1990年，我國(guó)行政訴訟法實(shí)施，“民告官”被認(rèn)為是政府依法行政的一大標(biāo)志。但是，在大量的行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人常以各種借口回避出庭，委托下屬或律師出庭應(yīng)訴，老百姓常常“告官不見(jiàn)官”，行政訴訟發(fā)揮作用遇到了“瓶頸”。

 

2004年以來(lái)，江蘇省海安縣兩任縣長(zhǎng)、206位行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人先后出庭應(yīng)訴。最近5年，該縣行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率100%。

 

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人主動(dòng)站上被告席

 

老百姓說(shuō)，縣長(zhǎng)出庭說(shuō)明政府對(duì)老百姓的事很重視，即使輸了也服氣

 

3月22日，海安縣人民法院審判庭，海安縣城東大街的居民楊某坐在原告席上，對(duì)面被告席上坐的是縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局主管拆遷的副局長(zhǎng)錢義華。楊某因不服房屋拆遷行政裁決，將縣住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局告上法庭。

 

“當(dāng)官的坐在那里，這個(gè)官司才有看頭。”旁聽(tīng)的居民老張說(shuō)。

 

在海安，發(fā)生行政訴訟，政府行政部門負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，已成為一種普遍現(xiàn)象。根據(jù)海安縣的規(guī)定，有“四種情形”，一把手必須出庭應(yīng)訴：重大、群體性行政訴訟；行政賠償?shù)男姓V訟案件；行政機(jī)關(guān)當(dāng)年在行政訴訟中敗訴的；行政案件比較多的行政機(jī)關(guān)。部門負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴次數(shù)一般不少于行政訴訟案件的一半。

 

時(shí)光倒流，2002年、2003年，海安行政訴訟共受案96件，卻無(wú)一例行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。行政案件受案難、審理難、執(zhí)行難，上訴率、申訴率、信訪率居高不下。為什么會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象？海安人民法院曾就此進(jìn)行過(guò)調(diào)研，了解到，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人普遍存在“三怕”心理：怕當(dāng)被告、怕出庭應(yīng)訴、怕敗訴。而老百姓則不愿告、不敢告、不會(huì)告。

 

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭參加訴訟，既可體現(xiàn)法律面前人人平等的法治原則，也有利于推動(dòng)依法行政。“這對(duì)行政部門負(fù)責(zé)人利大于弊。通過(guò)出庭應(yīng)訴，他們可以提高法治意識(shí)，及時(shí)了解本部門依法行政狀況，及時(shí)查找工作漏洞，傾聽(tīng)群眾的意見(jiàn)，增強(qiáng)群眾的信任感，有助于減少違法行政。”海安縣人民法院院長(zhǎng)王平說(shuō)。

 

2004年，國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》和江蘇省《法治江蘇建設(shè)綱要》先后出臺(tái)。在海安縣人民法院負(fù)責(zé)人眼里，這兩個(gè)“綱要”為行政審判突破“瓶頸”提供了前所未有的良好氛圍。海安縣人民法院向縣政府提交了司法建議書主張將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴列入業(yè)績(jī)考核，強(qiáng)力推動(dòng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。

 

法院的司法建議得到了縣委、縣政府的重視和支持。時(shí)任海安縣縣長(zhǎng)、現(xiàn)任縣委書記的章樹山認(rèn)為，這個(gè)司法建議好，可以推動(dòng)“一把手”學(xué)法、知法。他說(shuō)：“老百姓不找縣長(zhǎng)找院長(zhǎng)，標(biāo)志著社會(huì)的進(jìn)步。”2004年10月，海安縣委下發(fā)《法治海安建設(shè)實(shí)施綱要》，將行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度作為法治海安建設(shè)活動(dòng)的一項(xiàng)重要考核內(nèi)容。

 

第一個(gè)代表政府站上被告席的，正是章樹山。2004年7月16日，海安法庭開庭審理行政許可法實(shí)施以來(lái)第一起涉及行政許可的案件。原告是一對(duì)農(nóng)民夫婦，因不服縣人民政府建設(shè)用地行政許可，將縣政府告上法庭，章樹山毫不猶豫地坐在了法庭的被告席上。坐在原告席上的居民張某想不到與他對(duì)簿公堂的居然是一縣之長(zhǎng)。張某說(shuō)，縣長(zhǎng)親自來(lái)，說(shuō)明政府對(duì)老百姓的事很重視，這個(gè)態(tài)度很好。給了我們據(jù)理力爭(zhēng)、平等對(duì)話的機(jī)會(huì)，即使輸了也服氣。

 

從“民告官不見(jiàn)官”到“官民平等對(duì)簿公堂”

 

行政官員出庭應(yīng)訴是官民共同接受普法教育的最佳路徑

 

縣長(zhǎng)親自出庭，展現(xiàn)了海安政府敢于負(fù)責(zé)任的形象，對(duì)推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度有標(biāo)桿式的示范意義。在章樹山出庭的當(dāng)年，海安縣有3名行政“一把手”、兩名行政機(jī)關(guān)分管負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，海安行政訴訟實(shí)現(xiàn)了從“民告官不見(jiàn)官”到“官民平等對(duì)簿公堂”的歷史性突破。

 

出庭應(yīng)訴成制度，一任接著一任干。“出庭就是最重要的公務(wù)！”這是全國(guó)人大代表、海安縣縣長(zhǎng)單曉鳴對(duì)全縣行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的要求。

 

2007年5月，海安縣海安鎮(zhèn)鳳山村95歲老人謝安（化名）因老家280多平方米宅基地權(quán)屬糾紛，與大兒媳婦趙某鬧得不可開交，于是將海安縣人民政府告上法院，要求撤銷縣政府頒發(fā)給第三人趙某的集體土地使用權(quán)證。

 

5月14日，到任僅半年時(shí)間的單曉鳴出庭應(yīng)訴。第一次出庭應(yīng)訴，單曉鳴心中多少有點(diǎn)緊張，光是看案卷和準(zhǔn)備答辯詞就花了不少精力。庭審中，單曉鳴答辯、舉證，耐心聽(tīng)取情緒激動(dòng)的原告的意見(jiàn)，并對(duì)老人與兒媳之間的矛盾進(jìn)行協(xié)調(diào)，爭(zhēng)取能和解該案。在原告堅(jiān)持要起訴的情況下，法院認(rèn)為政府頒證位置明確、面積準(zhǔn)確、程序合法，判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求。庭審后，單曉鳴主動(dòng)與謝老太的次子崔某進(jìn)行面對(duì)面的交流。崔某表示雖然官司敗了，但并沒(méi)有怨言，還表示回家后要善待老母親，盡量緩和家庭矛盾，讓母親安度晚年。

 

“九旬老人起訴縣政府，女縣長(zhǎng)出庭應(yīng)訴”，該案入選2007江蘇依法行政十大新聞。“不怕民告官，就怕民鬧官。當(dāng)被告并不可怕，怕的是不敢當(dāng)被告。我們行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不僅要敢于站上被告席，還要敢于出聲，積極主動(dòng)地表達(dá)行政機(jī)關(guān)的立場(chǎng)，起到解釋、宣傳、溝通、協(xié)調(diào)的作用。行政官員出庭應(yīng)訴是官民共同接受普法教育的最佳路徑。”單曉鳴說(shuō)。

 

在縣長(zhǎng)的帶動(dòng)下，越來(lái)越多的行政負(fù)責(zé)人在庭審中不再靜坐聽(tīng)審，而是直接參加辯論和矛盾化解，國(guó)土局、建設(shè)局、工商局等行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人，不但有案必到，還到庭必辯，成為小有名氣的訴訟辯手和協(xié)調(diào)高手。

 

2003年以前，被告行政機(jī)關(guān)的敗訴率往往高達(dá)30%以上，一些執(zhí)法問(wèn)題長(zhǎng)期得不到糾正，行政機(jī)關(guān)屢屢在同一問(wèn)題上重復(fù)敗訴。行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度得到推行后，一次訴訟就能發(fā)現(xiàn)和糾正幾個(gè)錯(cuò)誤，一次庭審就能實(shí)現(xiàn)一次重大進(jìn)步，行政機(jī)關(guān)直接敗訴率明顯下降，近兩年來(lái)已降至5%以下。

　

2004年，海安法院受理的行政案件數(shù)量為32件，2009年為69件。行政部門負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，使司法公信和權(quán)威得到群眾更廣泛的認(rèn)同，在行政案件數(shù)量增多的同時(shí)，原告的服判息訴率卻不斷提升，近4年來(lái)更是實(shí)現(xiàn)了零申訴、零上訪。

 

出庭應(yīng)訴進(jìn)入績(jī)效考核

 

每有一起行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人未出庭應(yīng)訴的，扣減該部門年度綜合考核分1分

 

如今，在海安，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率與行政部門全體公務(wù)員利益掛鉤。

 

2010年3月，海安縣委、縣政府出臺(tái)《2010年度目標(biāo)績(jī)效考核辦法》，被告行政單位負(fù)責(zé)人出庭情況與所在部門全體人員年終考核獎(jiǎng)掛鉤。行政訴訟中每有一起行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人未出庭應(yīng)訴的，扣減該部門年度綜合考核分1分，并納入整體考核，與部門工作人員獎(jiǎng)金和津貼發(fā)放掛鉤。這一舉措將行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度建設(shè)，大大向前推進(jìn)了一步。

 

2010年底，海安建立了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴百分評(píng)定制度。承辦法官給行政部門負(fù)責(zé)人“打分”，從庭前準(zhǔn)備、庭審表現(xiàn)、參與協(xié)調(diào)等方面進(jìn)行評(píng)定，評(píng)定結(jié)果定期反饋，由監(jiān)督機(jī)構(gòu)及時(shí)通報(bào)并將其納入法治政府建設(shè)的工作考核之中?？h里還建立案件審后評(píng)析制度，針對(duì)敗訴案件分析具體原因，追究相關(guān)人員的責(zé)任，并將這種追究細(xì)化到年終考核中，不斷加大考核權(quán)重。

 

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，給依法行政帶來(lái)顯著效果。

 

行政部門的負(fù)責(zé)人法治意識(shí)明顯增強(qiáng)。近日，江蘇海通電器有限公司與海安縣人力資源和社會(huì)保障局、第三人夏某工傷行政確認(rèn)一案在海安法院大法庭開庭。人力資源和社會(huì)保障局局長(zhǎng)李如生出庭應(yīng)訴。李如生不僅在法庭上發(fā)聲，還大量運(yùn)用“法言法語(yǔ)”。該局工傷保險(xiǎn)科科長(zhǎng)唐義宏說(shuō)：“局長(zhǎng)出庭應(yīng)訴，對(duì)我們來(lái)說(shuō)就是活生生的法制教育課，既普及了法律知識(shí)，更激發(fā)了我們學(xué)法、用法的熱情。”

 

更大的進(jìn)步還體現(xiàn)在各行政部門的制度創(chuàng)新上。

 

海安縣國(guó)土局在法院行政庭的指導(dǎo)下，創(chuàng)設(shè)了行政訴訟案件“一案一總結(jié)”制度。對(duì)每一期行政訴訟案件認(rèn)真分析，查找依法行政工作的薄弱環(huán)節(jié)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，切實(shí)整改。

 

海安縣工商行政管理局在2010年全面推行了“訴前銜接”工作機(jī)制。在行政處罰案件調(diào)查基本終結(jié)、相關(guān)法律文書尚未發(fā)出前，由辦案單位提出，邀請(qǐng)法院、法制辦、部分律師事務(wù)所等相關(guān)人員到執(zhí)法工作一線進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)，對(duì)案件進(jìn)行綜合“會(huì)診”。此舉進(jìn)一步規(guī)范了行政執(zhí)法行為，減少和避免了行政爭(zhēng)議。

 

“行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的過(guò)程，也是做群眾工作的過(guò)程。 ‘官’與‘民’面對(duì)面地溝通，更容易發(fā)現(xiàn)工作中的薄弱環(huán)節(jié)和群眾不滿意的地方，更能在群眾所‘急’上下功夫，所‘怨’上改作風(fēng)，所‘盼’上得人心。司法裁判成為具體官民糾紛的‘終點(diǎn)站’，大大促進(jìn)了社會(huì)矛盾的化解。”海安縣委常委、政法委書記焦廣琪說(shuō)。

 

在一起行政案件中，海安縣某新建小區(qū)吳衛(wèi)紅等35名業(yè)主不惜重金從北京高價(jià)聘請(qǐng)律師，將海安縣建設(shè)局告上法庭，要求撤銷建設(shè)局重新頒發(fā)給開發(fā)商的建設(shè)工程規(guī)劃許可證。出庭應(yīng)訴的是建設(shè)局局長(zhǎng)周道，對(duì)原告提出的分批行政許可公示不到位的問(wèn)題，他承諾將組織整改，與原告達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，促成原告當(dāng)庭撤訴，使一起群體性糾紛得以妥善化解。

 

在大規(guī)模的城市化建設(shè)中，海安縣近年來(lái)每年拆遷近百萬(wàn)平方米，動(dòng)遷近萬(wàn)戶人家，卻沒(méi)發(fā)生過(guò)一起大規(guī)模的上訪事件。今年地方兩會(huì)期間，海安縣無(wú)人越級(jí)上訪。“近年來(lái)，海安群眾對(duì)政府的滿意率一直很高，這與政府各職能部門依法行政、公正執(zhí)法有著密切關(guān)系。”章樹山說(shuō)。