在全球性“接近正義”運動的興起下,降低當事人訴訟成本十分緊迫和必要。而從國內訴訟狀況看,實現和諧的司法環境需要對訴訟收費制度進行分析和研究,切實解決“打官司難”的問題。在此背景下,國務院出臺的新《辦法》體現了以民為本,司法為民的司法理念,但需及時解決實施過程中可能帶來的一些不利因素。

 

一、背景分析:從《人民法院收費辦法》到《訴訟費用交納辦法》

 

(一)從國際司法背景看,降低當事人訴訟成本是接近正義運動的客觀要求

世界人權公約第八條規定,人人于其憲法或法律賦予之基本權利被侵害時,有權享受國家管轄法庭之有效救濟。英國有句法諺:“有權利而無救濟,非權利也”。權利與司法救濟唇齒相依,沒有救濟,權利就只是一紙空文。在法治國家,司法救濟是一種最根本、最重要的維護權益不受侵害的解決途徑,是保障現代國家長治久安的基本手段。因此,在法治社會中,訴訟被公認為是保護法益的一種普遍和有效的方式,無論公民的身份或職業,無論事件的屬性與特質,只要權利或法律上的利益受到侵害,應賦予其有接近法院,以請求司法救濟的機會,這是憲法所保障公民訴訟基本權利的最基本要求。

 

一個國家必須建立健全公民權利的救濟制度才能真正把保障人權落到實處。當今絕大多數國家都采取司法低廉原則,降低收費標準,充分保障當事人的訴權。美國法律規定涉及民權以及其他重大社會問題的案件,訴訟費用從法律規定的款項中支出,此種做法能夠鼓勵當事人積極行使訴權,從而使大量的涉及民權問題及其他社會重要問題的政策納入到司法審查的范圍以內,這對于擴大民事訴訟的功能有著積極的意義1

 

(二)從國內訴訟狀況看,是實現和諧訴訟的迫切需要

 

1、訴訟模式的轉變,需要調整當事人與法院之間的訴訟成本結構。長期以來,由于深受前蘇聯民訴法理論影響,我國采取職權主義的訴訟模式,法官負責調查取證,一般都會不遺余力地全面收集證據,力求“客觀真實”。因此,在當時歷史條件下,最高院1989年制定的《人民法院收費辦法》(以下簡稱89《辦法》)將訴訟費用制度定位為調整當事人和法院如何分擔公共成本,具有一定的合理性。但自20世紀80年代末以來,隨著民事審判方式改革,強調當事人主義,當事人的舉證責任加強,訴訟風險加大,法院的職權(尤其是調查取證的職權)相對弱化、訴訟公共成本相對減少,而當事人訴訟的私人成本相對提高。尤其在當今社會,隨著法律的不斷專業化和復雜化,當事人往往還不得不花一筆數目可觀的費用聘請律師代為訴訟,在客觀上造成“打官司難”,從而引發部分當事人因為無力支付法院訴訟費用而直接上訪,影響了司法的公信力和社會和諧穩定。在這種情形下,重新調整法院和當事人承擔訴訟公共成本比例,降低收費,為訴訟成本有效減負,顯得尤為重要。

 

2、從制度上遏止目前少數法院存在“亂收費”問題的需要。訴訟費制度改革是我國司法體制改革的一項重要內容。89《辦法》及其補充規定中的彈性收費條款比較多,在實踐中,成為少數法院“亂收費”的借口和擋箭牌。如當事人對法院收取“其他費用”和“實際支出費用”的標準一直不滿,訴訟成本不堪重負,涉及此類問題的信訪投訴一直劇高不下,影響社會和諧與穩定。針對上述現象,新《辦法》實行訴訟費用法定原則,規定在訴訟過程中不得違反本辦法規定的范圍和標準向當事人收取費用。當事人只需交納相應的受理費與申請費,取消了法院實際支出費用和“人民法院認為應當由當事人負擔的其他訴訟費用”這一彈性條款,有效地遏制了目前的“亂收費”現象。

 

二、現狀思考:新《辦法》實施給法院帶來的影響

 

() 基層法院的經費保障受影響

訴訟費的全面下調及部分取消,以及執行費用由法院墊付的規定不僅導致法院預算外收入絕對數量的大幅下降,而且過低的訴訟費收入與法院較高的訴訟成本支出也將導致相當部分案件入不敷出,加劇辦案經費的緊張狀況。特別是經濟欠發達的地方政府對法院公用經費的保障,仍與法院上繳財政的訴訟費收入掛鉤,或以財政返還的訴訟費收入償還法院的基建債務。如果法院訴訟費收入減少,財政部門撥付給法院的公用經費也相應減少,勢必嚴重影響到法院公用經費保障水平和債務的償還。以蘇北某基層法院為例,自41新《辦法》實施以來,該院訴訟費收入急劇下降,與去年同期相比減少了約三分之二,數額達173萬余元,經費保障工作面臨巨大壓力。

 

(二)案件數量劇增,案多人少的矛盾異常突出

 

訴訟費下調,訴訟費不及成本費案件可能出現“井噴”現象,法官的辦案壓力增大。如勞動爭議案件過低的訴訟費用,不但與法院支付的訴訟成本不符,而且和其他民商事案件相比,存在著明顯的不合理性。隨著訴訟門檻的降低,當事人啟動訴訟的風險大大降低,在當前大部分民眾訴訟意識偏低的情況下,可以預見,起訴到基層法院的案件將大幅上升,本來很多可以由基層司法所、人民調解委員會等組織分流解決的社會矛盾將大量涌進法院,使法院不堪負重。有專家統計2全國法院1979年受理的案件只有568000件,2006年全國法院受理的案件已經是810萬件,數量上漲了14倍。我們統計法官的數量,2001年全國法院的法官人數是21萬左右,而2006年只有18萬左右。案子這么大幅度的上升,而我們法官的人數卻大幅度下降了,五年減少了七分之一。到目前為止,特別是在中西部地區,法官斷層、青黃不接的現象應該說愈演愈烈,“案多人少”的矛盾十分突出。

 

(三)“惡意訴訟”現象有可能抬頭

訴訟成本降低,訴訟風險減少,容易使一些明知無理或勝訴把握不大的案件進入訴訟程序,以達到訴訟背后的真實目的。這類案件由于爭議較大,對立情緒明顯,難以做調解說服工作,法官不僅要投入更多的精力去調查,還要做大量的調解、息訴工作。尤其是可能駁回起訴的案件,由于駁回起訴對原告幾乎沒有費用負擔,其會抱著無所謂的態度,因而這類案件一般都無法調解,這必定會給審判人員增加工作難度。裁定駁回起訴案件不交納訴訟費的規定,一定程度上會造成當事人濫用訴權,不但浪費了法院有限的司法資源,而且不利于定紛止爭功能的發揮。同時新《辦法》的實施也給少數職業道德較差的律師或法律工作者無端挑起訴訟,追求不當訴訟利益提供了機會。

 

三、制度構建:設計符合我國國情的訴訟費用制度

 

(一)借鑒別國的先進理念,實行訴訟費用評定制度

 

1、訴訟費用評定的目的。評定的目的有三個方面:(1)確定勝訴方當事人應從敗訴方得到補償的訴訟費用金額;(2)在法律援助案件中,確定公共基金應向律師支付的費用;(3)在特定情形下,評定律師向當事人收取的費用。目前,我國雖然沒有訴訟費用評定制度的規定,但在實踐中法院對評定目的中的第(1)項和第(2)項仍然采用,對第(3)項卻無權干涉,因為司法行政部門管理律師的收費,當事人對律師收費頗有異議。筆者認為目前司法行政部門對律師行業的收費管理存在很大的漏洞,因為律師每年都要向其交納數目不非的管理費用,律師一般都是當地律協的會員,而律協與司法行政部門有著千絲萬縷的聯系,司法行政部門在制定收費標準時必定會傾向律師。相反人民法院直接接觸案件,了解訴訟的成本,由法院確定律師收費數額比較合理。同時,法院在裁決訴訟費用金額時應當考慮以下因素:(1)訴訟費用是否合理產生;(2)委托事項的復雜性,或者所涉及問題的難度;(3)責任心大小;(4)花費時間;(5)辦理業務或部分業務的地點和環境。

 

2、訴訟費用評定的機構和程序。在英國,訴訟費用評定的機構比較多,既包括各級法院,也包括上議院、區登記處等。具體來說,由各級法院的訴訟費用處負責所有案件的訴訟費用評定。訴訟費用評定的程序有簡易評定和詳細評定兩種。我們可以借鑒上述規定,并結合我國目前的實際訴訟狀況,可由各級法院的立案部門負責案件的訴訟費用評定,統一出具當事人向律師支付費用的司法決定或司法命令。

 

(二)確立以訴訟費用負擔的一般規則為基礎,不依一般規則為例外的補充原則

 

無論是英美法系國家,還是大陸法系國家,民事訴訟費用原則上都由敗訴方負擔。但是,由于各個國家訴訟費用構成內容的不同,敗訴方所負擔的內容也并非一致。就大陸法系國家而言,德國民事案件的敗訴方不僅要支付法院費用,而且還要支付勝訴方因聘請律師所花費用。在日本,由于不采取律師代理強制主義,敗訴方只需支付法院審判費用和除律師費用以外的當事人費用。而法國由于推行司法免費原則,敗訴方原則上無須支付司法手續費,只要為勝訴方因進行訴訟而支付的各項費用以及證人、鑒定人、翻譯人員等費用和報酬。在英美法系國家也是如此,在美國,由于采取按件低額征收案件受理費,敗訴方主要支付敗訴方除律師費用以外的其他訴訟費用,其中包括證人、鑒定人、翻譯人員等的費用和報酬。而在英國,其敗訴方不僅要承擔自己的律師費,同時還要承擔勝訴方包括律師費用在內的所有費用。

 

由于現代生活和法律的復雜性,當事人無法預見案件的結果,在某些案件中,如果完全按敗訴方負擔的一般規則,有可能導致敗訴方破產。基于上述因素的考慮,無論是大陸法系國家,還是英美法系國家,都對敗訴方負擔原則規定一定的例外情形。具體來說,德國、日本等大陸法系國家的例外情形主要有3:(1)即時認諾時的費用。起訴并非因被告的行為所引起,被告對于訴訟中的請求即時認諾時,訴訟費用由原告負擔。(2)因遲誤或過失而生的費用。當事人遲誤期日或期間,或因自己的過失而使期日變更、延期辯論,為續行辯論而指定期日或延長期間時,負擔因此而產生的費用。(3)無益的攻擊或防御方法的費用。當事人主張無益的攻擊或防御方法者,即使其在本案中勝訴,也可以命其負擔因此而生的費用。(4)上訴費用。當事人提起無益的上訴者,其上訴費用由提起上訴的當事人負擔。當事人在上訴中,因提出新的主張而勝訴,如此主張在前審中即能提出者,上訴費用由勝訴當事人負擔其全部或一部。在英美法系國家,同樣如此,如《英國民事訴訟規則》盡管也規定了“敗訴方支付訴訟費用”且訴訟費用可以標準或補償作為評定基礎,但是,不管在哪種基礎上評定訴訟費用,法院都不允許不合理訴訟費用的出現。法院在決定訴訟費用額時應考慮以下情形4:(1)所有當事人訴訟行為;(2)涉及金錢的數額或財產的價值;(3)訟爭事件對當事人的重要性;(4)訟爭訴訟技巧、努力程度、特殊知識和責任;(5)所耗費的時間;(6)任何一方當事人工作的地方或環境。此外,為鼓勵當事人和解,并部分轉移當事人之間訴訟費用負擔的風險,允許被告援用“向法院付款的程序”,被告所交款項構成和解的要約,原告可以接受也可以拒絕;如果原告接受,訴訟就此終結,原告有權要求償還他的費用,如果他向法院申請金額更高的判決而勝訴,他有權要求償還判決金額的全部訴訟費用。但是,如果判決金額與被告給付法院的金額相等或低于該金額,則原告盡管勝訴,仍必須把向法院付款后被告支付的費用償還被告。5

 

我國目前也實行不采取律師代理強制主義,各地法院對律師費和當事人費用的負擔問題做法不一,應當借鑒國外好的經驗,確立以訴訟費用負擔的一般規則為基礎,不依一般規則為例外的補充原則,否則被告會以不負擔律師費和當事人費用,故意拖延時間,達到非法訴訟目的。

 

(三)改革和完善現行的訴訟費用管理制度

 

司法的本質精神是公正,公正是司法的靈魂,法院是公正的殿堂,法官是公正的化身,法院的基本職責就是公正司法。6根據現行的財政體制,司法機關的辦案經費和司法機關工作人員的工資由各級地方財政負擔,這種經費體制不僅造成司法機關內部經費多少不統一,不同地區的司法機關工作人員的工資標準高低不一,而且也是造成司法機關腐敗和地方保護主義的主要根源。訴訟費用管理制度不僅關系到當事人訴權的保護和訴訟程序機制的有效運作,同時也關系到法院的司法廉潔和司法權威。為更好地落實新《辦法》,確保法院審判工作順利進行,必須很抓現有制度的落實,積極探索建立新的訴訟費管理制度。

 

1、加強基層法院經費保障標準的落實,全面建立“收支兩條線”完全脫鉤的經費保障新機制。2005128,財政部與最高法院聯合印發了《關于制定基層人民法院公用經費保障標準的意見》(財行[2005]11號),為基層法院依法履行審判職責提供了物質保障,也實現了法院經費保障機制的歷史性突破。但是隨著新《辦法》的實施,基層法院的訴訟費收入將明顯減少,法院經費預算的主渠道必須是同級財政部門的預算內撥款,要從根本上打破以收定支、以收抵支的格局。尚未制定經費保障標準的法院必須盡快與同級財政部門出臺保障標準,已制定經費保障標準的法院必須切實抓好經費保障標準的落實。最高院應與財政部門組成專門的檢查小組,對基層法院經費保障標準落實情況進行督促檢查,以確保法院各項工作的正常運轉。

 

2、加大中央財政對法院經費的轉移支付力度,從根本上緩解法院經費保障工作的困難。由于訴訟收費標準的降低,最高法院應盡快商同級財政部門研究具體的解決辦法,申請財政部門加大中央財政對法院經費的轉移支付力度,并對部分特別困難的法院給予專項補助。過去,學者們對中央財政的統一轉移支付能力持有不同的意見,在經費保障問題上,曾有專家指出7,國家中央一級的財政難以負擔地方各級司法機關的龐大開支。但近年來,隨著我國中央財政總收入逐年上升,完全有能力負擔法院經費。

 

3、完善訴訟費退費管理制度,單獨為法院安排訴訟費退費備用金。依照新的《辦法》,法院收取訴訟當事人訴訟費,在立案預收時不能形成真正意義上的實際收入,存在撤訴、調解、適用簡易程序、案件駁回及移送等情況,需要對已預收的訴訟費進行退回、轉交以及實行減、免等司法救助措施,實際收取的訴訟費必須在結案后從預收的訴訟費中減去應退費部分。過去,由于退費的數額比較少,沒有專門的退費管理規定,有的財政部門沒有將訴訟費退費備用金單獨為法院進行安排,有的將訴訟費退費備用金列入法院部門預算中,致使不能真實地反映法院經費保障水平和及時為當事人進行退費。因此,完善訴訟費退費管理辦法和落實退費備用金制度,是認真執行新《辦法》和切實保護當事人合法利益的基本要求,可以減少法院與當事人之間在退費問題上產生的矛盾。

 

結束語:

 

一項制度的實施,有其利必有不足。國務院出臺的《訴訟費用交納辦法》,大幅降低了當事人的訴訟成本,解決“打官司難”這一社會熱點問題,同時也對基層法院帶來了一定的不利因素,但這些負面的影響是暫時的現象,也是可以淡化的。隨著制度的不斷的改進和完善,《訴訟費用交納辦法》的功效將得到最大的發揮。

 

 

參考文獻

 

1、常怡主編:《比較民事訴訟法》,中國政法大學出版社2002年版,第492頁。

 

2來源:新華網,最高院新聞發言人倪壽明做客新華網,解讀最高院年度工作報告,與網友進行在線交流人民法院“案多人少”的矛盾十分突出現象,部分有刪減,20070313 17:28

 

3、廖永安、王春《論我國民事訴訟費用負擔的立法缺陷與完善》載于湘潭大學社會科學學報2003年第3期。

 

4、廖永安、王春《論我國民事訴訟費用負擔的立法缺陷與完善》載于湘潭大學社會科學學報2003年第3期。

 

5、沈達明《比較民事訴訟法初論》(下冊),中信出版社,1991年 第209頁。

 

6、張衛平《司法改革:分析與展開》,法律出版社,2003 年,第560頁。

 

7、胡云騰《司法改革——問題、目標和思路》中國法制出版社19999月,第7頁。

 

8、表中資料來源于中國新聞網、新華網。