所謂個案監督，指對重大違法案件的監督。個案監督的宗旨在于促使人民法院、人民檢察院公正司法，保障憲法和法律的正確實施，維護當事人的合法權益。但鑒于目前對個案監督各地做法不一，理論上尚存不同看法，筆者試就個案監督的有關問題作些粗淺探討。

 

一、個案監督的法律依據

 

其實，人大對個案進行監督，不僅是加強和規范人大常委會對法院、檢察院工作監督的需要，而且也有憲法和法律依據。

 

《中華人民共和國憲法》第四十一條： “中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。

 

對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。

 

由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依照法律規定取得賠償的權利。”

 

《中華人民共和國憲法》第一百零四條：“ 縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區域內各方面工作的重大事項；監督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作；撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令；撤銷下一級人民代表大會的不適當的決議；依照法律規定的權限決定國家機關工作人員的任免；在本級人民代表大會閉會期間，罷免和補選上一級人民代表大會的個別代表。 ”

 

《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第四十四條第六項：“監督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作，聯系本級人民代表大會代表，受理人民群眾對上述機關國家工作人員的申訴和意見。”

 

《全國人大常委會 〈關于加強對法律實施情況檢查監督的若干規定〉》第十條：“對執法檢查中發現的重大的典型違法案件，委員長會議可以交由專門委員會或常委會辦事機構進行調查。調查結果應向委員長會議報告，委員長會議可根據情況，要求有關機關限期處理，有關機關應及時報告處理結果。必要時，委員長會議可提請常委會會議審議。對特別重大的典型違法案件，常委會可依法組織特定問題的調查委員會。常委會不直接處理具體案件，具體案件應由法律實施主管機關嚴格依照法律程序辦理。”

 

上述法律規定，都是人大常委會對重大違法案件實施監督的直接法律依據。九屆全國人大常委會第十一次會議的一項重要議程是審議《對審判、檢察工作中重大違法案件實施監督的規定（草案）》，對兩院工作實施監督，是憲法賦予全國人大常委會、縣級以上地方各級人大常委會的重要職權，就此專門立法很有必要。

 

二、個案監督的范圍

 

對兩院個案進行監督的范圍，即對重大違法案件范圍的界定，要堅持事后監督的原則，因為監督的是重大違法案件，被認為違法而又得不到糾正的，自然是指審結的案件。至于在審判和檢察過程中發生的程序違法問題，屬于法院的可由檢察院監督，屬于檢察院的可由上一級檢察院監督，都未得到糾正的等審結后再由人大常委會監督。如果程序嚴重違法，不及時監督可能會帶來嚴重后果的，人大也可以及時進行監督。對兩院個案監督主要采用被動審查的方式，即“不告不理”。 對兩院個案監督的案源主要來自以下三個渠道：一是自然人、法人和其他組織向人大常委會提出的控訴與檢舉揭發；二是人大代表在人代會上依法提出有關議案；三是人大代表在閉會期間向常委會提出的意見和建議。

 

人大對對兩院的個案需要進行監督的可以限定在以下幾種情況：1、公民、法人和其他組織對人大等國家機關和人大及其常委會選舉或決定任命的國家機關工作人員嚴重違法失職行為提出控訴、檢舉的案件。2、社會影響較大，人民群眾反映強烈的案件。3、公安、檢察、法院三機關有爭議，懸二未決的重大案件。4、上級人大常委會轉辦或下級人大及其常委會反映的重大案件。

 

三、個案監督的程序

 

目前，在個案監督工作中，存在的主要問題之一就是個別地方人大對兩院的個案監督沒有建立健全科學、合理、公正的程序，個案監督沒有相關法律法規和制度加以規范，個案監督存在散而亂的現象。個案監督變成了人大內部工作機構甚至個人的監督。當事人對法院裁判不服，上訪到人大某部門或個人，該部門或個人僅憑當事人一面之詞，既不立案調查，也未進行集體研究，一張轉辦單甚至一個電話到法院，就啟動了個案監督工作。這種沒有科學、合理、公正程序的個案監督，既降低了人大對個案監督質量，損害了人大監督權威，又增加了法院工作量，降低了司法為民的效率。

 

對法院的個案監督必須依據憲法、地方組織法及相關法律法規規定，建立健全科學、合理、公正的程序，制定完善的制度，嚴格按法定方式和程序監督。要做到監督不越位、不越權，更不能由某個工作機構甚至個人作出個案監督決定。個案監督的程序至少應包括立案受理程序、調查聽證程序、研究決定程序、交辦督查程序、答復結案程序等。

 

在立案受理程序中，當事人對法院裁判不服或對法院執行工作持有異議，由當事人到人大特定的監督工作機構申訴。個案監督工作機構審查立案時，必須要當事人提交對法院裁判不服的申訴書、已發生法律效力的法院裁判文書、不服裁判的相關證據材料，做好立案接待記錄。如未提供法院生效的裁判文書和相關證據材料，則不予立案。如提供的裁判文書是尚未生效的文書，向當事人釋明可以向上級人民法院上訴。如經初步審查，當事人申訴的理由缺乏有效證據和法律依據，或屬于當事人站在自己單方角度對法律認識錯誤，則書面駁回其向人大的申訴。如經審查當事人提供的材料齊全，其申訴理由有一定事實和法律依據，則立案受理。

 

人大個案監督工作機構對當事人申訴立案后，不能直接啟動個案監督程序，必須對該案進行相關和一定程度的調查，民事、行政案件要詢問對方當事人，審查申訴的當事人反映的情況是否屬實。重大疑難案件和群體上訪案件還應舉行雙方當事人的聽證會。這種調查聽證的目的把當事人反映的基本事實調查清楚。因為人大畢竟不是司法機關，而是立法機關，具體事實由法院復查時查清。

 

審查聽證程序結束后，在研究決定程序中，先由負責個案監督工作機構集體研究決定是否啟動個案監督程序。決定后形成書面意見或報告報人大主任會議集體研究決定，是否正式向法院啟動個案監督。

 

經人大主任會議決定進行個案監督后，進入交辦督辦程序。由個案監督工作機構正式向法院發出個案監督書面意見函，并定期督查辦案進展情況。人大對法院的復查結果和再審結果有不同意見，可向法院質詢和協調意見。如協商不能取得一致意見，報請上級法院作出決定。

 

人大收到法院的復查和再審結果及上級法院書面決定后，答復上訪申訴的當事人，這是答復結案程序。人大將法院的書面答復結果存檔，個案監督結案。

 

四、個案監督與兩院的審判權、檢察權

 

在個案監督中，既要保障兩院獨立辦案，又要實現權力機關的個案監督，是一個十分重大的理論和實踐問題。由于個案監督作為一種臨時性變通做法，并且大多數人大代表對法律法規不可能有全面、系統的了解，在個案監督中也難免會出現一些問題。如某些代表出于私利，以促進司法公正為名，要求司法機關依法偏袒一方的判決；再如某些人大代表缺乏必備的法律知識，不能按法律思維來評判案件，對已經一、二審判決已發生法律效力，進入執行程序的案件，又提出議案，在議案中故意回避該案亦經二審維持原判決的事實。例如某人大代表所在單位進行工程項目建設，部分工程項目招投標，部分工程項目不招投標，工程竣工后與建筑商結算工程款產生糾紛，建筑商為追要工程款把對推上被告席。一審中，對工程造價依法定程序，由上級法院司法鑒定中心委托有資質的機構進行了兩次鑒定，一審法院根據鑒定，作出判決，建設方對判決不服，提出上訴。在二審審理期間，一年一度的縣人代會召開了，某人大代表就該案提出議案，措辭激烈，稱一審法官枉法裁判，要求人大行使監督權，法辦枉法裁判的一審法官。該議案引起縣人大常委會的高度重視，在會議間隙專門派員進行調查，并責成法院分管院長到人大進行匯報。因該案仍在二審訴訟中，縣人大即向提出該議案的代表解釋該案不能進入人大監督程序。還是該案，二審維持原判決，建筑商依法申請執行，該案進入了執行程序。次年的人代會期間，該代表隱瞞二審法院維持一審法院判決的事實，又提出一審法院某法官枉法裁判案件的議案。法院分管院長就該案再次到人大進行匯報，多了該案二審法院維持原判決，現已進入執行程序的匯報內容。諸如此類，實質上是變集體監督為個人行為，反而干擾了司法機關公正、獨立辦案，這些情況已引起廣泛關注。因此，個案監督要走出以下誤區：一是把人大監督個案變成個人或少數人審批案件；二是人大代表和人大常委會委員以個人特殊身份影響和干涉案件；三是對個案提出具體意見；四是不抓大案要案，偏離個案監督的范圍。

 

對兩院個案監督實行是依法治國，確保司法公正的有力舉措。但憲法賦予人大對司法機關的監督權，只是一種組織上、權利上的監督，而不是對具體事務的監督。因此，在通過立法將個案監督確定為今后長期適用的一項法律體制時，則應慎之又慎。個案監督應當有原則，有程序，納入法制化軌道，才能保證人大個案監督工作健康有序，才能有效地促進司法公正。在具體操作中必須規范化并堅持五個原則：1、不直接干預的原則。個案監督不能超越人大職權去直接處理案件，也不能干預司法機關正常的辦案程序和內部管理事務，不能干預法院審判權、檢察院檢察權的行使；2、實是求是的原則。人大進行個案監督，要尊重客觀實際，在充分調查研究的基礎上，依據有關法律法規，提出符合實際的意見和建議； 3、不超前監督的原則。對正在處于偵查，起訴，審理環節的案件，不能超前監督，以保證法律賦予司法機關的獨立審判權和檢察權；4、集體行使職權。人大及其常委會組成人員的個人意見，只能供司法機關參考，而人大及其常委會形成的決議、決定或審議意見，司法機關必須執行；5、監督與支持相結合。人大在個案監督中，一方面對涉及法律和人民群眾反映強烈的問題，應依法律程序主動進行監督；另一方面要支持司法機關，排除干擾，依法行使職權、獨立辦案。個案監督的根本目就在于幫助司法機關發現問題，糾正工作中的失誤。因而，個案監督只有認真依據現行法律，嚴格按照程序進行，才能切實維護廣大人民群眾的合法權益，從根本上消除司法腐敗，確保司法公正。

 

五、個案監督與司法獨立

 

有的學者認為，司法不公和實踐中發生的一些腐敗現象是因為司法不獨立，只有確立司法獨立地位，排除干擾，才能實現司法公正。這種擔心外在力量非法干預司法活動的出發點是好的，但是司法完全獨立就能解決司法公正問題嗎？恰恰相反，不受監督的權力最容易導致腐敗。要想最大限度的遏制司法腐敗，既要建立健全司法機關內部的監督制約機制，也要加強外都監督。那種認為司法機關本身的免疫機制建立后就不需要外部監督的觀點顯然不正確。我國根據自己的國情實行人民代表大會制度，與西方國家的“三權分立”制度有本質區別，作為權力機關的人大及其常委會，由人民或其代表選舉產生，對審判、檢察機關的違法事件進行監督是符合憲法規定的，符合人民民主專政的本質的。當然，個案監督應當嚴格依照法定職權進行，按照國家機構之間的權限劃分操作。對個案監督工作進行立法，也是要規范監督行為，要明確個案監督的原則，明確監督過程中的可作為與不可作為。只有明確監督權與司法權的界限，才能做到監督不失職，不越權，才能有力地支持審判、檢察機關依法獨立行使審判、檢察權。

 

從理論上講，人大及其常委會對審判、檢察工作實施監督是對其活動的全過程進行監督，是不需要有特別原因的。但司法程序中的案件有其特殊性，個案監督首先應當尊重司法程序中案件的特殊性，尊重審判、檢察機關的職權。所以，實施個案監督應當堅持“事后監督”的原則。人大常委會實施個案監督，發現有違法行為或極可能形成錯案，要督促司法機關查處、糾正，而不是自行改變案件的處理結果。

 

另外，個案監督是對個體事件或案件進行監督，不能將其與人大及其常委會的法定監督方式混淆。也就是說，監督什么和如何監督是兩個不同的概念，不能說法律沒有規定這種“監督方式”就不可實施個案監督。再者，人大及其常委會有沒有個案監督權是一回事，不能認為個案監督就是要大包大攬，事必監督。個案監督的目的是督促司法機關公正司法，讓司法機關及其工作人員知道有人大監督，督促其自覺地、合法地、負責地運用手中的審判、檢察權，起到人大應有的監督作用就行了，而不在于過問了多少案件。因此，實施個案監督要抓重點案件，抓人民群眾反映強烈、社會影響大的案件進行監督。

 

綜上所述，那種認為個案監督是一種解決司法不公與司法腐敗現象的權宜之計的觀點從法理上是站不住的。另一方面，筆者主張在個案監督的具體操作過程中應當慎重，尤其是避免工作機構代行權力機關職權的做法，要堅持集體行使職權的原則，根據人大工作的性質和特點，立足會議制度，問題一般在會議上解決，可以運用詢問、聽匯報、質詢等方式，必要時也可依法組織特定問題的調查委員會進行調查。在地方人大多年實踐和地方立法的基礎上，全國人大常委會制定個案監督規定，會對該項工作起到積極的推動與規范作用。隨著個案監督工作的深入開展，必將有助于對審判、檢察機關的全面工作的監督，有助于推進依法治國的進程。