【內(nèi)容摘要】  資源環(huán)境類(lèi)的刑事、民事、行政及非訴行政執(zhí)行審查案件由行政庭設(shè)立的環(huán)保合議庭或者專(zhuān)門(mén)的環(huán)保審判庭集中管轄、統(tǒng)一審理，實(shí)現(xiàn)三種不同訴訟程序的有機(jī)統(tǒng)籌，既是提高資源環(huán)境案件專(zhuān)業(yè)化審判的需要，也是發(fā)揮集中審判在資源環(huán)境治理方面公益性、預(yù)防性與恢復(fù)性司法功能的體現(xiàn)，同時(shí)也將從另一個(gè)側(cè)面推動(dòng)行政案件相對(duì)集中管轄制度的運(yùn)行，為行政法治奠定良好制度基礎(chǔ)。

　　【關(guān)鍵詞】  相對(duì)集中管轄  公益訴訟 預(yù)防性訴訟 恢復(fù)性司法

　　一、行政案件相對(duì)集中管轄制度

　　2013年新年伊始，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展行政案件相對(duì)集中管轄試點(diǎn)工作的通知》，要求各高級(jí)人民法院結(jié)合本地實(shí)際，確定1-2個(gè)中級(jí)人民法院進(jìn)行試點(diǎn)，試點(diǎn)中級(jí)人民法院根據(jù)本轄區(qū)具體情況，確定2-3個(gè)基層人民法院為集中管轄法院，集中管轄轄區(qū)內(nèi)其他基層人民法院管轄的行政訴訟案件。行政案件相對(duì)集中管轄，就是將部分基層人民法院管轄的一審行政案件，通過(guò)上級(jí)人民法院統(tǒng)一指定的方式，交由其他基層人民法院集中管轄的制度。

　　（一）司法實(shí)踐與探索

　　早在1995年，河南平頂山法院系統(tǒng)即開(kāi)展了對(duì)行政案件的指定管轄改革，具體做法是本屬于A縣管轄的行政案件，由中級(jí)法院指定到B縣法院審理，因?yàn)槭窍扔诹⒎ê退痉ń忉尩膶?shí)踐嘗試，所以被稱(chēng)為是“一項(xiàng)靜悄悄的探險(xiǎn)”。 真正得以肯定的是浙江臺(tái)州法院異地管轄制度改革，即后來(lái)的“臺(tái)州模式”：從2002年開(kāi)始，浙江省臺(tái)州市中級(jí)人民法院將當(dāng)?shù)乜h一級(jí)政府為被告的案件交由其他縣的法院審判。2006年該市司法系統(tǒng)進(jìn)一步擴(kuò)大異地管轄的案件范圍，賦予一個(gè)管轄選擇權(quán)，準(zhǔn)許原告在起訴時(shí)既可選擇當(dāng)?shù)胤ㄔ汗茌牐部烧?qǐng)求中級(jí)法院自行審理或由中院移交異地法院審理。

　　（二）制度形成

　　《行政訴訟法》第十三條確立了基層人民法院管轄第一審行政案件的原則，第十四條規(guī)定中級(jí)人民法院管轄下列第一審行政案件：1、確認(rèn)發(fā)明專(zhuān)利權(quán)的案件、海關(guān)處理的案件；2、對(duì)國(guó)務(wù)院各部門(mén)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件；3、本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的案件。在現(xiàn)行政治體制之下，地方政府掌控法院命脈，法院的獨(dú)立與公正問(wèn)題在行政訴訟中顯得尤為突出。一方面，原告希望通過(guò)訴訟獲得法院公平裁判，另一方面，原告又對(duì)法院與被告是否官官相護(hù)而憂(yōu)心忡忡，而長(zhǎng)期以來(lái)行政訴訟難、政府?dāng)≡V率低等現(xiàn)象似乎更加印證了原告的疑慮。有鑒于此，各地法院積極探索應(yīng)對(duì)與改革之策，最高人民法院也分別于2000年、2008年出臺(tái)相關(guān)司法解釋?zhuān)罱K確立被告為縣級(jí)以上人民政府的案件，由中級(jí)人民法院一審管轄（以縣級(jí)人民政府名義辦理不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的案件可以除外）。

　　（三）制度價(jià)值

　　1、改善行政審判司法環(huán)境，增強(qiáng)司法公正性

　　集中管轄制度可以突破法院和被訴行政機(jī)關(guān)設(shè)置的區(qū)域?qū)?yīng)性，為法院獨(dú)立、公正地審理行政案件提供制度和程序保障。 “臺(tái)州模式”的成功經(jīng)驗(yàn)說(shuō)明，實(shí)行異地管轄可以阻隔黨政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人的影響，保證審判的公正性，這也是最高法院試點(diǎn)行政案件相對(duì)集中管轄最根本的宗旨與用意所在。

　　2、合理配置司法資源，提高行政審判效率

　　以基層法院為例，行政案件也主要集中在一兩個(gè)行政機(jī)關(guān)設(shè)置較多的轄區(qū)法院，這就造成有的基層法院年收案幾十至百余起，有的法院收案成個(gè)位數(shù)甚至無(wú)案可收。實(shí)行相對(duì)集中管轄，就能夠使案件數(shù)量少、辦案經(jīng)驗(yàn)缺乏的法院的行政案件集中到具備審判優(yōu)勢(shì)的法院管轄；相應(yīng)地，非集中管轄法院行政審判庭法官可專(zhuān)事非訴行政執(zhí)行案件審理或者分流從事其他案件的審判工作。因此，是通過(guò)對(duì)現(xiàn)有行政審判力量進(jìn)行“減法”與“加法”的內(nèi)部處理，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)行政審判資源的最佳配置，進(jìn)而提升行政審判活動(dòng)的效益。

　　3、培育專(zhuān)業(yè)法官隊(duì)伍，提高審判質(zhì)量

　　與民事、刑事審判庭的建制規(guī)模相比，行政審判庭顯得有些“人單力薄”，行政案件的審理在整個(gè)法院也顯得有些微不足道，行政審判水平整體低下也就屬于意料之中。集中管轄保證了行政法官的辦案量，通過(guò)持久與專(zhuān)注的審判實(shí)踐，有利于塑造法律職業(yè)品格，形成專(zhuān)業(yè)化、規(guī)模化的行政審判團(tuán)隊(duì)，促進(jìn)審判質(zhì)量有效提升。

　　4、統(tǒng)一裁判尺度，提高司法公信力

　　行政訴訟法從頒布至今雖然已歷時(shí)二十多年，但無(wú)論理論還是實(shí)務(wù)仍然不夠成熟，加之各地區(qū)法治環(huán)境的不同，在法律適用、裁判尺度方面還是存在較大差異。相對(duì)集中管轄使多數(shù)案件實(shí)現(xiàn)集中審理，顯然裁判結(jié)果能夠得以統(tǒng)一，“同案同判”是公眾對(duì)司法公平最基本的要求。

　　二、資源環(huán)境案件集中審判制度建構(gòu)

　　2013年10月24日，江蘇省高級(jí)人民法院審判委員會(huì)討論通過(guò)，決定在全省范圍內(nèi)全面推行涉及資源環(huán)境的行政、刑事、民事以及非訴行政執(zhí)行審查案件的“三審合一”集中審判工作機(jī)制，由每個(gè)中級(jí)人民法院選擇審判力量較強(qiáng)、案件數(shù)量相對(duì)較多、具有一定資源環(huán)境案件審判經(jīng)驗(yàn)的1-3家基層法院承擔(dān)資源環(huán)境案件審判工作。

　　（一）“三審合一”的必要性

　　1、實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境案件專(zhuān)業(yè)化審判的需要

　　眾所周知，資源環(huán)境案件涉及法律關(guān)系復(fù)雜，且具有較強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)技術(shù)性。近幾年的司法統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)反映，資源環(huán)境案件數(shù)量總量較少，過(guò)少的案件數(shù)量不僅造成對(duì)現(xiàn)有司法審判資源的浪費(fèi)，而且不利于積累審判經(jīng)驗(yàn)、鍛煉審判隊(duì)伍。集中審判能夠保證受案法院受理相對(duì)較多的案件，迅速提升審判人員的業(yè)務(wù)水平，培育資源環(huán)境案件專(zhuān)業(yè)化審判力量。

　　2、統(tǒng)一資源環(huán)境案件裁判標(biāo)準(zhǔn)的需要

　　相互獨(dú)立的行政、民事、刑事審判程序的不協(xié)調(diào)，直接影響資源環(huán)境案件裁判的公正和效率，將上述三種類(lèi)型的資源環(huán)境案件集中到一個(gè)審判部門(mén)，能有效防止不同審判程序之間產(chǎn)生裁判沖突，實(shí)現(xiàn)裁判尺度的標(biāo)準(zhǔn)化與統(tǒng)一化，提升司法公信力。

　　3、保障資源環(huán)境公共利益的需要

　　資源環(huán)境案件不僅涉及私人主體利益，同時(shí)關(guān)涉人類(lèi)賴(lài)以共同生存的資源與環(huán)境公益，故資源環(huán)境案件的審理，在兼顧化解矛盾、保障權(quán)利的同時(shí)，要更加關(guān)注資源環(huán)境公共利益的保障，借資源環(huán)境案件的集中審理突顯環(huán)境保護(hù)的特殊性與重要性，從而在全社會(huì)樹(shù)立良好的環(huán)境公益維權(quán)理念。

　　（二）“三審合一”審判組織及人員

　　1、環(huán)保審判庭模式

　　環(huán)保審判庭模式即成立專(zhuān)門(mén)的環(huán)保法庭，對(duì)資源環(huán)境類(lèi)案件進(jìn)行統(tǒng)一審理。2007年11月20日，貴陽(yáng)市中級(jí)人民法院環(huán)境保護(hù)審判庭和清鎮(zhèn)市人民法院環(huán)境保護(hù)法庭正式掛牌成立，為中國(guó)設(shè)立最早的環(huán)境法庭。太湖藍(lán)藻事件暴發(fā)后，2008年5月6日，無(wú)錫市中級(jí)人民法院在江蘇率先成立了環(huán)境保護(hù)專(zhuān)業(yè)審判庭，并在5個(gè)基層法院設(shè)立了環(huán)境保護(hù)合議庭，建立了刑事、民事、行政“三審合一”和審理、執(zhí)行“審執(zhí)合一”的工作模式。此種模式類(lèi)似于知識(shí)產(chǎn)權(quán)審判庭的建制，是在民事、刑事、行政審判庭之外單獨(dú)進(jìn)行的專(zhuān)門(mén)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，一般放在中級(jí)法院，專(zhuān)事資源環(huán)境類(lèi)案件的審理。

　　2、環(huán)保合議庭模式

　　根據(jù)“三審合一”制度精神，由各市中級(jí)人民法院及其選定的轄區(qū)內(nèi)司法環(huán)境好、資源環(huán)境案件數(shù)量多、行政審判力量強(qiáng)的1-3家基層人民法院在行政庭設(shè)立環(huán)保合議庭，專(zhuān)門(mén)審理資源環(huán)境案件。因涉及民事、刑事、行政三種不同類(lèi)型的案件，故在司法實(shí)踐中，環(huán)保合議庭成立之初一般由具有較豐富審判經(jīng)驗(yàn)的民事、刑事、行政法官組成，根據(jù)不同案件類(lèi)型分別擔(dān)任承辦法官，這樣一方面能夠保證新的合議庭設(shè)立之初案件的及時(shí)有效審理，另一方面也有利于合議庭成員之間的相互交流學(xué)習(xí)，共同探討專(zhuān)業(yè)化審判方式方法，形成團(tuán)隊(duì)審判合力并逐步培育新生專(zhuān)業(yè)審判力量。

　　3、專(zhuān)家證人與人民陪審員

　　由于資源環(huán)境類(lèi)案件的專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)，僅僅依靠審判人員個(gè)人的智識(shí)和閱歷難以全面應(yīng)對(duì)，為此，省法院決定選聘具有較高社會(huì)公信力的資源環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域技術(shù)專(zhuān)家和環(huán)境法學(xué)者，組建覆蓋全省的資源環(huán)境司法保護(hù)專(zhuān)家?guī)欤?shí)現(xiàn)全省法院專(zhuān)家?guī)熨Y源共享，為資源環(huán)境案件的審理提供有效智力支持，彌補(bǔ)法官資源環(huán)境專(zhuān)業(yè)知識(shí)的不足。專(zhuān)家人員在具體案件審理中可以作為專(zhuān)家證人出庭，對(duì)案件涉及的專(zhuān)業(yè)問(wèn)題進(jìn)行說(shuō)明解釋?zhuān)部梢赃M(jìn)入法院人民陪審員序列，直接作為審判人員參與案件審理，從而有效提升“三審合一”案件專(zhuān)業(yè)化審判水平。

　　（三）“三審合一”審判范圍

　　1、案件類(lèi)型

　　“三審合一”中行政訴訟案件主要包括因污染、破壞環(huán)境發(fā)生行政爭(zhēng)議而起訴環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)（包括政府、環(huán)保部門(mén)、水利部門(mén)、海洋漁業(yè)部門(mén)等）作為或不作為的案件，以及由此引發(fā)的行政賠償案件；非訴執(zhí)行案件為環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)為制止污染、破壞環(huán)境作出行政行為，行政相對(duì)人在法定期限內(nèi)既不申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟、又不履行行政決定的，環(huán)保行政機(jī)關(guān)向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的案件。刑事案件主要涉及《中華人民共和國(guó)刑法》分則第二章“危害公共安全罪”中規(guī)定的與污染、破壞環(huán)境有關(guān)的部分犯罪案件，第三章“破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪”中的部分案件，第六章“妨礙社會(huì)管理秩序罪”第六節(jié)破壞環(huán)境資源保護(hù)犯罪案件，第八章“貪污賄賂罪”和第九章“瀆職罪”中規(guī)定的與污染、破壞環(huán)境有關(guān)的部分案件。民事案件指各類(lèi)環(huán)境污染侵權(quán)民事糾紛案件、環(huán)境民事公益訴訟案件以及涉及資源環(huán)境的部分物權(quán)糾紛案件。當(dāng)然，隨著社會(huì)發(fā)展，案件類(lèi)型將不限于上述列舉，符合條件的其他涉及資源環(huán)境保護(hù)案件，法院均有權(quán)予以立案受理。

　　2、訴訟程序

　　“三審合一”雖然改變了案件的受理審判部門(mén)，但三種訴訟類(lèi)型固有的特點(diǎn)決定了程序選擇上仍然應(yīng)當(dāng)遵循現(xiàn)有行政、民事、刑事三大訴訟立法規(guī)范，對(duì)具體個(gè)案進(jìn)行分別審理。在案件處理結(jié)果不相互影響和依賴(lài)時(shí)，審判組織分別對(duì)案件進(jìn)行審理；對(duì)于一訴的處理結(jié)果是另一訴的前提時(shí)，則可以將另一訴進(jìn)行中止，待判決結(jié)果做出即可立即啟動(dòng)另一訴的審理。這將有效實(shí)現(xiàn)訴訟經(jīng)濟(jì)原則，在實(shí)現(xiàn)裁判公正的前提下簡(jiǎn)化和縮短程序時(shí)間，避免司法資源浪費(fèi)，并避免兩種訴訟作出相互矛盾的結(jié)果。

　　三、環(huán)境公益訴訟

　　（一）概念界定

　　環(huán)境公益訴訟是近年來(lái)學(xué)界及實(shí)務(wù)界討論頗為熱烈的課題，由于我國(guó)尚無(wú)公益訴訟的理論，故對(duì)環(huán)境公益訴訟的界定仍未能取得一致，但對(duì)這一概念的核心--公共利益，人們已經(jīng)有了初步的價(jià)值認(rèn)同。有學(xué)者從環(huán)境權(quán)、訴訟信托和自然資源所有權(quán)角度，認(rèn)為環(huán)境公益訴訟，是指以環(huán)境權(quán)和自然資源國(guó)家（集體）所有權(quán)為權(quán)利基礎(chǔ)，以訴訟信托為理論依據(jù)，以維護(hù)環(huán)境公益為目的，由公民、環(huán)保組織、環(huán)保機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)等主體提起的訴訟。 有學(xué)者對(duì)環(huán)境公益訴訟進(jìn)行廣義與狹義的區(qū)分，認(rèn)為廣義的環(huán)境公益訴訟將環(huán)境侵權(quán)訴訟作為調(diào)整對(duì)象，包括環(huán)境共益訴訟和環(huán)境眾益訴訟，而狹義的環(huán)境公益訴訟則僅著眼于保護(hù)環(huán)境利益本身的環(huán)境眾益訴訟。環(huán)境眾益訴訟的私益訴訟屬性決定其訴訟請(qǐng)求僅能保護(hù)原告自身的直接人格利益（包括精神利益）和財(cái)產(chǎn)益，而不因?yàn)橄碛兴揭嫘栽V訟實(shí)施權(quán)而當(dāng)然享有提起純粹環(huán)境公益訴訟（環(huán)境共益訴訟）的原告資格。

　　（二）原告資格

　　原告主體資格是環(huán)境公益訴訟制度設(shè)計(jì)的核心，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是憲法和法律授權(quán)、代表國(guó)家提起公訴的機(jī)構(gòu)，保護(hù)的是國(guó)家和社會(huì)的公共利益，故檢察機(jī)關(guān)一度被當(dāng)然地認(rèn)定為環(huán)境公益訴訟的原告，但隨著理論和實(shí)踐的推進(jìn)，學(xué)者們對(duì)這一當(dāng)然的制度推定產(chǎn)生了質(zhì)疑，呂忠梅教授即認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)并不是提起環(huán)境公益訴訟的最佳主體，其理由如下：(1)根據(jù)我國(guó)憲法和法律的規(guī)定,代表環(huán)境公共利益的國(guó)家機(jī)關(guān)并非檢察機(jī)關(guān)。例如，《中華人民共和國(guó)憲法》第11條規(guī)定“國(guó)家保護(hù)環(huán)境和自然資源,防治污染和其他公害。”《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第26-28條規(guī)定“國(guó)家環(huán)境保護(hù)的代表是環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén),資源管理的代表是法律授權(quán)的代表國(guó)家行使國(guó)家所有權(quán)的機(jī)關(guān)。”因而,對(duì)于侵害公眾或國(guó)家環(huán)境資源權(quán)益的行為,環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以公眾受托人或國(guó)家環(huán)境資源所有權(quán)代表人的身份提起公益訴訟,這也是環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的重要形式之一。(2)環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)和內(nèi)容與檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和任務(wù)不相符合。根據(jù)憲法和法律規(guī)定,我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān),主要負(fù)刑事公訴之責(zé);作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),其主要職能是對(duì)其他司法機(jī)關(guān)適用法律的行為和行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督。由此可見(jiàn),我國(guó)現(xiàn)行法律并沒(méi)有賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)個(gè)人、企業(yè)提起公益訴訟的權(quán)力。如果由檢察機(jī)關(guān)包攬公益損害時(shí)的保護(hù)之責(zé),繞開(kāi)現(xiàn)行法律已經(jīng)設(shè)定的由各個(gè)相應(yīng)的管理機(jī)關(guān)執(zhí)行法律的體制而直接對(duì)應(yīng)私人,不僅有越俎代庖之嫌,而且還會(huì)造成權(quán)力體系的混亂。(3)檢察機(jī)關(guān)不具備提起環(huán)境公益訴訟的專(zhuān)業(yè)知識(shí)與能力。環(huán)境糾紛中包含了大量的科技因素,需要采用專(zhuān)門(mén)的證據(jù)收集方法和技術(shù)手段,而這正是檢察機(jī)關(guān)所欠缺的。與檢察機(jī)關(guān)相比,環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)更為適合提起環(huán)境公益訴訟。并且,環(huán)境糾紛所涉及的科學(xué)不確定性問(wèn)題需要環(huán)境保護(hù)方面的政策性判斷，檢察機(jī)關(guān)在這方面與環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)相比同樣不夠?qū)I(yè)。簡(jiǎn)言之,環(huán)境糾紛解決的專(zhuān)業(yè)性決定了檢察機(jī)關(guān)并非提起環(huán)境公益訴訟的最佳主體。 當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)并非提起環(huán)境公益訴訟最佳主體，并不表示其不能成為此類(lèi)訴訟的原告。實(shí)際上，起源于美國(guó)的環(huán)境公益訴訟制度一個(gè)重要理論即“私人檢察長(zhǎng)”理論，這個(gè)理論是由1943年紐約州工業(yè)聯(lián)合會(huì)訴伊克斯案件產(chǎn)生的。美國(guó)最高法院認(rèn)為: 在出現(xiàn)官吏的違法行為時(shí)，為了制止這種違法行為，國(guó)會(huì)可以授權(quán)一個(gè)公共官吏，例如檢察總長(zhǎng)，主張公共利益提起訴訟。國(guó)會(huì)也可以不授權(quán)一個(gè)官吏提起訴訟，而制定法律授權(quán)私人或私人團(tuán)體提起訴訟，制止官吏的違法行為。得到這樣授權(quán)的人可以說(shuō)是一個(gè)私人檢察總長(zhǎng)。這樣的訴訟最典型的案件，是環(huán)境保護(hù)者為了制止行政機(jī)關(guān)破壞環(huán)境的違法行為而進(jìn)行的訴訟。 除檢察機(jī)關(guān)外，政府（主要指行使環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職能的政府機(jī)構(gòu)，如環(huán)保部門(mén)、自然資源管理部門(mén)和其他有環(huán)境管理職能的部門(mén)）、社會(huì)團(tuán)體、公民個(gè)人也被普遍認(rèn)為是環(huán)境公益訴訟潛在的啟動(dòng)主體。

　　（三）起訴順位

　　環(huán)境公益訴訟不同主體的起訴順位，有學(xué)者建議國(guó)家環(huán)境利益受到損害時(shí),應(yīng)由政府職能部門(mén)作為第一順序的原告，因?yàn)檎h(huán)境保護(hù)和環(huán)境資源管理部門(mén)是公共職能的直接承擔(dān)者,他們應(yīng)該首先采取相應(yīng)的救濟(jì)行動(dòng)；特定人群的環(huán)境利益受到侵害時(shí),應(yīng)由環(huán)保團(tuán)體和公民個(gè)人作為第一順序的原告。 在環(huán)境公益訴訟程序設(shè)計(jì)上，可以借鑒美國(guó)“訴前通告”制度,由法律規(guī)定一個(gè)通告期,非第一順序的組織或個(gè)人在提起公益訴訟前應(yīng)先將通知發(fā)給政府職能部門(mén)、違法者,由他們糾正違法行為及采取補(bǔ)救措施。通告期滿(mǎn)后,政府部門(mén)和違法者不采取行動(dòng),或者其行動(dòng)不恰當(dāng)時(shí),才正式采取司法行動(dòng)。

　　（四）立法的應(yīng)對(duì)

　　2012年8月新修訂的民事訴訟法使公益訴訟最終得以立法認(rèn)可，該法第五十五條規(guī)定“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”當(dāng)然，以上規(guī)定只是原則性的制度宣告，環(huán)境公益訴訟如何具體開(kāi)展實(shí)施，比如哪些“法律”可以規(guī)定環(huán)境公益訴訟主體、哪些“機(jī)關(guān)”和“組織”適合提起環(huán)境公益訴訟，破壞資源、損害生態(tài)能否提起環(huán)境公益訴訟等問(wèn)題，仍需環(huán)境法領(lǐng)域?qū)ｉT(mén)的制度與程序設(shè)計(jì)。有學(xué)者建議在作為環(huán)保領(lǐng)域基本法的《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定，“縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)和其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門(mén)”、“依法登記的環(huán)境保護(hù)社會(huì)組織”，對(duì)污染環(huán)境等損害社會(huì)公共利益的行為，可以提起訴訟，并建議將破壞資源、損害生態(tài)行為，納入環(huán)境公益訴訟的范圍。

　　2014年4月24日，新的《環(huán)境保護(hù)法》經(jīng)第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議修訂通過(guò)，并將于明年1月1日起實(shí)施，這部被稱(chēng)為環(huán)境治理領(lǐng)域的“重典”一經(jīng)出臺(tái)即引起強(qiáng)烈社會(huì)反響，雖然并未能對(duì)環(huán)境公益訴訟涉及的問(wèn)題全面予以解決，但現(xiàn)有的修改實(shí)屬不易，也為司法實(shí)務(wù)提供了具體的操作指南。該法第五十八條規(guī)定，符合下列條件的社會(huì)組織對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，可以向人民法院提起訴訟：一是依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門(mén)登記，二是專(zhuān)門(mén)從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無(wú)違法記錄，兩項(xiàng)條件必須同時(shí)具備，且訴訟者不得通過(guò)訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益。

　　四、資源環(huán)境案件三類(lèi)訴訟程序中的特殊制度

　　（一）環(huán)境保護(hù)臨時(shí)禁令制度

　　民事訴訟中的臨時(shí)禁令主要適用于知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域，是人民法院為及時(shí)制止正在實(shí)施或即將實(shí)施的侵害權(quán)利人知識(shí)產(chǎn)權(quán)或有侵害之虞的行為，而根據(jù)當(dāng)事人申請(qǐng)發(fā)布的一種禁止行為人從事某種行為的強(qiáng)制命令，其目的在于保護(hù)權(quán)利人知識(shí)產(chǎn)權(quán)免受繼續(xù)侵害，預(yù)防難以彌補(bǔ)的損害發(fā)生。 臨時(shí)禁令也是英美法系國(guó)家在知識(shí)產(chǎn)權(quán)訴訟中常見(jiàn)的一種行之有效的救濟(jì)手段。

　　與知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)行為相比，對(duì)資源、環(huán)境的破壞帶來(lái)的損害將更加難以估量，有時(shí)甚至是毀滅性和不可逆的，故迫切需要法律上在侵害行為發(fā)生之前即提供有效救濟(jì)，防止不特定多數(shù)人利益損害的發(fā)生。依據(jù)現(xiàn)有民事立法，可資利用的有先予執(zhí)行制度。最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行民法通則若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）》第一百六十二條第一款早就規(guī)定，當(dāng)事人在訴訟中要求停止侵害、排除妨礙、消除影響的，人民法院可以根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)或依職權(quán)先行作出裁定。《民事訴訟法》第九十七條規(guī)定了先予執(zhí)行的適用范圍，司法解釋第一百零七條對(duì)何為“緊急情況”進(jìn)行了明確，包括需要立即停止侵害、排除妨礙以及需要立即制止某項(xiàng)行為等。

　　（二）行政預(yù)防性不作為訴訟

　　1、概念與案件類(lèi)型

　　《行政訴訟法》修改草案（2012年7月6日人民法院建議稿，以下簡(jiǎn)稱(chēng)法院版建議稿）第十三條第四項(xiàng)規(guī)定，公民、法人或者其他組織在訴訟中可以提出請(qǐng)求判決行政機(jī)關(guān)不得作出可能給其造成不可彌補(bǔ)的重大損害的特定行政行為。在大陸法系，德國(guó)是預(yù)防性權(quán)利保護(hù)理論構(gòu)造及實(shí)務(wù)運(yùn)作最成熟的國(guó)家。為了達(dá)到德國(guó)基本法第19條所要求的“有效且無(wú)漏洞的權(quán)利保護(hù)”標(biāo)準(zhǔn),德國(guó)行政訴訟制度確立了預(yù)防性不作為訴訟與預(yù)防性確認(rèn)訴訟兩大類(lèi)預(yù)防性訴訟。預(yù)防性不作為訴訟適用的受案類(lèi)型主要有如下幾種：即將發(fā)生附帶刑罰、秩序罰的行政行為、可能造成既成事實(shí)的行政行為、制定規(guī)范的行政行為、資訊行為、公共設(shè)施致害行為等。

　　近幾年，多地因重大化工項(xiàng)目的立項(xiàng)批準(zhǔn)而引發(fā)民眾游行、靜坐、“集體散步”甚至與政府部門(mén)的正面對(duì)抗事件， 給當(dāng)?shù)?ldquo;維穩(wěn)”帶來(lái)極大壓力。事件最終，相關(guān)項(xiàng)目雖被叫停，但無(wú)論政府還是民眾，付出的代價(jià)都是慘痛的。群體事件原因復(fù)雜，但司法制度事后救濟(jì)的緩不濟(jì)急以及事前救濟(jì)手段的缺失，無(wú)疑也是將公眾推向街頭的因素之一。生命健康乃最基本和首要的人權(quán)，大型化工項(xiàng)目的立項(xiàng)許可，受影響的居民理應(yīng)享有知情、參與的權(quán)利，將違規(guī)項(xiàng)目的事前制止納入規(guī)范化的司法救濟(jì)制度范疇，不僅是人權(quán)保護(hù)的需要，也是當(dāng)前社會(huì)運(yùn)動(dòng)式治理向法律化治理轉(zhuǎn)型的必然選擇。

　　2、適格原告及舉證責(zé)任分配

　　預(yù)防性不作為訴訟的原告須為具體權(quán)利受侵害之個(gè)人，且必須具有預(yù)防性權(quán)利救濟(jì)之必要。權(quán)利侵害有發(fā)生之虞是預(yù)防性訴訟的重要特征，而這種侵害必須是具體、特定且針對(duì)個(gè)人的。依照行政行為公定力理論，預(yù)防性不作為訴訟實(shí)際上意味著司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的過(guò)早干預(yù)，故在以事后救濟(jì)為原則的訴訟背景之下，預(yù)防性權(quán)利保護(hù)僅能作為一種例外的制度安排，因此除非原告有迫切之救濟(jì)必要，否則對(duì)該訴訟制度不得援引。

　　法院版建議稿第三十九條的規(guī)定，預(yù)防性不作為訴訟原告應(yīng)當(dāng)就行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)備作出或正在作出特定行政行為的相關(guān)事實(shí)以及該特定行政行為一旦作出將對(duì)其合法權(quán)益造成不可彌補(bǔ)的重大損害承擔(dān)舉證責(zé)任。即原告應(yīng)當(dāng)提供其符合預(yù)防性不作為訴訟的起訴條件以及即將受到的無(wú)法彌補(bǔ)的重大損害的事實(shí)證據(jù)，并且向法院陳述該事實(shí)關(guān)系，表明如果求助于事后的司法救濟(jì)將會(huì)造成難以排除或無(wú)法彌補(bǔ)的損害，或在僅能以金錢(qián)賠償?shù)惹樾蜗拢瑹o(wú)法等到行政行為實(shí)現(xiàn)后才加以保護(hù)。 而在被告，則應(yīng)當(dāng)對(duì)該特定行政行為的合法性以及有避免此種損害的其他適當(dāng)方法承擔(dān)舉證責(zé)任。基于環(huán)境行政管理活動(dòng)的紛繁復(fù)雜性，某些行政行為雖有侵害公民權(quán)利及生態(tài)環(huán)境之虞，但若能有其他改良之方式，比如通過(guò)安裝消音設(shè)備以排除噪音、提高項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)杜絕污染排放等，則可避免即將作出的行政行為的危害性。

　　3、已有的環(huán)保禁令分析

　　2014年3月，昆山法院發(fā)布了一份禁止環(huán)境污染企業(yè)在廠區(qū)內(nèi)進(jìn)行生產(chǎn)的“禁止令”，這也是蘇州地區(qū)首例環(huán)境保護(hù)“禁止令”。2013年9月，針對(duì)昆山市根本五金有限公司未經(jīng)環(huán)保行政主管部門(mén)審批同意，在水污染物排放、大氣污染防治設(shè)施建設(shè)、危險(xiǎn)廢物存放、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)批等方面的違法行為，昆山市環(huán)境保護(hù)局對(duì)其處以罰款27萬(wàn)余元，同時(shí)責(zé)令停止生產(chǎn)。然而，該局在最近的日常檢查中發(fā)現(xiàn)，違法企業(yè)又恢復(fù)了生產(chǎn)活動(dòng)。昆山環(huán)保局于是立即申請(qǐng)昆山法院強(qiáng)制執(zhí)行上述行政處罰決定。昆山法院在作出準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行裁定書(shū)的同時(shí)發(fā)布了上述“禁止令”，要求被申請(qǐng)人立即禁止環(huán)境違法企業(yè)的生產(chǎn)或違法行為;若繼續(xù)違法行為的，法院將依法參照《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第一百一十一條、第一百一十五條關(guān)于拒不履行人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的裁定應(yīng)予以處罰的規(guī)定，予以處罰。4月23日，常熟法院對(duì)張家港某紡織有限公司也發(fā)出禁止令，叫停該企業(yè)擅建項(xiàng)目的生產(chǎn)。

　　從實(shí)際效果看，環(huán)保禁令對(duì)違法企業(yè)起到了有效遏制作用，但從法律規(guī)制角度，筆者認(rèn)為，上述禁止令在合法性依據(jù)上仍有待完善，建議援引《行政強(qiáng)制法》第五十九條的規(guī)定，“因情況緊急，為保障公共安全，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院立即執(zhí)行”以作裁定依據(jù)。

　　（三）資源環(huán)境恢復(fù)性司法制度

　　學(xué)理上，恢復(fù)性司法是一種通過(guò)恢復(fù)性程序?qū)崿F(xiàn)恢復(fù)性后果的非正式犯罪處理方法。恢復(fù)性程序是指通過(guò)犯罪人與被害人之間的協(xié)商,并經(jīng)過(guò)以專(zhuān)業(yè)人員或社區(qū)志愿者充當(dāng)?shù)闹辛⒌谌降恼{(diào)解,促進(jìn)當(dāng)事方的溝通與交流,并確定犯罪發(fā)生后的解決方案。 資源環(huán)境案件中的恢復(fù)性制度，旨在充分運(yùn)用司法手段，比如判令侵權(quán)人以消除污染、恢復(fù)原狀等方式代替單純的物質(zhì)損害賠償，達(dá)到改善、減輕或者消除破壞資源、污染環(huán)境的危害狀態(tài)，逐步實(shí)現(xiàn)資源及生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)、再生與循環(huán)。

　　五、試行與探索--姑蘇法院資源環(huán)境案件集中審判情況

　　姑蘇法院行政庭自實(shí)行資源環(huán)境案件“三審合一”以來(lái)，共受理環(huán)保行政案件2件（審結(jié)1件），刑事案件2件，非訴行政執(zhí)行案件2件（均已審結(jié)）。

　　（一）存在的問(wèn)題

　　1、收案數(shù)量偏少

　　以上數(shù)據(jù)即已顯見(jiàn)，受案數(shù)量少一方面是因?yàn)?ldquo;三審合一”制度在民眾中尚未得到有效宣傳了解，加之環(huán)境訴訟中普遍存在的“搭便車(chē)”心理，起訴主體的利益熱情不高；另一方面是人為或者客觀原因?qū)е履承┌讣ū热缧淌路矫孑^為敏感的案件）到達(dá)不了法院，造成三類(lèi)訴訟案件收案數(shù)普遍偏低的現(xiàn)象。

　　2、案件范圍缺乏具體明確規(guī)定

　　在有關(guān)“三審合一”的文件通知下達(dá)之初，江蘇省高級(jí)人民法院即對(duì)集中審判的資源環(huán)境類(lèi)案件案由進(jìn)行了逐項(xiàng)列舉，實(shí)務(wù)中出現(xiàn)矛盾較多的主要在民事和行政領(lǐng)域，以漁業(yè)管理類(lèi)案件為例，其中夾雜著行政管理以及公民個(gè)體之間的租賃合同等關(guān)系，對(duì)于該合同關(guān)系是屬于集中管轄范圍還是作為普通民事糾紛尚存爭(zhēng)論，亟需具體指導(dǎo)和解釋加以明確。

　　3、集中審判組織專(zhuān)業(yè)化水平有待提升

　　目前的環(huán)保合議庭仍采用三種訴訟、三名法官分別擔(dān)任的模式，這在制度運(yùn)行之初是比較可行的，但長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看難以形成專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)，囿于案件數(shù)量少的緣故，審判人員包括書(shū)記員的鍛煉機(jī)會(huì)、交流機(jī)會(huì)也相對(duì)較少，不利于環(huán)保合議庭整體化水平的提升。

　　（二）對(duì)策與建議

　　1、加強(qiáng)司法宣傳，樹(shù)立資源環(huán)境訴訟理念

　　人民法院應(yīng)當(dāng)充分利用報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體，大力宣傳環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，及時(shí)報(bào)道資源環(huán)境集中審判方面的典型案例，引導(dǎo)公眾增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)法律意識(shí)，樹(shù)立資源、環(huán)境訴訟理念，推動(dòng)全社會(huì)自覺(jué)參與自然資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

　　2、加強(qiáng)溝通協(xié)作，實(shí)現(xiàn)資源環(huán)境審判聯(lián)動(dòng)機(jī)制

　　“三審合一”涉及到環(huán)保行政、公安機(jī)關(guān)及檢察機(jī)關(guān)等多部門(mén)、多機(jī)構(gòu)的工作，法院應(yīng)及時(shí)與上述相關(guān)部門(mén)溝通聯(lián)系，爭(zhēng)取更多資源的配合與支持，充分發(fā)揮審判職能作用，形成打擊違法犯罪與保護(hù)環(huán)境的工作合力。

　　3、加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，創(chuàng)建資源環(huán)境案件審判品牌特色

　　“三審合一”不是三種訴訟程序的簡(jiǎn)單疊加，環(huán)保合議庭應(yīng)當(dāng)有自身特色，通過(guò)業(yè)務(wù)培訓(xùn)、專(zhuān)題研討等方式，致力于資源環(huán)境案件的類(lèi)型化研究，法院及法官之間加強(qiáng)內(nèi)部溝通與學(xué)習(xí)，提高專(zhuān)業(yè)智識(shí)與裁判素養(yǎng)，共同打造并培育出專(zhuān)業(yè)化、精深化的資源環(huán)保審判隊(duì)伍。