為適應新時期政法工作的新形勢新任務，確保政法工作的社會主義方向，解決執法工作的現實問題，建設一支高素質的政法隊伍，中央政法委近日發出通知，要求在各級政法機關開展社會主義法治理念教育，將社會主義法治理念概括為依法治國、執法為民、公平正義、服務大局、黨的領導五個方面的內容，作為政法工作的指導思想。其中，依法治國是社會主義法治的核心內容，執法為民是社會主義法治的本質要求，公平正義是社會主義法治的價值追求，服務大局是社會主義法治的重要使命，黨的領導是社會主義法治的根本保證。這五個方面相輔相成，體現了黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。就人民法院的工作來說，司法救助制度是為了保障自然人、團體人合法權益的實現，對因經濟困難或訴訟能力存在嚴重欠缺的自然人、團體人，在無力尋求其他法律救濟時由人民法院為其提供各種法律上的幫助，保證其能夠積極有效地參與訴訟的制度，它集中體現了執法為民理念，又是落實公平正義理念的基礎和保證，事關我們能否真正實現法律面前人人平等，維護自然人的基本人權，在全社會實現公平和正義，“讓那些合法權益受到侵犯，但經濟困難交不起訴訟費的群眾，打得起官司；讓那些確有冤情但正義難以伸張的群眾，打得贏官司”，[1] 因此在國家司法體系的各項制度中居于非常重要的地位。本文試以社會主義法治理念為指導，對我國現行的司法救助制度進行反思和剖析，并對其具體完善展開探討。

一、現行司法救助制度存在的弊端

我國司法救助制度起步較晚，主要體現在2000年7月最高人民法院頒布的《關于對經濟確有困難的當事人予以司法救助的規定》（以下簡稱《救助規定》）這一司法解釋中。此外，在最高院《關于落實23項司法為民具體措施的指導意見》、《人民法院民事訴訟風險提示書》等一些文件中也有個別司法救助的規定，這些規定對于促進群眾接近司法、保護他們的合法權益，保障人權，增加司法的親和力等發揮了積極作用，但客觀的說，現行的制度遠遠不能滿足群眾對司法工作的現實需要，群眾真正有效的參與訴訟仍然存在很多困難，司法的社會評價和公信度仍然不夠高，主要有以下弊端：

1、司法救助的方法單一，體系較不完整。

《救助規定》僅將司法救助限定在民事、行政訴訟中的訴訟費用的救助，[2] 在范圍上過于狹窄，在方法上過于單一，遠遠不能涵蓋實際需要給予當事人司法救助的范圍，救助體系很不完整。

2、救助的條件過于原則，不便操作。

《救助規定》第二條規定：“本規定所稱司法救助，是指人民法院對于民事、行政案件中有充分理由證明自己合法權益受到侵害但經濟確有困難的當事人，實行訴訟費用的緩交、減交、免交。”而何謂“有充分理由證明”，并沒有具體規定，有的理解為指該當事人有勝訴希望。但當事人申請救助時對其是否有勝訴希望是難以判斷的，就容易使得相當一部分經濟確有困難的當事人因為貧困而不能訴諸法院解決糾紛，有悖設立司法救助制度的初衷。

3、救助的程序一審終局，缺乏救濟。

雖然法律賦予了經濟困難的當事人有請求訴費救助的權利，《救助規定》也明確了當事人可以申請訴費救助的十一種情形，但根據最高院《人民法院訴訟收費辦法》第二十九條的規定，當事人不得單獨就人民法院關于訴訟費用的決定提出上訴。而當事人的申請一旦被法院駁回，救助程序便告終止，當事人缺乏相應的救濟途徑。

二、以社會主義法治理念為指導完善司法救助制度

要全面理解社會主義法治理念的本質要求和深刻內涵，并自覺堅持用社會主義法治理念指導實踐，體現在司法救助制度上，就是要落實執法為民和公平正義理念。一是要尊重和保障人權，為廣大群眾共同和普遍的人權提供完善的司法保障；二是平等對待，依法平等保護各類主體的合法權益，不分地域、不分公私、不分貧富、不分民族出身，一律提供平等的司法保護和法律服務。同時，在確保辦案質量、公平公正的前提下強調及時高效、程序公正，最大限度地保護當事人的合法權益。因此，司法救助制度在適用范圍上應予適當擴大，在方便群眾行使權利、獲得救助的操作性上必須加強，在當事人申請獲得救助的程序上應予完善，為當事人提供相應的程序救濟，促其更大程度的接近司法、實現正義，在制度創新上應以社會主義法治理念為指導思想，加大制度創新和司法為民的服務尺度，為本應獲得司法救助的當事人實現其權利提供各種可能的便利條件和機會。

三、完善司法救助制度的具體內容

1、擴大司法救助適用的范圍

司法救助不應局限于民事、行政案件中的訴訟費用救助。首先，在范圍上應予拓展，將其擴大到包括刑事和國家賠償在內的一切訴訟程序之中，不僅要保障當事人起訴權的行使，更重要的在于為當事人有效地參與訴訟的整個過程，在訴訟結果的最終形成方面發揮實質性的影響；其次，在方法上應予創新，不僅對符合救助條件的當事人緩收、減收或者免收訴訟費用，而且應將司法救助貫穿于訴訟的全過程。正如有的學者所指出的，司法救助的內容應涵蓋保護起訴權和保護勝訴權兩個方面。對起訴權的保護，通過給予經濟救助即可得到救濟；對于勝訴權的保護，則要通過法院開展行為司法救助來實現。[3] 具體來說，法院可以采取的司法救助措施包括：①為經濟困難的當事人減免訴訟費用，為民事訴訟的當事人、刑事訴訟中符合條件的自訴人（被害人）、行政訴訟和國家賠償案件中符合條件的行政相對人行使起訴權提供保障，為其提供代理人；②積極行使釋明權，告知當事人訴訟中的權利義務、訴訟風險、相關的法律法規知識等，促使其有效的參與訴訟；③在民事訴訟中，通過對權利的釋明，指導訴訟能力嚴重欠缺的當事人提供申請，開展調查取證、先予執行、財產保全、行為保全、委托鑒定、申請執行，從寬把握舉證時限的理解，慎重適用證據失權規定，等等。

應當指出，在給予當事人司法救助時，不得違反法官中立原則，并且程序應公開透明。法官中立原則是指法官在訴訟過程中對爭議各方當事人保持一種超然無偏袒的態度和地位，不偏不倚、客觀公正地審判案件。它有兩項具體要求：[4] 其一，在客觀上，法官與爭議的案件沒有關聯性，其在案件中不存在任何直接或間接的個人利益；其二，在主觀上，法官不得對其所辦案件中的任何一方當事人含有個人價值偏向，對其進行歧視或偏愛，在糾紛的解決中含有不恰當的個人感情。

2、明確司法救助的條件

一是放寬救助標準，改《救助規定》中的“有充分理由證明”的救助條件為“顯然沒有勝訴希望的”排除式規定。目前，當事人獲得訴訟費用救助的前提條件是“有充分理由證明”，實踐中一般理解為有勝訴希望。但是，訴費救助是保障訴權的實現，而非勝訴權的實現，故有勝訴希望的理解和操作實為對訴權的不當限制。同時，在起訴階段對當事人能否勝訴也難以判斷。就國外的情況來看，法國在1972年的法律中確認“訴諸法院”是一項權利，對最貧困的人實行司法援助，規定的條件為原告申請司法援助的，其提出的訴訟請求看來并非顯然得不到受理，或其請求并非顯然無依據。日本和我國臺灣地區的訴訟救助主要是允許缺乏資力的當事人暫緩預交審判費用，規定“沒有經濟能力支付訴訟費用” 并且“訴訟不是明顯無勝訴可能”的當事人申請救助的，由法院自由裁量。當事人對法院決定不服的，可以在5日內抗告。[5] 一方面，要為經濟困難的當事人提供救助，另一方面，對顯然沒有勝訴希望的當事人提供救助，則可能導致無端訴訟的危險,為實現兩者的合理平衡,我們可以借鑒國外立法例及有關學者的意見，將訴費救助的條件修改為“當事人在經濟上確有困難,并且訴訟不是顯然沒有勝訴希望的”,可以向受訴法院申請司法救助，取代現行的“有充分理由證明”的救助條件。[6]

二是如何合理確定當事人“經濟確有困難”的證明要求。經濟困難是指個人收入和家庭收入均未達到當地最低生活保障線，或者因心理、生理等身體和精神方面的原因，其監護人也無力提供相應幫助導致其訴訟能力存在嚴重欠缺的情形。當事人有單位的，要求其出具相關的單位證明；無單位的，出具下崗證或戶籍所在地（經常居住地）辦事處、村委會的證明；并且明確當事人所在單位或戶籍所在地（居住地）所在的辦事處、村委會有協助的義務。如該單位拒絕協助，當事人可以申請法院調取證據。法院可視具體案情，可依法對拒不履行協助義務的單位和相關責任人予以相應的民事制裁。

3、完善司法救助的程序

一是明確法官的釋明職責。當事人雖然享有救助請求權，但卻往往并不懂得相關知識或知之不多。因此，應明確法院在訴訟的全部過程都有釋明的職責，向當事人講解司法救助的相關法律規定，告知符合條件的當事人有權申請救助，法院應提供必要的方便。

二是設立司法救助的救濟程序。救助決定事關當事人能否行使訴訟權利，牽涉到其根本利益，故一次救濟顯然不夠，應給予被駁回申請的當事人以救濟的途徑。應增加規定：當事人對駁回救濟申請的決定不服的，有權向上一級法院提出復議申請，上一級法院根據具體案情可分別作出撤銷、維持或駁回訴費救助的終局決定。

三是設立司法救助的撤銷程序。如果當事人的經濟狀況改善，在接受訴費救助后有能力支付訴訟費用的，或者當事人提供虛假證明，騙取司法救助的，法院應當撤銷救助的決定，并規定其在合理期限內交納訴訟費用或應承擔的律師代理費，同時對惡意騙取救助的當事人依法給予相應的制裁。

4、建立司法救助基金，引入訴訟保險制度，減輕司法救助的壓力

為減輕司法救助的壓力，有必要建立專項的司法救助基金，加大對司法的投入，以行政撥款為主，鼓勵社會各界的捐助，重點用于西部貧困地區的貧困群眾、經濟困難且通過一般方法仍不能達到救助效果的重大事故、侵權案件的受害人等特困群體。

此外，可以考慮引入西方施行的訴訟保險制度。該制度是投保人通過購買確定的訴訟險種，在自己與他人發生訴訟時，由保險公司通過理賠方式向投保人支付訴訟費用的保險制度。因為中等收入階層不能獲得司法救助，其主要用來幫助他們通過投保利用訴訟制度實現其正當權益。[7] 我們國家的財力有限，不可能無限滿足司法投入的需要，僅靠司法救助，不可能為所有的人提供接近司法的渠道，為此引入訴訟保險制度是一個不錯的選擇。具體來說，首先要明確法院的訴訟費用和律師的收費標準，其次要結合實際，根據不同對象確定合理的保險收費標準，再次應制定投保、申領保險金的程序，對惡意騙保的，制定相應的處罰辦法。

 

 

 

參考文獻：

[1] 參見最高人民法院肖揚院長于2000年3月在九屆全國人大三次會議上的工作報告。 

[2] 這也是《救助規定》起草者所持的觀點，參見董文濮：《對<規定>的理解與適用》，載《民事審判指導與參考》2000年第4卷，法律出版社2000年版，第76頁。

[3] 參見王剛：《論我國司法救助制度的價值及其完善》，載萬鄂湘主編：《現代司法理念與審判方式改革》，人民法院出版社2004年版，第862頁。 

[4] 常怡主編：《比較民事訴訟法》，中國政法大學出版社2003年版，第100頁以下。

[5] 參見常怡主編：《比較民事訴訟法》，中國政法大學出版社，2003年版，第494-500頁。

[6] 江偉教授 、孫邦清博士起草的《中華人民共和國民事訴訟法》（修改建議稿第三稿）第169條即作了類似規定，參加江偉等：《<中華人民共和國民事訴訟法>修改建議稿（第三稿）及立法理由》，人民法院出版社2005年版，第29頁。

[7] 陳剛主編：《比較民事訴訟法》（2000年卷），中國人民大學出版社2001年版，第143頁。