在執行實踐中，法院通過調研發現當前“執行難問題”形成的根源，除了被執行人難找、被執行財產難尋、被執行財產難動等原因外，有近三分之一的執行案件無法執結是由于被執行人家庭困難，沒有可供執行的財產，確無履行能力所造成1。很多申請執行人本身權益因糾紛受到了傷害，經濟已陷入困境，加之再遇到被執行人無財產可供執行，往往因權益得不到兌現而心理失衡遂心存怨恨，矛盾很大，導致申請執行人多次上訪，纏訪，甚至做出靜坐、游行、示威、以自殺相威脅等過激行為，從而給社會帶來了不安定因素。

　　為了緩和社會矛盾，維護社會穩定，促進社會和諧，最高法院于今年1月份要求有條件的法院設立特困群體執行救助專項資金（以下簡稱執行救助金），對確有困難的申請執行人給予一定的救助。為了貫徹落實最高院的要求，結合自身工作實際和條件，全國不少法院設立了執行救助金制度2。本文擬對執行救助金制度的設立和運作作一粗淺論述。

　　一、執行救助金制度設立的意義和作用

　　執行救助，是指案件在強制執行中，被執行人下落不明或者當前確無履行能力，致使案件不能執行，而申請執行人生活確有困難時，給其一定的款項以解決生活急需的一種司法救助行為3。實施執行救助金制度有著重要作用和深遠意義。

　　（一）救助弱勢被執行人，體現司法的人文關懷。在對歷年執行積案、難案進行分析發現，有一部分涉及贍養費、撫養費、撫育費、道路交通事故損害賠償、人身損害賠償、工傷、醫療事故、刑事附帶民事賠償等執行案件，是由于被執行人服刑、下崗、重病、殘疾或企業嚴重虧損，沒有能力履行義務，才導致申請執行人的權利長期得不到實現，因此陷入生活、生產困境，成為社會弱勢群體。這類被執行人往往和申請執行人一樣，同為社會弱勢群體，只有甚至沒有基本的生活保障，根本無履行能力。設立執行救助金制度，對申請執行人進行救助的同時，也是對被執行人的一種間接救助，體現了司法的人文關懷。

　　（二）維護申請執行人利益，促進社會和諧穩定。在被執行人是弱勢群體的案件中，申請執行人為實現自己的權利，經常到法院及相關部門上訪，有些申請執行人甚至采取了一些過激行為，這既無助于案件的執行，又對社會秩序、各相關部門和人民法院的正常工作秩序造成了重大干擾，同時也不利于人民法院司法權威的樹立。對于這類真正的執行難案件，僅僅依靠人民法院單方面的工作，很難使申請執行人的權利得以實現。解決這個問題需要全社會的參與和配合，借助國家和社會的綜合力量，通過實施執行救助金制度，對此類案件中的特困申請執行人予以一定救助，能夠防止因執行不能而誘發新的社會不安定因素。

　　（三）增強司法的能動性和主動性，樹立人民法院的親民形象。實施執行救助金制度，在一定程度上幫助申請執行人渡過難關，緩解了被執行人的履行壓力，消減了雙方對人民法院的不滿和對立情緒，樹立了人民法院司法為民、親民的良好形象。

　　二、執行救助金制度的運作

　　在設立執行救助金制度后，為了加強對資金的規范管理，充分發揮其救助的功能，設立執行救助金制度的法院均制定出臺了執行救助金的管理辦法，對執行救助金的適用條件、資金來源、發放數額、發放程序及管理和監督等作出了規定，以保證執行救助金制度的正常運作。

　　（一）執行救助金的適用條件

　　執行救助金的適用主要有三個方面條件：

　　1、案件性質條件。適用執行救助金的案件應主要為三大類案件：一是追索贍養費、撫養費、撫育費、勞動報酬或經濟補償案件；二是道路交通事故損害賠償、人身損害賠償、工傷、醫療事故、刑事附帶民事賠償案件；三是其他不采取緊急救助措施，易導致社會不安定因素的案件。這些案件有共同的特點：被執行人確無履行能力，申請執行人又極度貧困，無法維持當地最低生活標準，即雙方都為特困群體，易導致社會不安定因素。適用執行救助金的案件應嚴格限于第一、二類案件，對個別極特殊案件，才可以適用第三類的“其他”規定。

　　2、申請執行人條件。適用執行救助金的申請執行人必須為特困群體。那么，該如何界定特困群體呢？有些法院以申請執行人存在“特殊困難”、“生活困難”、“嚴重困難”為條件；有些法院以“生活貧困”、“無法正常生活”為條件；也有的法院以申請執行人“極度貧困”、“十分貧困”、“家庭經濟困難”為條件。以上這些條件雖然表達了適用執行救助金的申請執行人須為特困群體的意思，但這些概念都比較模糊，沒有一個量化標準，缺乏可操作性。目前，有的法院采用了“無法維持當地最低生活標準”為條件來界定特困群體4，要求申請執行人在提出適用執行救助金申請時要出具其低于當地最低生活標準的相關證明材料。筆者認為，這一做法既為界定特困群體提供了一個量化標準，具有很強的可操作性，又為防止少數申請執行人惡意騙取執行救助金提供了制度保障，有利于執行救助金的規范管理，值得各法院借鑒和學習。

　　3、被執行人條件。被執行人確無履行能力是適用執行救助金的基本前提條件。如果被執行人有履行能力，法院只需加大執行力度，實現申請執行人的權利即可，就沒有適用執行救助金的必要。當然，被執行人確無履行能力應是實質上的無履行能力。這就要求，一方面申請執行人已無法或沒有被執行人有可供執行財產及線索提供；另一方面法院已窮盡一切執行措施和方法，仍無法查尋到被執行人有可供執行的財產及線索。只要被執行人實質上確無履行能力，就符合了申請執行救助金的被執行人條件，在符合其他條件后，申請執行人就可以申請執行救助金。至于被執行人為何種主體、因何原因導致確無履行能力則在所不問。因為一旦對適用執行救助金案件的被執行人條件作出過多的規定，那么就必將極大地縮小和限制可以申請執行救助金案件的數量，就失去了實施執行救助金制度的初衷。

　　（二）執行救助金的資金來源及發放金額

　　1、執行救助金的資金來源。目前，對執行救助金的資金來源上，有些法院采用了“三點”辦法籌集執行救助金資金5，即社會捐贈一點，法院籌集一點，財政撥付一點，初步形成了以財政撥付為主，以社會捐贈、法院籌集為輔的執行救助金來源機制。這一機制相對于單純依靠財政撥付而言，擴大了執行救助金的資金來源，有利于執行救助金的資金補充和對執行救助金制度的宣傳，能更加充分地發揮執行救助金的救助功能。對執行救助金是否可以接受社會捐贈，有少數人存有異議，認為靠社會對執行救助金的捐贈，會使公眾對法院審判和執行的公正性產生懷疑，影響法院的公信力和權威。筆者認為，執行救助金是對確有困難的申請執行人的一種司法救助行為，可以納入司法援助范疇，也可以與社會基金接軌，接受社會對執行救助金的捐贈，可以豐富和擴大執行救助金的來源，增添執行救助金制度的活力，同時也增加了執行工作的宣傳途徑，加大社會對執行工作的理解和支持，因此，執行救助金完全可以接受社會的捐贈。

　　另外，執行救助金制度應是一種“執行墊付款制度”6。申請執行人在得到執行救助金的救助后，法院將對案件繼續加大執行力度。在被執行人恢復履行能力，案件得到執結后，法院可以從執行款中將支付的執行救助金予以扣除，補充到執行救助金中來，以保證執行救助金的循環利用。

　　2、執行救助金的發放金額。對執行救助金的發放金額，目前主要有兩種方式：一種是采取最高限額方式，規定每次發放金額不超過規定的最高限額7。原則上每案每人只發放一次；另一種是采取按比例加最高限額方式，每次發放金額按申請執行標的額的比例發放8，如30%，50%等，但每次發放不超過規定的最高限額。以上兩種發放方式相比較，筆者認為第二種發放方式更為科學合理，可操作性強，更有利于發揮執行救助金的救助功能。

　　（三）執行救助金的發放程序與管理

　　執行救助金的發放應按照申請執行人提出申請、案件承辦人審查材料、合議庭合議、分管領導審批、會計部門統一發放、監察審計部門備案的流程管理。

　　申請執行人提出申請，應當以書面或口頭形式提出。以口頭形式提出，由案件承辦人形成筆錄申請人簽字確認。在申請執行人提出申請時，應要求附有證明其無法維持當地最低生活標準的證明材料。證明材料至少應包括兩部分內容：一是申請執行人證明自身低于當地最低生活標準的證明材料，包括案件基本案情、家庭收支情況等；二是申請執行人所在地的村（居）委會、街道、鄉鎮出具的證明材料，包括申請執行人家庭經濟困難情況及當地最低生活標準等。

　　案件承辦人審查材料，一方面要對申請執行人提出的申請及證明材料是否齊全、內容是否有效進行審查；另一方面要將案件已窮盡一切執行措施和方法的調查材料整理附后，與申請執行人的申請材料一并提交合議庭合議、分管領導審批和監察審計部門備案。

　　三、結束語

　　執行救助金制度在部分有條件的法院設立以來，已有一批特困申請執行人得到了救助9，初步發揮了執行救助金的救助功能。但是，我們也應看到，需要救助的特困申請執行人還有很多。該項制度在設立以后，設立法院應對適用執行救助金的條件、范圍和程序作必要的宣傳，執行人員對符合執行救助金適用條件的申請執行人應履行告之義務，讓社會和群眾特別是申請執行人了解執行救助金制度，才能充分發揮執行救助金制度的救助功能，實現設立執行救助金制度的目的。相信隨著執行救助金制度的不斷完善和推廣，會有越來越多的特困申請執行人得到救助。執行救助金制度在緩解社會矛盾，維護社會穩定，促進社會和諧等方面將發揮著重要作用。

　　

 

注釋：

【1】《石泉法院設立執行救助基金扶助五類人》，張濤，中國法院網，2006年5月29日。

【2】如陜西省石泉縣法院，中國法院網訊；浙江省江山市法院，浙江法院網訊；安徽省蕪湖市中院，中國法院網訊；山東省濰坊市中院，山東法院網訊。

【3】湖北省老河口市人民政府《老河口市特困群體案件執行救助基金管理暫行辦法》，今日老河口網訊，2006年5月25日。

【4】如安徽省蕪湖市中院，中國法院網訊；浙江省杭州市濱江區法院，浙江法院網訊。

【5】如陜西省石泉縣法院，中國法院網訊；安徽省霍邱縣法院，中國法院網訊；湖北省老河口市中院，今日老河口網訊。

【6】中新江蘇網訊，2004年7月6日。

【7】如安徽省蕪湖市中院，中國法院網訊；湖北省老河口市中院，今日老河口網訊。

【8】如浙江省江山市法院，浙江法院網訊；浙江省臺州市路橋區法院，浙江法院網訊。

【9】如陜西省石泉縣法院已救助7名申請執行人，安徽省霍邱縣法院已救助5名申請執行人，中國法院網訊。