一、前言

 

伴隨我國城鎮化建設步伐的加快，中國特色社會主義市場經濟的快速發展，農村居民進城務工人數逐年增多，而農村宅基地閑置問題越來越突出。合理有效解決農村宅基地當前存在的問題，不僅有益于打破我國城鄉二元結構的現狀，而且有益于維護廣大農村地區的社會穩定，推動新時期的社會主義新農村建設。此文通過對農村宅基地使用權法律制度現存的突出問題的分析，針對性地提出了若干改進和完善農村宅基地使用權法律制度的建議。

 

二、我國宅基地的相關概念及特征

 

（一）宅基地的概念

 

在我國，宅基地屬于集體建設用地的一種，對其定義，有廣義與狹義之分：廣義上，宅基地是所有用于建造房屋以供居住、使用的土地，包括國家所有土地和集體所有土地的住宅用地。狹義上，宅基地僅是指供農村居民建造房屋以及庭院等使用的土地，即包括用于建造住房、輔助用房（包括廚房、廁所、貯藏室）、庭院、家禽舍等。筆者在此文中取狹義上的宅基地概念。

 

（二）宅基地使用權的概念及性質

 

農村宅基地使用權的涵義是農村集體經濟組織成員在依法取得的集體所有的宅基地上建造自有房屋及其附屬設施，并對宅基地享有的占有、使用和有限處分的權利。于其他物權所不同的是，農村宅基地使用權具有兩個顯著特點，即嚴格的身份性與福利性。其嚴格的身份性特征體現在，只有農村集體經濟組織內部成員才能申請農村宅基地使用權，除此以外的其他任何組織、任何人都不得申請。而福利性的特征則體現在，農村居民通過申請獲得的宅基地用途受到限制，即僅能用于建造房屋及附屬設施，其目的在于保障農村居民最基本的生活條件。另外，具有中國特色的農村宅基地使用權制度，對我國城鎮化建設以及城鄉二元結構現狀的打破具有不同尋常的意義。

 

三、農村宅基地使用權法律制度的突出問題及分析

 

當前，在我國由于土地問題而引發的矛盾已經成為農村社會矛盾的主要內容，與此同時因宅基地法律制度缺失導致的土地糾紛和群體性事件也不在少數。這些問題的存在，對廣大農村地區社會的穩定與和諧構成很大的負面影響，它們都是當前進行社會主義新農村建設必須要解決的問題。

 

（一）缺少專門的宅基地法律法規

 

我國現行憲法第10條規定，宅基地和自留地、自留山屬于集體所有，這對宅基地只具有原則意義。而《土地管理法》是一部綜合管理土地的法律，但整個法律只有第43條、第62條、第63條、第77條、第83條等幾條涉及宅基地；1991年《土地管理法實施條例》也只有幾條涉及宅基地。另外，1994年《房地產管理法》、1995年《確定土地所有權和使用權的若干規定》、1995年《土地權屬爭議處理暫行辦法》等法律法規都與宅基地有一定關聯，但都不是專門針對宅基地的法律法規，對宅基地作用很有限。2007年頒布施行的《物權法》第十三章第152條、第153條、第154條、第155條共四個條文規定了宅基地使用權，其中第153條規定：“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。”由此看來，《物權法》涉及宅基地使用權的規定并沒有實質性的突破。

 

（二）一戶一宅原則侵犯了財產所有權人的合法權益

 

當前在我國，農村居民通過繼承或受遺贈等方式，可以取得兩處或兩處以上的宅基地，然而這并不符合《土地管理法》的“一戶一宅”原則，于是實踐中出現了為數不少的侵犯財產所有權人合法權益的現象。下面用以繼承方式取得宅基地使用權這個例子來作具體說明。根據繼承人的不同可以分為兩種情況：

 

一是，繼承人為該集體經濟組織內部成員。根據原國家土地管理局頒布的《確定土地所有權和使用權的若干規定》第49條和第51條規定，“農村居民通過繼承房屋取得的宅基地，可確定集體土地建設用地使用權。確定農村居民宅基地集體土地建設用地使用權時，其面積超過當地政府規定標準，可在土地登記卡土地證書內注明超過標準面積的數量。以后分戶建房或現有房屋拆遷、改建、翻建或政府依法實施規劃重新建設時，按當地政府規定的面積標準重新確定使用權，其超過部分退還集體。”這樣規定的負面影響就是，無法保障農村居民以繼承方式取得的合法財產所有權。

 

二是，繼承人為非集體經濟組織內部成員。對此，實踐中存在不同的處理方式。其一是直接收回宅基地，責令繼承人在規定期限內拆除宅基地上所建房屋，這種做法嚴重侵犯了財產所有權人的合法權益；其二是允許當事人繼承，但是一旦因某種原因房屋滅失，宅基地使用權即被收回，同時并禁止房屋翻建，這雖在一定程度上認可了繼承人享有房屋的所有權，然而并沒有認可所有權人在物權上的恒久性，同樣是侵犯了所有權人的合法權益。

 

（三）實踐中農村宅基地使用權流轉問題嚴重

 

通過分析，我國當前農村宅基地使用權流轉具有以下問題：

 

1．農村宅基地使用權流轉的相關立法滯后、不完善

 

當前，農村宅基地使用權流轉的相關法律法規缺乏，規定也不夠詳細明確，實際操作起來比較困難。農村宅基地使用權流轉的程序與糾紛的解決等內容，在當前的法律法規中并沒有涉及。實踐中，宅基地的分配、使用一般是以規范性文件和地方政策為依據進行操作的。法條內容涉及農村宅基地使用權規范的法律，當前在我國僅有《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《物權法》等為數不多的幾部，同時相關規定內容少且不夠明確。

 

2．宅基地閑置浪費嚴重

當前，農村地區存在較為嚴重的宅基地閑置浪費問題。筆者認為，導致該問題產生的原因有以下三個：第一，宅基地使用權的審批很不規范，缺乏監管，具有審批權的鄉（鎮）政府違規審批、以權謀私情況時常發生。這很可能造成一戶多宅、違規建房問題；第二，宅基地的無償使用也是產生宅基地閑置浪費問題的一個原因。宅基地使用是無償的，很難讓農村居民樹立節約土地資源的正確意識。第三，還有一個重要原因就是宅基地不能流轉，因為這樣導致土地資源無法得到有效利用，進而造成宅基地閑置浪費問題。

 

3．私下交易形成隱性市場

 

我國現行法律并不允許農村宅基地使用權的自由流轉，然而實踐中很多地方農村宅基地使用權與房屋的私下流轉卻較為頻繁，形成了隱性市場。此種現象的繼續存在，勢必危害農村土地資源市場的良好秩序，另外也導致土地權屬不明確和不少產權糾紛，這就嚴重影響了交易的安全性。但由于立法的相對滯后，宅基地市場管理處于失控狀態，造成了集體土地資產大量的流失，沖擊了國有土地出讓市場，影響了土地資源的合理配置，一定程度上造成了土地供求關系的失衡。

 

（四）宅基地的審批違背法理

 

我國物權法第153條規定“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。”而依照《土地管理法》第62條第3款規定，“農村村民申請住宅用地，經鄉（鎮）人民政府審核，縣級人民政府批準；其中涉及占用農用地的，依照本法第四十四條的規定辦理審批手續。”之后再由農村集體經濟組織向宅基地申請人無償提供宅基地。這樣規定違背所有權的法理。宅基地使用權作為用益物權，是在宅基地所有權上設定的權利負擔，所以，設定人應是宅基地所有權人。而我國現行《憲法》第10條第2款規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”根據該條款，宅基地所有權人應是“農民集體”，其作為所有權人依法理應當享有占有、使用、收益、處分其合法財產的權利。但現行法律并沒有這樣規定，而依照當前規定取得宅基地使用權需經縣級人民政府批準即可，這樣導致作為宅基地所有權人的“農民集體”，無法享有任何可以行使的權限。因此可以說，該規定不符合所有權的法理。

 

四、解決當前農村宅基地使用權法律制度突出問題的若干建議

 

針對以上關于農村宅基地使用權法律制度存在的突出問題的分析，結合當前我國社會主義新農村建設的實際，提出如下解決農村宅基地使用權法律制度突出問題的建議：

 

（一）逐步建立健全宅基地法律法規體系

 

盡快出臺《農村宅基地管理法》或《農村宅基地管理條例》、《集體建設用地流轉管理辦法》及《土地登記條例》等，規范宅基地管理。通過健全立法，對農村居民擁有宅基地的面積標準、規劃利用、產權關系等作出專門的法律規定，明確宅基地依法自由流轉、收益處分及宅基地登記發證問題等。這樣做的意義在于，一方面可以依法維護農村居民的宅基地使用權，促進宅基地使用權自由流轉；另一方面也有利于節約農村土地資源，切實保障農村居民的合法權益，進而推動農村宅基地立法體系建設。

 

（二）建立宅基地有期限、有償使用制度

 

《物權法》將農村宅基地使用權明確界定為用益物權的一種。《物權法》第117條規定：“用益物權人對他人所有的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益的權利”。在理論上，他物權的存在都是有期限的，無期限勢必造成只要有房屋存在就有宅基地使用權存在。針對廣大農村地區出現的 “一戶多宅 ”現象，筆者建議，可以參照城市國有土地住房使用權期限中的最長期限 70年的規定，將農村宅基地使用權期限也規定為 70年，起算時間為農村居民申請獲得批準之日，同時可以規定期限屆滿以后，再申請并交納相關費用，然后繼續使用。當然對于當前的無償使用制度，也應進行適當的改革。原因就是繼續實行無償使用宅基地的政策，對于本村居民超過規定面積的宅基地部分，不符合合理分配原則，這樣容易導致宅基地閑置浪費，不利于農村土地資源的充分利用。非農村集體經濟組織成員，由于不具備享有宅基地無償使用這一福利政策的資格，在自己合法取得農村宅基地使用權時，應該主動繳納費用。超過 “一戶一宅 ”的面積要繳納一定費用，如此規定不僅符合公平原則，客觀上又起到有效限制少數農村居民多占宅基地的作用。

 

（三）完善當前農村宅基地使用權流轉制度

 

當前有關農村宅基地使用權的流轉主體僅被限定在農村集體經濟組織內部成員之間，不允許城鎮居民在農村購買宅基地。該規定基本上禁止了宅基地使用權以及建在上面的房屋的流轉，有悖于物盡其用原則，嚴重影響農村居民充分合理地利用土地資源。

 

要解決目前存在的問題，就務必要建立健全農村宅基地使用權流轉制度，適當放開農村宅基地使用權流轉的主體限制，依法允許農村宅基地使用權在城鄉居民之間自由流轉。

 

1．加強立法并規范宅基地使用權的流轉

 

《物權法》作為規范財產關系的基本法，無法做到對每個制度都作出詳細明確的規定。《物權法》對宅基地使用權規定比較原則，即《物權法》第153條規定：“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。”因此應當加強宅基地使用權立法體系建設，規范宅基地使用權流轉。可以盡快出臺《集體建設用地流轉管理辦法》等法律法規，在該法律法規中對宅基地使用權流轉做出具體明確的規范，從而加強對實踐中宅基地使用權流轉的監督和管理，從監管制度層面上解決當前宅基地使用權流轉所存在的問題。

 

2．創新農村宅基地使用權流轉制度

 

農村宅基地使用權流轉制度的現行規定是，只允許宅基地使用權在集體經濟組織成員之間流轉，而禁止向非集體經濟組織成員流轉。當前的這種規定存在明顯的弊端，不利于進行社會主義新農村建設和統籌城鄉發展，也造成農村土地資源的閑置浪費現象。隨著市場經濟的迅速發展，農村大量農民進城務工，客觀上造成不少閑置住房，有專家分析的一個數據表明每年將有1500萬農民進城成為城市居民。如果當前宅基地使用權流轉制度合理，那么農民進城務工后閑置的宅基地將會通過流轉而變成農村非農建設用地市場的一個重要客體。但是目前的宅基地使用權流轉制度并不合理，閑置的宅基地并不能經依法流轉而使土地資源得到充分有效利用。所以，必須創新農村宅基地使用權流轉制度，摒棄相關法律法規中對農村宅基地使用權流轉主體的限制性規定，依法允許農村宅基地使用權在集體經濟組織成員與非集體經濟組織成員之間自由流轉。

 

3．建立并完善農村宅基地使用權流轉的監察制度

 

在實踐中，為了實現農村宅基地使用權的合法流轉，保障宅基地使用權流轉市場的正常秩序，必須建立并完善農村宅基地使用權流轉的監察制度。第一，必須規范享有宅基地使用權審核或審批權的鄉（鎮）人民政府以及縣級人民政府的具體行政行為，依法查處以各種名義違法違規審批宅基地或者違背農民意愿強制流轉的行為，要實行“問責制”，依法懲處在審查批準宅基地使用權過程中以權謀私、玩忽職守的違法行為。第二，有關行政主管部門應當建立關于農村宅基地使用權審批、流轉的公共信息查詢制度。各級地方政府要切實轉變政府職能，依法加強對宅基地使用權流轉的指導、協調與管理工作。同時，應當推行政務公開，應將其審核或批準的宅基地使用權信息以一定形式公布于眾。這樣做不僅有利于人民群眾了解并監督行政主管部門的審批行為，而且還可以通過人民群眾反饋的信息及時地掌握宅基地使用權的真實信息。第三，行政主管部門應加大對違規建房等行為的執法力度。根據《土地管理法實施條例》第36條規定，對在土地利用總體規劃制定前已建的不符合土地利用總體規劃確定的用途的建筑物、構筑物重建、擴建的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期拆除，逾期不拆除的，由作出處罰決定的機關依法申請人民法院強制執行。

 

（四）取消行政審批程序

 

實踐中，若要實現有效限制宅基地所有權主體的目的，完全可以在相關法律法規中明確規定宅基地使用權獲得的條件，例如申請宅基地使用權必須符合當地的鄉鎮土地利用總體規劃或者專門制定的農村宅基地統一規劃等等，沒有必要像當前這樣對農村宅基地使用權的申請進行逐一審核批準。而且從法理上分析，宅基地使用權的申請由鄉鎮人民政府審核，報縣級人民政府批準的規定，是不符合民法有關所有權的法理的。因此，在這里筆者認為，行政審批應該退出宅基地使用權的設定程序，由宅基地所有權人即“農民集體”行使其在宅基地使用權設定過程中的相關權利。分析有關法理知識，并結合我國當前農村的現狀，筆者提出一個農村宅基地使用權原始取得的具體程序的方案，具體內容如下：第一，由村民向村民委員會提出農村宅基地使用權的申請；第二，由村民委員會提請村民代表大會或者村民大會集體討論，村民代表大會或者村民大會依照我國有關農村宅基地使用權的法律法規作出是否設定宅基地使用權的表決（可以設定三分之二多數通過或者二分之一多數通過即可）；第三，村民委員會根據村民代表大會或者村民大會的決定與申請人簽訂農村宅基地使用權設定合同。另外，出于對農村宅基地使用權進行監督管理的目的，可以實行由宅基地使用權申請人到當地政府土地行政管理部門進行備案的新制度，以此來替代以前的行政審批程序。

 

結  論

 

本文通過對當前我國宅基地使用權法律制度現存的突出問題進行分析，針對性地提出了解決這些突出問題的建議。我們應明確，改進和完善農村宅基地使用權法律制度是大勢所趨，是社會主義市場經濟發展和建設社會主義新農村的必然要求，是事關廣大農村地區社會穩定與和諧的重要事項。因此，在實踐中，我們必須積極地改進和完善農村宅基地使用權法律制度。