前司法實踐的普遍做法都是不予解封，如果已經控制住的財產在達到《拍賣規定》限定的次數之后解封，勢必需要重新查找被執行人其他可供執行的財產，而其他財產的查找、查封、扣押同樣需要花費相當的人力、物力，耗費不少司法資源，而實踐中進入拍賣、變賣程序的被執行人財產往往是優質、方便處理的財產，如果相對優質的財產處理不成功，即使重新尋找到了其他財產也未必能處理成功，從節約司法資源的角度而言極有可能會事與愿違。

　　三、對《拍賣規定》第二十八條可能引發的問題的對策思考

　　每個案件的情況都不一樣，將絕對化的次數限制作為分配司法資源的依據，可能會有失公允，但凡事都有二面性，如果不規定一個確定、統一的依據而任由承辦法官依照案件具體情況自由裁量同樣也不利于拍賣、變賣工作的開展。對于是否限定司法拍賣次數，各國的規定并不一致，大陸法系和英美法系國家也各有區別，《拍賣規定》與我國臺灣地區的《強制執行法》規定類似，對于不動產拍賣規定：降價二次仍流拍時，債權人不同意以物抵債或依法不得承受抵債的情形下，執行法院可以實施“特別拍賣”，即執行法院于第二次減價拍賣日期終結后十日內公告愿意買受該不動產者，得于三個月內依原定拍賣條件買受或承受。在此三個月內，債權人可以申請停止該特別拍賣而另行估價或減價拍賣。但另行估價或減價拍賣仍無法變現不動產的，執行法院可以命令強制管理該不動產，通過不動產的使用價值，以管理之收益清償債權。如強制管理有困難或無益的，執行法院撤回對該不動產的執行，撤銷查封并返還債務人，而執行法院仍可執行債務人的其他財產。

　　從目前的司法實踐來看，《拍賣規定》第二十八條對不動產只能拍賣三次的規定還是有其合理性的。對于變賣后申請人或其他債權人都不愿以物抵債的，鑒于當前的司法環境，筆者建議，還是應當引用第二十八條的“但書”，對此財產采取其他措施，絕不應當解封歸還被執行人。目前較通用的做法是另案查封、另案處理或本案程序終結，等恰當時候申請人向法院申請恢復執行后重新開始新一輪的評估拍賣，或充分利用不動產的用益物權，以收益來折抵申請人的債權，亦或當將來該流拍財產升值，則可以考慮重新啟動評估拍賣程序進行新一輪的拍賣。