近年來，黨中央尤其重視“三農(nóng)”問題，出臺了系列惠農(nóng)政策，強(qiáng)調(diào)確保農(nóng)民的利益和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，農(nóng)民的收入顯著提高。但是，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地糾紛卻日益增多，且表現(xiàn)形式多樣，有的甚至引發(fā)群體性糾紛，其中通過訴訟解決的有之，通過非訴方式解決的亦有之，解決不好上訪纏訪時(shí)有發(fā)生，增加了社會(huì)矛盾的復(fù)雜性，為妥善解決土地糾紛，保障社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的和諧與穩(wěn)定，我們對近兩年睢寧法院審理土地糾紛案件進(jìn)行調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，2004、2005年共審理土地糾紛案件59件，其中判決24件，調(diào)解13件，撤訴20件，駁回起訴2件。這與2003年前兩年的土地糾紛案件共20件相比，土地糾紛案件上升了3倍多。對土地糾紛案件的特點(diǎn)及原因細(xì)作分析猶為必要。

一、農(nóng)村土地承包合同糾紛的表現(xiàn)形式和主要類型

1、政策的變化引起的糾紛。（1）稅改前，農(nóng)民種田要交統(tǒng)籌款、提留款，農(nóng)民的收效甚微，一些農(nóng)民外出打工有了穩(wěn)定的收入后，將原承包的土地轉(zhuǎn)包給他人，稅費(fèi)等也就由新的承包人承擔(dān)。可稅改后，不僅稅費(fèi)大大減輕，而且種地農(nóng)民還可拿到良種田和水稻田兩種補(bǔ)貼，種地帶來的顯著利潤讓原承包戶紛紛要求退還土地，受讓人由于在土地上的投入和自己的經(jīng)營計(jì)劃不能實(shí)現(xiàn)等原因，不愿退還，或轉(zhuǎn)包后看到轉(zhuǎn)承包人的收益豐厚，以轉(zhuǎn)包金過低或轉(zhuǎn)包期限過長要求悔約，而原來的承包合同沒有到期，從而引發(fā)糾紛（2）進(jìn)入小城鎮(zhèn)打工或落戶的農(nóng)民，見種地?zé)o益，有的將承包地拋荒，村組將其收回后重新發(fā)包，收益用于交納統(tǒng)籌和提留款。

2、歷史與現(xiàn)狀的沖突引起的糾紛（1）過去因興辦學(xué)校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、林場、農(nóng)場而使用村組土地，這些學(xué)?；蚪?jīng)濟(jì)組織不復(fù)存在后，土地由有關(guān)部門經(jīng)營，村組要求收回原被占用的土地，而這些土地因所有權(quán)與使用權(quán)不一產(chǎn)生糾紛；（2）土地所有權(quán)、使用權(quán)權(quán)屬不明確。因?yàn)闅v史原因，一輪土地發(fā)包時(shí)，有的土地沒有登記，有的登記與耕種的數(shù)量不一，未經(jīng)登記的荒地或拾邊地，逐漸被便利的農(nóng)戶開發(fā)種植，產(chǎn)生收益后引發(fā)糾紛。

3、基層組織管理混亂引起的糾紛（1）村干部利用手中權(quán)力，不經(jīng)過民主議定而私自發(fā)包給家族成員或有其他關(guān)系的農(nóng)戶，有的發(fā)包價(jià)格明顯偏低。這樣當(dāng)土地收益提高，本有情緒的農(nóng)民就容易因此引發(fā)糾紛。（2）利用村委會(huì)換屆或集體經(jīng)濟(jì)組織分立或者合并，村委會(huì)負(fù)責(zé)人變更，以原職權(quán)變更、解除土地承包合同。如因承辦人或負(fù)責(zé)人的變動(dòng)而變更或解除承包合同，因而變更或解除承包合同等。（3）強(qiáng)制收回農(nóng)民承包地搞土地流轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級組織出面租賃農(nóng)戶的承包地再進(jìn)行轉(zhuǎn)租或發(fā)包，假借少數(shù)服從多數(shù)強(qiáng)迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營權(quán)而進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等。（4）侵占承包方的土地收益。如小調(diào)整時(shí)隨意提高承包費(fèi)，截留、扣繳承包方土地流轉(zhuǎn)收益，截留、挪用征地補(bǔ)償費(fèi)用等。（5）侵害婦女依法享有的土地承包經(jīng)營權(quán)。如承包時(shí)對婦女實(shí)行有別于男子的歧視性土地承包政策，承包期內(nèi)違法收回出嫁女承包地等。（6）征收征用土地的補(bǔ)償款問題的糾紛等。

4、基層政府利用職權(quán)強(qiáng)行干預(yù)引發(fā)的糾紛。農(nóng)村土地屬于村集體所有，只有村集體才有權(quán)利處置其所有的土地，而出于部門和地方利益的考慮，行政干預(yù)和越俎代庖現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，造成違法承包引發(fā)糾紛。這種情況往往在一時(shí)發(fā)包成功的背后隱藏著許多矛盾，一旦時(shí)機(jī)成熟就會(huì)引發(fā)糾紛，且這種情況涉及的土地面積較大，處理不好很容易產(chǎn)生社會(huì)不穩(wěn)定因素。主要包括以下類型：（1）村集體不經(jīng)農(nóng)戶同意，將農(nóng)戶承包的土地擅自發(fā)包；（2）基層政府不經(jīng)村集體授權(quán)，以自己的名義強(qiáng)行發(fā)包屬于村集體的土地。

5、經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)。主要分為兩種類型：（1）土地發(fā)包初期沒有提出異議或進(jìn)行荒地開發(fā)時(shí)沒有提出異議，后來經(jīng)開發(fā)土地狀況變好或種植的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲，土地承包者獲得了較大利益，土地所有的村集體組織成員，因利益驅(qū)動(dòng)心理不平衡產(chǎn)生糾紛。（2）強(qiáng)行終止合法有效的土地承包合同。因?yàn)榻鼛啄晖恋厥找婷黠@增加產(chǎn)生較大利潤，村民在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，哄搶承包出去的土地種植，使土地承包合同無法繼續(xù)履行，尤以本村以外人員為承包主體的居多。

二、農(nóng)村土地承包合同糾紛的成因

1、農(nóng)民對土地的依戀，是產(chǎn)生糾紛的自然原因。我國是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，雖然地大物博，但由于人口眾多，土地的總體供應(yīng)充足與個(gè)體分?jǐn)偟南∩偈且粚﹂L期的矛盾。一方面我國有廣袤的草原、耕地，另一方面，農(nóng)村特別是東部農(nóng)村的土地由于受到工業(yè)化的侵襲，實(shí)際可耕地面積正在日益減少，有些地方甚至無地可種，耕地較多的地方往往工業(yè)化程度較低，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對土地的依賴性更強(qiáng)，對土地的依賴性越強(qiáng)，對土地的情感就越深，積淀成“田地邊子不讓人，老婆孩子不讓人”農(nóng)村歷史傳統(tǒng)，這種傳統(tǒng)思想的沿襲，形成了農(nóng)村土地糾紛的自然原因。

2、家農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整，導(dǎo)致農(nóng)民收益的變化是產(chǎn)生糾紛的根本原因。改革開放農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民積極性方面所發(fā)揮的作用和取得的成效是顯而易見的，正是基于這一成功，農(nóng)民承包土地30年、50年不變的政策 已深入人心，但在政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的新情況，國家卻沒有新政策調(diào)整，特別是各級政府提高征收農(nóng)民各種稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn) ，加上物價(jià)上漲等因素，農(nóng)民種地?zé)o利可圖，打擊了農(nóng)民的積極性，一部分人開始外出打工，將土地交由他人或干脆拋荒，當(dāng)國家發(fā)現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)民負(fù)擔(dān)較重時(shí)，適時(shí)進(jìn)行了政策調(diào)整，先是費(fèi)改稅，讓農(nóng)民重新看到了種地的希望，后來干脆免征各種稅費(fèi)，甚至對種地農(nóng)民實(shí)行政府補(bǔ)貼，加上糧食價(jià)格的提高，外出務(wù)工地的農(nóng)民認(rèn)識到即使不出家門，土地也會(huì)給自己帶來比較滿意的收入，收益的變化再次使農(nóng)民種地的積極性 高漲起來，對以前拋荒、轉(zhuǎn)手的土地紛紛設(shè)法索要。

3、 法律和政策的銜接不協(xié)調(diào)是糾紛產(chǎn)生的法制性根源。從1983年1月中共中央關(guān)于《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》的出臺，到2003年3月《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、2005年7月最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》的實(shí)施，歷經(jīng)20余年的發(fā)展過程中，我國對農(nóng)業(yè)土地承包經(jīng)營中產(chǎn)生糾紛的解決，走過了主要依靠政策調(diào)整到以政策調(diào)整為主、法律調(diào)整為補(bǔ)充，再到政策調(diào)整與法律調(diào)整并重直到目前主要依靠法律調(diào)整的歷程。我國多年來農(nóng)村土地政策不太穩(wěn)定，幾經(jīng)變化，而土地是不能隨著人的觀念的改變而隨意改變的，法律、政策的多變性和靈活性與土地變動(dòng)緩慢的過程性、滯后性產(chǎn)生矛盾。例如我國在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，曾經(jīng)推廣過“兩田制”，即實(shí)行口糧田和責(zé)任田兩種土地使用制度，而在這種制度被國家認(rèn)定不利于土地的長期利用之后，很多地區(qū)卻還在積極的繼續(xù)施行，與國家政策和法律脫節(jié)。2003年新的《農(nóng)村土地承包法》的頒布，2005年7月最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》的規(guī)定，擴(kuò)大了農(nóng)民的土地處分權(quán)，土地承包最低30年不變，但是因?yàn)闅v史原因形成的土地現(xiàn)狀的混亂，使得法律和現(xiàn)實(shí)脫節(jié)，使良好的法律政策無法實(shí)際良性運(yùn)行。我國法律、政策的多變性，與歷史原因形成的農(nóng)村土地現(xiàn)狀混亂，國家農(nóng)業(yè)政策發(fā)生了重大變化，而相關(guān)規(guī)定沒有進(jìn)行及時(shí)調(diào)整，與保護(hù)的價(jià)值傾向發(fā)生的了偏離，與國家的農(nóng)村土地政策發(fā)生了沖突，沒有回到《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》的基本精神上來。給新問題的解決帶來了不便。

4、基層組織社會(huì)控制力弱化是糾紛產(chǎn)生的社會(huì)性根源。社會(huì)轉(zhuǎn)型期使人情社會(huì)逐漸走向理性社會(huì)，由對人的依賴逐步走向了對物的依賴，人的組織認(rèn)同感、歸屬感逐漸淡化，基層組織的社會(huì)控制力明顯弱化。這一點(diǎn)在農(nóng)村表現(xiàn)的尤為突出，鄉(xiāng)村基層組織自律不嚴(yán)，民主法制意識淡薄，損害群眾利益的行為經(jīng)常發(fā)生，對群眾的號召力、凝聚力和說服力大大減弱。從調(diào)查的情況看所有土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)地征用、及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)收益分配等糾紛，均是由于村基層組織實(shí)施的重大決策沒有按照村民委員會(huì)組織法的規(guī)定運(yùn)作，沒有召開村民大會(huì)或村民代表大會(huì)方式進(jìn)行民主決議，損害了農(nóng)民民主權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利而引起。群眾的利益一旦受到損害，在本地區(qū)本組織內(nèi)難以解決或無法解決后，通過法律途徑解決已成為人們的普遍性選擇.

5、土地流轉(zhuǎn)缺乏嚴(yán)格的程序要件是糾紛形成的必然原因，農(nóng)民承包的土地30年、50年不變的政策，《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》也明確規(guī)定，農(nóng)民承包的土地非經(jīng)法定程序，集體經(jīng)濟(jì)組織作為發(fā)包方不得隨意收回或轉(zhuǎn)包，而村集體經(jīng)濟(jì)組織在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)，由于法律意識淡薄或法律知識缺乏，使法定的、嚴(yán)肅的程序性問題流于形式，事過境遷，當(dāng)有爭議時(shí)，由于當(dāng)初沒有形成多數(shù)人認(rèn)可的書面材料，往往糾紛不能調(diào)和訴至法院。

三、解決對策

1、確定處理此類案件的價(jià)值取向。農(nóng)民從不愿種地到掙搶土地，為了耕種土地不惜通過種種合法或非法的方式，原因與其歸于農(nóng)民不如歸于政策之無形大手，因?yàn)橼吚芎κ巧娴谋灸埽r(nóng)民在種地?zé)o利可圖時(shí)選擇放棄，轉(zhuǎn)而外出打工另謀生路，當(dāng)政策的變化讓他們重新作出選擇時(shí)，讓他們對當(dāng)初的放棄承擔(dān)責(zé)任未免不公，因?yàn)檎叩淖兓寝r(nóng)民選擇的重要依據(jù)，不能將國家責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給個(gè)人。因此處理此類案件應(yīng)本著保護(hù)原承包人，使農(nóng)民不致與土地分離的宗旨。

2、充分運(yùn)用行政手段，化解矛盾，創(chuàng)造和諧?！吨腥A人民共和國土地管理法》第十六條規(guī)定，對土地所有權(quán)和使用爭議，由當(dāng)事人協(xié)商解決，協(xié)商不成由人民政府處理，當(dāng)事人對政府處理不服的，向人民法院起訴。對矛盾尚未激化，特別是對那些沒有法律法規(guī)和政策規(guī)定依據(jù)的承包糾紛，要從實(shí)際出發(fā)，實(shí)事求是，根據(jù)法律法規(guī)和有關(guān)政策的基本精神，以維護(hù)穩(wěn)定為出發(fā)點(diǎn)，以維護(hù)農(nóng)民合法利益為核心，由基層政府通過調(diào)解組織，民主協(xié)商，積極探索處理糾紛的方式方法，妥善化解矛盾。抓好農(nóng)村土地管理。依法搞好土地的劃界、規(guī)劃等工作，及時(shí)辦理土地確權(quán)等有關(guān)手續(xù)，確保土地頒證工作全面落實(shí)，從根本上消除土地糾紛隱患，盡快做好農(nóng)村土地承包仲裁的各項(xiàng)完善工作，力求使土地仲裁工作成為農(nóng)地糾紛最重要的解決途徑。

3、著眼未來，制定對策。從法律角度講，一方面，在處理這類案件時(shí)，應(yīng)本著維護(hù)原承包人利益的原則，盡量不讓農(nóng)民失去土地，另一方面，處理該類案件時(shí)，應(yīng)回歸到《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》的精神上來，對土地的流轉(zhuǎn)過程進(jìn)行嚴(yán)格審查，凡對于不符合以上兩部法律中規(guī)定的流轉(zhuǎn)行為，應(yīng)認(rèn)定為無效行為，對于最高人民法院《關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問題的規(guī)定（試行）》中規(guī)定的第二十五條第二款“屬本條前款規(guī)定的情形，自承包合同簽定之日起超過一年或者雖未超過一年，但承包人已實(shí)際做了大量的投入的對原告方要求確認(rèn)該承包合同無效或者要求中止該合同的，人民法院不予支持”的情形，應(yīng)認(rèn)真做承包人的思想工作。其承包土地的目的無非是贏利，在對承包人予以合理的補(bǔ)償后，應(yīng)準(zhǔn)予原承包人收回流轉(zhuǎn)的土地，因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)的土地一般位于農(nóng)戶附近，新的承包人或受讓人如不退還土地，實(shí)際是無法進(jìn)行正常生產(chǎn)經(jīng)營的，即使申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，也會(huì)因?yàn)楦鞣N原因而效果不佳。因此，在相關(guān)法律沒有完善之前，明智而現(xiàn)實(shí)的做法是對類似案件按前述價(jià)值觀念進(jìn)行協(xié)商解決。