[內容提要]    農村土地經營模式自新中國成立至今經歷了數個相應的歷史階段，并發展為現在的農村家庭承包經營體制。該體制在當初一段時間內對農村經濟發展起了積極的推動作用，但隨著時代的發展，市場經濟大潮的影響以及科技革命的日新月異，農村土地的經營模式也面臨著新的挑戰。現有的農村土地家庭承包經營方式暴露出一些弊端，農村土地家庭承包經營不能充分發揮土地的效能，農民也不會真正擺脫貧困。故此必須對農村土地承包制度作相應的完善，即通過深化農村配套設施的改革，遵循效率優先，兼顧公平、衡平權力和權利等原則，建立完善的適應社會主義市場經濟要求的集體土地產權制度。

一、對現有農村土地家庭承包責任制度的認識

（一）新中國農村土地制度的變遷經過了以下三個階段

1、“耕者有其田”這是第一個階段。它是以政權的力量將土地的地主所有變為廣大農民所有，從而結束了中國2000多年來的封建土地所有制，形成了個體所有個體經營的新的農村土地制度。這種完整的、排他的產權制度保證了農業生產者對土地的收益權，激發了農民的生產積極性和熱情，他們以獲得最大的收獲為動力，努力提高土地資源的利用效率，并以土地產出率的增加為其最終表現，在這種制度的變遷過程中大幅度提高了農村土地的配置效率，從而提高了土地的整體利用率，這種土地所有制度較舊中國數千年來的土地所有制度是一大進步，是一次質的飛躍，該制度為廣大的農民提供了衣食保障。

2、自耕農制度轉變為農村土地集體所有制，這是第二個階段。土地改革后，雖然廣大的農民成了農村土地的所有人，即成了自耕農制度，但新中國的政權鞏固和發展需要將大量的農業剩余作為工業的資本積累時，國家又通過政治斗爭的形式，將農村土地的農民個體所有制轉變為能夠為國家直接控制的農村土地集體所有制。農民集體上工，集中管理，將創造的農業收入

交歸集體所有，該制度通過互助組、初級社、高級社等形式得到了迅速的發展。

3、1979年農村土地的家庭承包經營制度的全面推行是中國農村土地制度變遷的第三個階段。該制度使集體土地的所有權與使用權相分離，農民在承包土地的同時上繳一定的物資和稅收，農民在承包經營期內有較強的自主性，可以根據自身的實際情況對所種植農作物進行一定的調整。作為土地所有者的農村集體對此干涉較少，農村土地的總體利用率較高，農民對土地較為充分的使用權大大促進了農村經濟的發展。

（二）農村土地家庭承包經營制度對當前農村經濟發展的作用令人懷疑

1、通過對農村土地制度發展所經歷的三個階段進行比較，可以看出農村土地家庭承包制度對改革開放之初的農村經濟發展是有積極作用的。它對上個世紀八十年代農業的豐收、農村市場經濟的活躍是有一定貢獻的，但我們能否將這一切完全歸功于農村土地的家庭承包制度呢？答案是否定的。

我們可以回顧到上個世紀八十年代，分析當時農業豐收的原因。就總體情況而言，除農民自身的努力，社會制度的優越性原因之外，農業的豐收與以下幾個因素密切相關：①優良品種的全面推廣，各種農作物陸續的種子革命為農業的增產增收起到了最根本的作用。②農藥、化肥等的利用大力促進了農業的發展，1970年開始全國各地陸續興建化肥廠、農藥廠，并從國外引進成套的先進設備、先進技術，從而使以農家肥為主的農田有了充足的化學肥料，農田的病蟲害也因農藥的廣泛利用得到有效的控制，這些為農業的豐收提供了肥力和藥力保障。③改革前的一系列農業基礎設施的建設顯示了充分的成效，一些科技含量高的設施投入到農業生產中，代替了原始的人工耕作，大大提高了生產效率，同時由于農田的灌溉和排澇條件的改善，大大提高了抵御自然災害的能力，為以后的農村聯產承包責任制下的個體經營提供了重要的基礎保障。④國家對農產品扶持，國家通過大幅度提高農副產品的收購價格，縮小城鄉產品的剪刀差，增強了農村購買力，繁榮了農村市場，

國家通過財政補貼等措施支持農業的發展，極大的激發了農業生產的積極性。

由此可見，改革開放初期農村經濟的發展是和改革前的各項準備和積累分不開的，同時農民收入的大幅度提高還與當時國家對工農結構的調整和農產品的提價等政策因素有很大的關系，而非農村家庭承包經營制度一已之功。

2、隨著經濟的發展，農村土地承包經營制度也作了相應的補充和調整，2003年3月10日起施行的《農村土地承包法》被譽為中國第三次土地制度的大變革。該法第十條規定：“國家保護承包方依法自愿、有償進行土地承包經營權流轉”，第十六條第一款規定：“（承包方）依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，有權自主組織生產經營和處置產品”，第二十六條第二款規定：“承包期間，承包方全家遷入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權流轉。”該法第五節專門對土地承包經營權的流轉作了詳細的規定，第三十三條規定了土地承包經營權流轉應當遵循的五個原則：①平等協商，自愿有償，任何組織和個人不得強迫或阻礙承包方經營權的流轉。②不得改變土地所有權的性質和土地的農業用途。③流轉期不超過承包經營的剩余期。④受讓方有農業經營的能力。⑤同等條件下本集體經濟組織成員的優先權。另外該法還對土地承包經營權的流轉主體的權利、義務作了相關規定，這些規定旨在鼓勵農民對土地加大投入，即使在轉讓時也能得到相應的回報，這對農民的利益保護是有一定的好處的。

正如當初片面推崇農村土地家庭承包制度帶來的一系列弊病一樣，我們不能盲目推崇土地流轉制度的好處，農村土地家庭承包制度也好，《農村土地承包法》對農村土地的一系列制度也好，并未真正給農民帶來實質性的利益，城鄉差別仍在進一步的擴大。上述制度從表面上看強調了承包戶的利益，但這種做法讓集體與農戶之間產生了一定程度的對立，集體權能得不到充分的發揮，集體利益得不到充分的保障，小農思想仍然嚴重，農戶之間的矛盾也不斷增多。

由于各自的本位觀念，農村集體經濟組織已形同虛設，農田基礎配套設施仍停滯于原有的狀況，農業經濟效益嚴重下滑，單門獨戶的農作物生產既難于應用農業科學技術也難于統一管理，農民靠承包地耕作的收入僅能解決溫飽問題而難以應付日常生活中的突發情況。即使對于子女入學、生病醫治等基本生活問題也無法對付，為了養家糊口改變農業收入低微所帶來的生活窘迫的現狀，大批農民選擇了進城打工。由于多年來對土地的過分依賴導致，農民工缺乏知識積累，缺乏資本積累，只能出賣廉價的勞動力。在側重工業發展大搞城市化建設的現階段，農民工為城市的建設付出了艱辛，得到的卻只是養家糊口的一份微薄薪水。

農村土地家庭承包經營制度已無法適應社會發展的需要，已無法按原有設計的模式正常運行，制度的缺陷需要用新的方法來彌補。

二、我國現行農村土地集體所有制的不完善之處，及其對農村土地承包經營的負面影響

《土地管理法》規定了我國土地公有制的兩種形式，即：全民所有制和勞動群眾集體所有制，該法第十條規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所的，由村集體經濟組織或村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。該法對集體土地所有權的性質規定有些模糊，我國學術界對此有不同的理解，主要有以下三種觀點：①集體土地所有權是一種由“集體經濟組織”享有的單獨所有權。②集體土地所有權是一種新型的總有，集體成員對集體土地享有占有、使用和收益權，并且依法按平等、自愿原則來行使對集體土地的所有權。③“集體土地所有權是個人化和法人化的契約，集體土地為集體組織法人所有，而集體成員對集體土地享有股權或社員權。”①另外還有人認為集體土地所有權實質上是“三級所有權”。②

同時，我國法律對集體土地所有權的主體規定存在虛位、錯位。根據《民法通則》和《土地管理法》的規定，集體土地所有權的主體是農民集體，而具

體行使土地經營管理權的是農村集體經濟組織或村民委員會，但事實上集

體經濟組織和農民集體不是一一對應關系，而且集體經濟組織不具備所有權主體的組織形式所具有的權威性、統一性、穩定性等基本特征，導致了所有權主體缺乏具體的組織形式和程序，無法直接從事經營管理。另外集體土地所有權能有限，具體表現為集體土地只能通過被征用才能出讓或劃撥給用地單位，而集體不能直接參與談判，土地被征用后集體也只能獲得少量的補償金。

集體土地所有權性質的模糊以及權能的局限性，導致集體土地使用權難以實現現代化農業發展的要求，集體土地使用權按客體不同分為農用地使用權和宅基地使用權，其中“農用地使用權的原型即現行法律中與之對應的土地承包經營權指：農民、集體在法律規定和合同約定的范圍內對集體所有的或國家所有的由全民所有制單位、集體所有制單位使用的土地占有、使用、收益的權利”①“土地承包經營權的性質究真實質為債權，效力弱于物權”②因此，產生的糾紛必然相對多一些，不利于集體土地使用制度的穩定，不利于農民產生長期的安全的期待利益，從某種程度上講打擊了農民的生產經營積極性。

總體而言我國現行的農村集體土地使用制度已不適應當前農村社會經濟的發展，從農村集體土地使用制度形成至今，基本上未有大的變動。而改革開放以來，隨著農村經濟關系社會結構的緒多變化，農村各種經濟主體對土地使用制度提出新的要求，需要一種集體土地所有權主體地體明確，權屬清楚、科學合理、能夠反映他們愿望的土地制度。

三、農村土地承包制度的完善

（一）建立完善的、適應社會主義市場經濟要求的集體土地產權制度。

1、在遵循效率優先，兼顧公平的原則下，讓人們根據市場需求使土地資源用在最緊缺的地方，利用價格機制使土地資源為最有能力開發利用土地

賦予集體土地所有人和使用者獨立的、充分的、穩定的經濟利益，增強他們的生產激勵機制，提高土地的產出率和農產品的商品率，使土地經營從以人力、物力投入為主的粗放型經營方式轉變為以科技、資本投入為主的集約化、效益化的經營方式。

堅持土地產權流通化和層次化，“集體土地產權是以土地所有權為核心內容的權利集合”①所有權的內容原本是對物的現實支配，所有人自為使用收益。但隨著社會主義市場經濟的發展，為完全發揮所有權的價值，必須將所有權的內容予以分化，“土地的使用價值應歸于土地之用益物權人，土地所有人收取相應的對價，物之交換價值以擔保形態歸屬于擔保物權人，所有權則因此取得信用，獲得融資”②此所謂所有權的價值化。為滿足所有權價值的趨勢以適應社會主義市場經濟的需要。我國集體土地所有權中的占有、使用、收益等權能也應充分的分離出去作為相對獨立的產權，并使土地產權在各主體之間進行合理的分配，使每一項土地的權利內涵明確，界限清楚，同時要求集體土地之上的產權種類處于變動的狀態，要求產權可以在不同經濟主體之間合理流轉，以便達到勞動力、土地、資本等的有機結合。

3、注重權力和權利相協調的原則，土地和土地上權利的流通性是為土地資源的合理利用提供條件。如果完全采取自由放任的方式，任憑當事人對相關權利進行處置而不加限制，則不僅不能實現土地的充分利用，還可能導致相反的后果。這因為只有在有序的競爭中市場交易才能安全進行，否則會使市場交易失去穩定性、可靠性，導致效率低下或無效率。另外在沒有適當的必要的權力干預下，往往會導致權利的濫用，從而損害社會的或是他人的合法權益，影響社會秩序的穩定和經濟的發展。同時我們應當看到“土地權利是土地法律制度的核心內容”③土地法律制度的根本目的是土地資源的保護和有效利用，計劃經濟體制下過多強調權力、土地權利處處受制于權力，束縛了土地生產力的發展，因此，過分強調權力是不利于市場經濟發展需要的，反之過分強調權利的行使，而忽視權力的適當干預，也不是市場經濟所需要的。因此在社會主義市場經濟條件下，集體土地產權制度變革一大基本要求就是構建集體土地權力法和權利法的并存和配合，做到權利和權力的相互制衡相互協調

4、把握住穩定性與前瞻性相結合的原則。社會主義市場經濟的建設

離不開社會的穩定，沒有穩定的環境，就沒有經濟的正常有序的發展，而法律制度所確認和保護的權利的相對穩定性是實現社會穩定的基礎。因此，我們在追尋理想的集體土地產權制度時，應把法律制度的穩定性作為重要的考量標尺，穩定的法律制度的猶如一坐標，能讓人們時時衡量，并以此坐標為依據行使相關權利，履行一定的義務。另一方面，“社會的需要和社會的意見常常是或多或少地走在法律的前面，我們應盡可能非常接近地達到它們之間的缺口的接合處”①因此，集體土地產權制度的改革，在追求相對穩定的同時，也應當順應市場經濟和社會發展的潮流，讓法律具有一定的前瞻性或超前性，否則，無法將會與初衷背道而馳，成為我國農村發展的絆腳石。

（二）深化農村社會管理體制的配套改革

各級政府要按照“三個代表”思想，貫徹黨在農村的便民、富民政策，把服務于基層落到實處，大力深化改革，培養農村勞動力市場，加快農村勞動力轉移的步伐，創造良好的土地流轉秩序，改革農村的戶籍制度，打破農村、城市的身份限制，打破地方本位保護主義，鼓勵農民落戶城鎮，減少農民對土地的依賴，同時根據社會經濟發展的要求，建立健全的農村社會就業、養老保險、合作醫療等社會保障體系，消除農民離開土地后的后顧之憂，最終讓農民擺脫土地的束縛，使農村土地的效益得到最大限度的實現，增加農民收入，縮小城鄉的差距，讓中國的農民真正的富裕起來，讓具有中國特色的社會義優越性在現代的中國農民身上得到體現。

 

主要參考書目：

1、梁慧星主編：《中國物權法研究》法律出版社1998年出版。

2、林卿著：《農地制度與農業可持續發展》中國環境科學出版社2000年2月。

3、呂來明：《走向市場的土地?地產法新論》貴州人民出版社1995年版。

4、王家福，黃明川：《土地法的理論與實踐》人民日報出版社1991年版。