我國關(guān)于土地權(quán)利問題的研究，尚處于起步階段。農(nóng)村集體土地關(guān)系著整個國家的經(jīng)濟，還有許多理論和實踐的問題有待于一步的思考和討論。我國的土地制度變革的歷史進程將不斷地出新情況、新問題，需要在實踐和對比中不斷完善。目前，隨著物權(quán)法的確立，土地制度越來起引起關(guān)注，因此在此筆者對農(nóng)村集體土地制度進行一些初步的探討。

一、農(nóng)村集體土地的法律界定

（一）我國土地權(quán)屬制度的歷史演變

眾所周知，土地是人類賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)。在舊中國的歷史上，“普天之下,莫非王土”，土地一直是統(tǒng)治者的私有財產(chǎn)。千百年來，歷代統(tǒng)治者為了鞏固自己的統(tǒng)治地位，維護土地私有制或掠奪他人的土地，無所不用其極，可以說土地記載了腥風血雨和斑斑血淚。盡管歷史上也曾出現(xiàn)過“均田制”、“天朝田畝制度”，主張“天下田天下人耕”，但究其實質(zhì)，都是以私有制為基礎(chǔ)的。

1840年以后，中國進入了半殖民地、半封建的狀態(tài)，但土地仍是封建地主的私有財產(chǎn)。一九一一年孫中山先生領(lǐng)導的辛亥革命，廢除了封建帝制，創(chuàng)立了中華民國，提出耕者有其田，然而，由于資產(chǎn)階級革命的不徹底性，土地私有制受到保護。

1949年，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導中國各族人民，在經(jīng)歷了長期的艱難曲折的武裝斗爭和其他形式的斗爭以后，終于推翻了帝國主義、封建主義和官僚資本主義的統(tǒng)治，取得了新民主主義革命的偉大勝利，建立了中華人民共和國。1950年中央人民政府頒布了《中華人民共和國土地改革法》，廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制。沒收了地主的土地，保護富農(nóng)自耕的土地和中農(nóng)的土地。隨著社會主義改造的完成，我國實現(xiàn)了由新民主主義到社會主義的過渡，徹底消滅了土地私有制，建立了社會主義公有制。

1962年《農(nóng)村人民公社章程》確立了人民公社的集體所有制經(jīng)濟，同全民所有制經(jīng)濟，是社會主義經(jīng)濟的兩種形式。明確了三級所有、隊為基礎(chǔ)的原則，生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地，都歸生產(chǎn)隊所有。1982年作為我國第一部根本大法《中華人民共和國憲法》正式確立了我國土地的兩種所有制形式和范圍，其后，相關(guān)法律根據(jù)《憲法》對這兩種所有制進行了進一步闡述。

（二）農(nóng)村集體土地的法律界定

《中華人民共和國憲法》第九條第一款規(guī)定： 礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。第十條規(guī)定：城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。

1986年4月頒布的《中華人民共和國民法通則》第七十四條將憲法中的“集體所有”具體規(guī)定為：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有”；同年6月頒布的《中華人民共和國土地管理法》第二條規(guī)定了我國兩種土地所有制形式為全民所有制和勞動群眾集體所有制，第八條在《民法通則》具體規(guī)定的基礎(chǔ)上更進一步明確：“村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有”； 1993年《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》第十一條以及2002年《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第十二條也作了與土地管理法一致的規(guī)定。上述這些法律，確立了我國農(nóng)村集體土地的法律地位，明確了農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體，規(guī)定了三種 “農(nóng)民集體所有”形式，即“村農(nóng)民集體所有”、“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有”和“村內(nèi)兩個以上的集體經(jīng)濟組織中的農(nóng)民集體所有”。

由于我國兩種土地所有制并存，加之土地制度的演變等歷史原因，有些土地所有權(quán)不能簡單確認，因此，原國家土地管理局發(fā)布了《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》，對各種情形下的土地所有權(quán)和使用權(quán)的確認作出了明確規(guī)定，至此，我國農(nóng)村集體土地從法律規(guī)定到確權(quán)認定有了較為完備的法律法規(guī)和規(guī)章。

二、農(nóng)村集體土地權(quán)屬狀況

（一）我國農(nóng)村集體土地權(quán)屬的基本情況

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四條規(guī)定，我國土地按用途分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三種類型,其所有權(quán)可以是國家所有也可以是集體所有。在集體所有的土地中，其所有權(quán)證的發(fā)放率以如東縣為例為251本，占80％，可見發(fā)證率是較低的，縱觀其他地區(qū)也是如此。而使用權(quán)農(nóng)用地以土地的承包經(jīng)營權(quán)方式出現(xiàn)，宅基地及其他建設(shè)用地發(fā)證率高達98 %，相比之下所有權(quán)證發(fā)證率低除了部門工作的因素外，一個很重要的原因就是農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體問題。

1．農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體虛置

如前所述，我國法律已明確規(guī)定了農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體為“村農(nóng)民集體所有”、“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有”和“村內(nèi)兩個以上的集體經(jīng)濟組織中的農(nóng)民集體所有”，由于歷史變遷及多次鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并村，農(nóng)民集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體的范圍和界址已發(fā)生了較大變動，組雖然相對穩(wěn)定，但沒有獨立財權(quán)和法人，同時， “農(nóng)民集體”不是法律上的“組織”，而是全體農(nóng)民的集合，是一個抽象的、沒有法律人格意義的集合群體。它是傳統(tǒng)公有制理論在政治經(jīng)濟上的表述，不是法律關(guān)系的主體。我國現(xiàn)行法律雖然規(guī)定了農(nóng)村土地三類“農(nóng)民集體”所有，但卻沒有明確規(guī)定“農(nóng)民集體”作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運行原則；沒有明確產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的界限和地位；沒有解決“農(nóng)民集體”與農(nóng)民個人的利益關(guān)系，造成農(nóng)村集體土地所有權(quán)虛置，同時也造成大量的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清和不穩(wěn)定。而在實踐上，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的基本權(quán)能已事實上由土地使用權(quán)所代替。這種權(quán)能替換在很大程度上改變了土地所有權(quán)的法律地位，使土地所有權(quán)高度弱化、使用權(quán)對所有權(quán)的分割程度很高。特別是國家對“農(nóng)民集體”行使土地所有權(quán)超法律強制，使本來在法律上已虛擬化了的“農(nóng)民集體”只能是有限的土地所有權(quán)人，國家才是農(nóng)村土地的終極所有者。

2．土地使用權(quán)和土地所有權(quán)權(quán)能相互替代

在現(xiàn)實生活中，農(nóng)民普遍關(guān)注和重視的是土地使用權(quán),而對土地所有權(quán)則較為淡漠,因為對農(nóng)民來說，土地使用權(quán)直接關(guān)系到切身利益，比較具體有形，土地所有權(quán)是抽象的，必須要通過使用權(quán)來實現(xiàn)。有較多的農(nóng)民對所有權(quán)的認識是模糊不清的，只有城郊結(jié)合部的農(nóng)民因土地征用征收涉及征地補償對土地所有權(quán)有所區(qū)分外，其他地區(qū)的農(nóng)民對是村或組的所有權(quán)并不介意，大多數(shù)人把土地看成是國家的或把土地承包經(jīng)營權(quán)看成是自己的所有物，逐漸擴大各項權(quán)能，從認識上和行動上把土地使用權(quán)替代土地所有權(quán)權(quán)能。同時，法律法規(guī)也開始將所有權(quán)的權(quán)能用土地使用權(quán)的權(quán)能進行替換，如《江蘇省土地管理條例》第二十七條規(guī)定：土地補償費支付給行使土地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。但被征用的屬農(nóng)民承包經(jīng)營的土地，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織又未能調(diào)整其他數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)耐恋亟o農(nóng)民繼續(xù)承包經(jīng)營的，應當將不少于百分之七十的土地補償費支付給被征地農(nóng)民。

（二）國家對農(nóng)民集體土地所有權(quán)的法律限制

土地所有權(quán)是一種排它性的專有權(quán)。但由于土地資源是十分重要的經(jīng)濟資源，各個國家都對這種權(quán)利的行使進行必要的限制。這些限制主要是出于公共需要和利益，而對土地占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)作出的區(qū)別于一般財產(chǎn)所有權(quán)的禁止性和引導性規(guī)定。

我國對農(nóng)民集體土地所有權(quán)實行非常嚴格的限制，限制涉及多個方面，但最主要的是對直接關(guān)系和影響集體土地所有權(quán)正常行使的處分權(quán)能和使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓上所進行的限制。

我國憲法修正案第二條規(guī)定，“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”《民法通則》第八十條規(guī)定：“土地不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓。”《土地管理法》第二條第三、四款規(guī)定：“任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。”第六十三條“ 農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外”。第八十一條規(guī)定：“擅自將農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正，沒收違法所得，并處罰款”。可見，我國法律是嚴禁土地所有權(quán)買賣、出租、或者以其他形式轉(zhuǎn)讓的，特別是農(nóng)村集體土地所有者無權(quán)擅自處置自己的土地。所有權(quán)主體按法應平等，但事實上存在著不平等，集體土地可以通過征用征收變成國有土地，并且可以通過強制手段，而國有土地不能逆轉(zhuǎn)為集體土地，國家才是農(nóng)村土地的終極所有者。

三、農(nóng)村集體土地使用狀況

我國農(nóng)村集體土地按照用途分為三大類，即農(nóng)用地、建設(shè)用地及未利用土地。

（一）農(nóng)用地使用現(xiàn)狀

我國農(nóng)村土地自1982年開始實行了土地家庭聯(lián)產(chǎn)到承包責任制，1997年實施第二輪土地承包。1998年修訂的土地管理法對土地承包經(jīng)營予以了明確，將土地的承包經(jīng)營期限確定為30年。2002年我國頒布了農(nóng)村土地承包法，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營責任制以法律的形式固定下來，土地承包經(jīng)營是目前我國農(nóng)村土地經(jīng)營中最普遍模式，主要從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、及漁業(yè)生產(chǎn)。依照法律規(guī)定，承包經(jīng)營權(quán)可以依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)。承包經(jīng)營權(quán)性質(zhì)不斷增加新的內(nèi)涵，逐步具有物權(quán)性質(zhì)，《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十六條規(guī)定，土地征用、征收后土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，體現(xiàn)了土地所有者的權(quán)益，《江蘇省土地管理條例》第二十七條規(guī)定：土地補償費支付給行使土地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。但被征用的屬農(nóng)民承包經(jīng)營的土地，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織又未能調(diào)整其他數(shù)量和質(zhì)量相當?shù)耐恋亟o農(nóng)民繼續(xù)承包經(jīng)營的，應當將不少于百分之七十的土地補償費支付給被征地農(nóng)民；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有條件將土地補償費用于發(fā)展生產(chǎn)、解決農(nóng)民生活出路的，可以在取得被征地農(nóng)民同意后，統(tǒng)一安排使用。由此可見，土地所有者的權(quán)益已經(jīng)部分轉(zhuǎn)化為經(jīng)營者的權(quán)益，土地承包經(jīng)營權(quán)在某種程度上已經(jīng)具有物權(quán)性質(zhì)。

（二）集體建設(shè)用地使用狀況

農(nóng)村集體建設(shè)用地具有三方面的內(nèi)容，即農(nóng)民住宅用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)及公共公益事業(yè)用地。農(nóng)村集體建設(shè)用地按照土地管理法的規(guī)定，不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押即不得擅自處置和流轉(zhuǎn)，但是從目前的現(xiàn)狀看，城郊結(jié)合部城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村村民宅基地建房的現(xiàn)象比較普遍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)兼并破產(chǎn)引起集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，雖然使用權(quán)流轉(zhuǎn)表現(xiàn)形式多樣，但本質(zhì)卻相同，都體現(xiàn)了使用人對權(quán)利的處分權(quán)，其他形式的流轉(zhuǎn)現(xiàn)象也大量存在，這種流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為不爭的事實。但這種隱形流轉(zhuǎn)嚴重擾亂了土地市場秩序，并且造成了集體土地資產(chǎn)和國家的土地收益的流失，同時，農(nóng)民集體的利益難以保障。究其原因：第一，經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程的加快是外在動力；第二，土地自身的價值利益的驅(qū)動是內(nèi)在動力；第三，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是用地結(jié)構(gòu)調(diào)整和再配制的必然要求；第四，我國當前對集體土地權(quán)利的政策傾向也是重要因素。因此，農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)需進一步加大研究，制定配套的法律法規(guī)，達到合理配置土地資源，提高土地資源利用效率，促進生產(chǎn)力的發(fā)展，有效保護農(nóng)村集體土地的所有權(quán)和使用權(quán)。

（三）農(nóng)地轉(zhuǎn)用和土地征收狀況

在現(xiàn)有農(nóng)村土地中，通過編制土地利用總體規(guī)劃，確定土地用途，將一部分農(nóng)用地劃入建設(shè)用地區(qū)，該部分的農(nóng)村集體土地面臨兩種狀況，一種是作為農(nóng)村集體建設(shè)用地以予安排，另一種是通過征用征收，辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，將該部分土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋亍Ｍ恋毓芾矸ǖ诙l第四款明確規(guī)定：國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征收或者征用并給予補償。也就是說農(nóng)用地征用征收的目的性很明確即為了滿足社會的公共公益事業(yè)的需要，即公共公益用地，我國有關(guān)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用征的具體法律規(guī)范大都是針對這一目的制定的。但是在實踐中農(nóng)用地轉(zhuǎn)用征用并不止于這一目的，許多用地是為了滿足發(fā)展工商業(yè)等需要，有的甚至是用于房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營，即非公共公益用地，這兩類性質(zhì)不同的用地適用于同一法律程序的做法是產(chǎn)生許多征地問題的原因。

四、完善農(nóng)村土地法律制度的幾點建議

（一）正確認識農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體

集體土地所有權(quán)是農(nóng)村集體所有權(quán)的一種，根據(jù)我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，集體土地的所有權(quán)主體一般是村集體經(jīng)濟組織，可以是鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織也可以是村內(nèi)兩個以上不同經(jīng)濟組織，我國民法通則第七十四條、土地管理法第八條、農(nóng)業(yè)法第十一條對此都有明確的規(guī)定，集體土地原屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有的在鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織已不存在，而由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代管的情況下，應參照“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的原則承認村一級集體經(jīng)濟組織或者村民委員會有權(quán)成為本村范圍內(nèi)集體土地所有權(quán)主體，在原鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體土地被確定為村或者村以下集體經(jīng)濟組織所有地情況下：1、原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)權(quán)或以維持不變，但其所占有的土地所有權(quán)屬于村或者村民小組使用權(quán)屬于該企業(yè)。2、屬全鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民共同受益的道路、水利設(shè)施、學校、醫(yī)院和其他公共設(shè)施可以確定為全鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各村共同所有，委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代為管理。我國實行土地公有制，一切土地都屬于國家或集體所有。但“集體”這個概念本身來講，就是模糊的。在農(nóng)民來看“集體”就是指村委會、村集體，他們按照這樣的概念來認同。[1]但在實際運作中，村集體卻以所有者的身份或所有權(quán)的主體姿態(tài)出現(xiàn)的，如表現(xiàn)在土地承包合同中的發(fā)包方；村集體有權(quán)對它所有農(nóng)地進行占有、使用、收益和處分，充分享有權(quán)利的同時違法亂占土地。要建立完善的用益物權(quán)，必須理順國家、村、組、農(nóng)戶四者之間就農(nóng)地產(chǎn)生的法律關(guān)系，明確農(nóng)地所有權(quán)權(quán)屬。不能再用“集體”、“集體經(jīng)濟組織”來描述農(nóng)地所有權(quán)的主體，而應明確規(guī)定誰才是真正的農(nóng)地所有權(quán)的主體，如國家、村、組、農(nóng)民。

（二）完善農(nóng)村土地權(quán)屬登記制度

土地登記制度是進行土地管理的一項重要制度，也是土地立法中的一項重要制度，其目的在于“整理地籍，確定產(chǎn)權(quán)，便利交易轉(zhuǎn)移，保證土地稅費公平負擔，以及推行土地政策”。就我縣的土地登記狀況來看，國有土地的登記確權(quán)率達到94%，而農(nóng)村集體土地的登記確權(quán)發(fā)證率為86%，[2]必須依法、合理確定農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體和相應的土地界限，并通過土地登記、發(fā)證予以認定。完善農(nóng)村集體土地的登記不僅有利于保護農(nóng)民的土地權(quán)益，更有利于合理地安排好土地資源利用。

（三）進一步完善農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用、征用制度

農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用征用制度一直是關(guān)注的熱點問題，其主要存在的問題有以下幾個方面：

首先，土地征用權(quán)濫用。我國《土地法》規(guī)定，“任何單位或個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。”而“國家為公共利益的需要可以依法對集體所有的土地實行征用”。這實際上將“公共利益”從公共設(shè)施、公益事業(yè)等狹義的概念擴大到所有經(jīng)濟建設(shè)，這就意味著國家通過公權(quán)力強制剝奪一部公人的利益來滿足另一部分人利益，而受到侵害的則是農(nóng)民的利益。

其次，土地征用補償標準不合理。不合理主要是指補償范圍過窄、補償標準低、勞力安置不當、補償分配不明確等。如土地補償標準，依照《土地法》規(guī)定，為該耕地征用前3年平均年產(chǎn)值的6－10倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的30倍。補償?shù)幕鶖?shù)是以農(nóng)地收益來計算的，并不能反映土地真實價值，事實上很多被征用的土地國家的收益是村集體和農(nóng)戶的好幾倍。

再次，征用程序欠規(guī)范。我國土地征用過程中最大的問題是不按審批程序征地，擅自占用土地、買賣出租等非法轉(zhuǎn)讓土地和越權(quán)審批，先征后批，以合法征地掩蓋非法占地等違法現(xiàn)象嚴重，這些問題大部分都出現(xiàn)在興辦開發(fā)區(qū)熱潮中，征而不用，閑置浪費也同樣在興辦開發(fā)區(qū)熱潮中有所表現(xiàn)。[3]

針對土地征用過程中出現(xiàn)的問題，應從以下幾個方面予以完善：

第一，明確地的公共目的。政府就公共目的征地，必須是代表公共利主體的直接使用行為，如國防設(shè)施、政府建筑物；并將征用目的的合法性審查納入程序中，對公共利益的目的要通過法律審查程序，真正達到公共目的。

第二，  對被征地農(nóng)民的補償不僅要制定相關(guān)的補償標準，更要聯(lián)系社會的發(fā)展，獲得充分的補償，切實保障失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活、教育而無后顧之憂。

第三，討更多的土地流轉(zhuǎn)、利用方式。按照土地利用總體規(guī)劃，嚴格控制農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用。對切實需要用地，加大對土地成本收取，促使用地單位利用已有的建設(shè)用地；對已征土地進行清查，對閑置用地進行重新利用，其目的在于集約使用土地，提高利用效率。

隨著社會的不斷發(fā)展，對法律制度的要求越來越高，而法律制度對社會的適應也是一個漸進而漫長的過程，農(nóng)村集體土地面臨的法律問題有很多，真正把這些問題解決好，必須探索新的土地管理制度，在實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同地區(qū)土地資源分布狀況，實行招標、出租、承包等多種經(jīng)營方式，改變單一的農(nóng)村土地承包責任制，加強農(nóng)村集體用地的流轉(zhuǎn)，切實維護農(nóng)民利益，改變國有土地和農(nóng)村集體土地的地位不平等現(xiàn)狀，提高土地資源利用率。

 

參考資料：

[1] 朱曉吉、唐啟光著，《民法基本原理研究》，中國方正出版社2005年3月版，第168頁

[2] 岳曉武、雷愛先著，《農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)若干問題》，《中國土地》2005年12期

[3] 陳小君等著，《農(nóng)村土地法律制度研究》，中國政法大學出版社2004年版，第269頁