合議制度是現代法治國家普遍適用的一項基本審判制度，向人們昭示著民主走進司法。從1906年的《大理院審判編制法》[1]到今天的人民法院組織法和三大訴訟法均把合議制和獨任制作為審判組織的基本形式。當前合議庭在實際運作中的”合而不議”、”形合實獨”等問題，在基層法院尤為突出。從1999年最高人民法院的《人民法院五年改革綱要》到2009年的《人民法院第三個五年改革綱要》都提出要加強合議庭的職責。為了解決合議庭運行過程中存在的問題，推進該項制度改革，我們首先應當正本清源，進一步厘清合議制在基層法院的意義和價值。

 

一、應然效果：合議制度的價值取向

 

（一）體現司法民主，防止司法專斷

 

根據我國國情，司法民主的內涵可以從三個方面加以理解：第一，司法權力來源的人民性，這是由我國的國家性質決定的；第二，司法體制運行機制的民主性，這又包括內部和外部兩個方面。外部表現為立法機關、檢察機關、社會輿論對法院的監督機制，內部表現為審判委員會、合議庭以及審判監督機制的完善；第三，公民對司法程序的民主參與，主要表現為陪審、參審制度。[2]對基層法院來說，有人民陪審員參加的合議庭是基層司法民主的常見形式，其在提升司法公信力、提高司法社會認同度、滿足群眾司法需求、吸收民意等方面有著不可替代的優勢。

 

 （二）實現集思廣益，提高裁判質量

 

 ”主張合議者，以合議可收集思廣益之效，詳審周密，而錯誤之事少。”[3]由于多人參與審判，每一成員均可根據自己的經驗剖析和挖掘案件，同一案件被多角度加以審視，這能夠避免獨任審判時可能出現的認識上的片面。與獨任制相比，合議制更可能產生從長遠來說公正而明智的判決。雖然，不能保證合議制不會產生錯案，但是審判由多數人決定比由一個人決定更可能避免錯誤。基層法官來源廣泛，法律專業水平參差不齊，合議制在很大程度上能夠克服基層法官法律素養上的短板。

 

（三）加強司法監督，預防司法腐敗

 

雖然外在的規范和約束機制對獨任法官有著監督和制約，但是獨任制內部并不存在有效的監督，即使法官不乏智慧，也可能因不能抗拒權力的壓制或利益的誘惑而導致司法腐敗。相對而言，合議制更能保障判決的公正性，防止腐敗。因為合議庭中人人享有平等權利，即使有腐敗，也不意味著不公正的方案就一定能夠通過，而若想合議庭整體腐敗，支付的成本又會遠遠高于同樣案件支付給獨任法官的成本，因此，合議庭成員間的彼此相互制約和其腐敗成本的高昂性對司法腐敗形成抑制。[4]

 

二、實然困境：基層法院合議庭形式化危機的表現

 

（一）案件適用標準隨意化

 

1、程序選擇的隨意性，主要指案件在立案之初，除了法律法規明確規定幾種類型外，所有案件均選擇簡易程序審理。根據《中華人民共和國民事訴訟法》，”事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大”為適用簡易程序的基本條件。雖然最高人民法院對該三個條件做了基本的解釋，[5]但是依然缺乏可操作性。基層法院對程序的選擇依然存在較大的隨意性，相似的案件在不同的法院，甚至在同一法院不同的庭室，可能存在適用不同程序的情況。

 

2、程序轉換的隨意性，是指簡易程序案件在審理過程中依據什么程序和標準轉換成普通程序存在很大的隨意性。最高人民法院《關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>若干問題的意見》（以下簡稱《意見》）中規定：”適用簡易程序審理的案件，在審理過程中，發現案情復雜，需要轉為普通程序審理的，可以轉為普通程序。”但是何為”案情復雜”無細致規定。實際上，承辦法官多根據實際情況考慮是否轉換成普通程序。這些實際情況主要包括以下因素：（1）案件存在上訴上訪的可能性。（2）查明事實或適用法律上存在困難。（3）案件影響較大。（4）簡易程序審限即將到期。其中第一種和第四種情況在基層法院最為多見。由此可見，基層法院的有些簡易程序案件會因審限不足而被轉換為普通程序。

 

（二）人員選擇隨意化

 

1、審判長的選任。《中華人民共和國人民法院組織法》第九條規定：”合議庭由院長或者庭長指定審判員一人擔任審判長。院長或者庭長參加審判案件的時候，自己擔任審判長。”在基層法院，審判長的選任主要有兩種情況：（1）由審判經驗豐富的法官擔任；（2）由院長、副院長、庭長、副庭長擔任。其中第一種情況在基層法院最為常見。實際上，有些基層法院面臨的案件壓力較大，每個法官都有很多在手案件，很多時候法官不得不多方找人湊成合議庭，這樣組成的合議庭的審判長的選任也具有很大的隨意性，一般是由年紀較長的法官擔任審判長。第二種情況基本上是司法權行政化運作的最好注腳，審判長作用的發揮與院長、庭長的司法行政管理權混為一體，是否能夠真正體現出合議的功能值得懷疑。

 

值得一提的是，2000年7月最高人民法院頒布了《人民法院審判長選任辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）對審判長的選任原則、選任條件、選任程序進行了規定。實際上，基層法院由于是以簡易程序為主，沒有固定的合議庭，少數適用普通程序的合議庭在時間上具有臨時性、在空間范圍上以審判法庭為主、在成員關系上是先確定承辦法官后確定審判長，而且審判長的選任是一種資格而不是一種職務，而《辦法》卻將審判長當做一種職務進行操作，沒有充分考慮到基層法院審判特點。[6]綜上，《辦法》在很多基層法院并沒有得到有效地貫徹執行。筆者認為，雖然應當對審判長的選任資格、選任程序進行明確，但對基層法院而言不應當像《辦法》里規定的那樣首先確定審判長的名額，而是應當將審判長的選任資格、程序與案件緊密結合起來。

 

2、審判員的選任。《人民法院組織法》規定：”人民法院審理第一審案件，由審判員組成合議庭或者由審判員與人民陪審員組成合議庭進行。”司法實踐中，基層法院合議庭組成人員中的審判員基本上就是案件的承辦法官或者是臨時找來湊數的具有審判資格的法官。一般而言，合議庭組成人員由庭長指定，但是由于基層法院庭長事務性工作繁雜，很多情況下是由承辦法官聯系好組成人員后再讓庭長簽字確認，實際上合議庭組成人員的選擇權在承辦法官。因此，對于那些臨時找來湊數的審判員，其對案件信息的了解不夠全面，也無法對案件進行客觀、全面的評議，合議庭也因此流于形式。

 

3、人民陪審員的選任。這是基層法院一直面臨的難題。一方面，有陪審率指標的考核，基層法院合議庭一般都會邀請陪審員參與；另一方面受到人員素質、保障制度缺乏等因素的影響，基層人民法院的陪審員難以發揮其有效作用，一定程度上導致了基層法院合議庭制度的形式化。在任何國家，民眾參與司法裁判的成本要高于職業法官進行裁判的成本，由于我國給人民陪審員的費用較低，人民陪審員參與審判的積極性不高，同時由于人民陪審員的素質良莠不齊，很多陪審員難以發揮出陪審的作用。因此，基層法官在確定人民陪審員時，主要是看哪個陪審員有時間，而不是根據案情和人民陪審員的特征來確定。

 

（三）合議庭運行程序形式化

 

一是合議庭履行職責形式化。很多應當由合議庭集體決定的事情實際上是承辦法官自己一個人決定的。最高人民法院《關于人民法院合議庭工作的若干規定》（以下簡稱《若干規定》）對合議庭的職責、審判長的職責作出較為詳細的規定，但是在基層法院的司法實踐中，有些規定并不具備可操作性。例如，合議庭的主要職責是評議案件，但是基于如前所述的原因，合議庭的人民陪審員一般是陪而不審，對案件的觀點也僅僅停留在附和承辦法官或者審判長的階段。制作裁判文書也僅僅是承辦法官個人的事務，其他組成人員鮮有參與到裁判文書制作過程中來的。

二是案件評議筆錄形式化。作為合議庭工作重要表現形式的案件評議筆錄，應當準確記錄合議庭成員對案件評議的具體情況，詳細反映合議庭成員自己的觀點，尤其是對不同的意見和少數人的觀點應當準確記錄下來。然而，在基層法院，院長、庭長的事務性工作繁雜、每個審判員都面臨著案件壓力，陪審員很難提出自己的觀點，將合議庭成員組織到一起需要時間和精力。因此，有些評議筆錄是承辦法官自己制作好之后再找到合議庭組成人員簽字，能做到的僅僅是形式上的完備。                                  

 

三、原因分析：基層法院合議庭形式化的根源

 

（一）合議庭工作機制不健全

 

雖然《若干規定》對合議庭工作制度作了規定，但是很多規定對基層法院而言不具有可操作性。例如，第七條規定：”合議庭接受案件后，應當根據有關規定確定案件承辦法官，或者由審判長指定案件承辦法官。”如前面所提到的，基層法院在司法實踐中為了提高辦案效率，在立案之初一般都是采用簡易程序審理，是否轉為普通程序則由承辦法官根據案件具體情況確定。實際上，現在法院都是采用電腦隨機分案，而這種分案都是直接分到某一個承辦法官手中，至于是否采用合議制以及合議庭組成人員的確定則是由承辦法官按照一定程序進行操作。

 

（二）案多人少的矛盾使基層法院疲于應付

 

基層法院的案多人少矛盾表現在兩個方面：第一，案件絕對數量呈現出不斷增加的趨勢；第二，案件相對數量大增。目前，各種社會矛盾不斷沖突激蕩，新型矛盾、群體性糾紛不斷出現，案件處理難度增強，涉訴信訪壓力加大，這樣的案件牽涉到法官過多的精力，更進一步加劇了案多人少的矛盾。因此，很多基層法院的法官對自己承辦的案件都應接不暇，這種情況下再讓他們花費相當的精力參與到合議庭審理的案件中，很難保證合議制的效果。

 

（三）司法權運行的行政化特征明顯

 

雖然，對案件匯報審批的程序并不是法律規定的程序，然而多年來審判實踐中卻一直存在這種現象。稍微復雜點的案件，合議庭在合議案件后一般由承辦法官向庭長、院長匯報案件處理意見。庭長、院長與合議庭意見不一致時，通常情況是下級服從上級，承辦人和合議庭服從庭長、院長決定。裁判文書由承辦人草擬后要由庭長或者院長簽發后才能打印、蓋章、送達。這種”克隆”行政機關辦事行文模式的做法雖然受到審判長選任制不同程度的沖擊，但其仍然是審判組織運行機制的主流。

 

（四）權利與責任不一致

 

權、責一致才能實現工作的最大效能。目前，合議庭成員責任落實呈現出模糊化傾向，主要表現在三個方面：一是責任主要由審判長承擔，其他成員承擔較小責任或者不承擔責任。二是承辦法官承擔責任，審判長和另外的審判員或人民陪審員承擔較小責任或不承擔責任。最顯著的表現就是在合議庭評議案件中，大多評議意見是附和意見。三是出現集體決定、無人負責的趨勢。主要表現為合議庭提交到審判委員會的案件隨意性較大，主要是因為擔心責任追究而推給集體研究決定。[7]對于基層法院來說，最為常見的就是第二種情況，即由承辦法官承擔責任。由于現有考評體系都是針對法官個人的，無論案件是否經過合議、是否經過庭長、院長審批，只要出現錯案都會自動記錄在承辦法官的頭上，其他人則無關痛癢。

 

（五）績效管理與考評機制缺位

 

現行的法院績效管理體系和考評機制沒有對合議庭的績效考評。目前單一的考評案件承辦人的方法對合議庭職能的發揮和成員依法盡職的積極性有著消極的影響，主要表現在兩個方面：一是承辦法官之外的合議庭成員不積極主動掌握案件信息。無論是法官還是律師都認為案件承辦人對自己所承辦案件的信息掌握程度要高于其他合議庭成員，而合議庭評議案件時對非本人承辦案件信息的了解，是來自于本人參加庭審或者來自于承辦人的介紹。[8]這表明，合議庭成員之間對待決策案件的信息的分布是不對稱的。二是現有評價機制忽視了非承辦人的合議庭成員對案件的貢獻。可以說，只要掌握足夠的信息，合議制是能夠發揮出其集思廣益的效果的，也不是所有的非承辦法官的合議庭成員都對案件采取消極的態度，但是單純反映案件承辦人工作績效的考評機制，會誘導法官過分追求對本人所承辦案件的投入而放棄或減少對參加合議他人所辦案件的投入，從而導致具有團隊生產特征的合議庭所裁判案件質量減低，進而使司法公正水平下降。[9]

 

四、破解路徑：關于如何解困的若干探索

 

（一）明確合議庭內部的職權、職責和分工

 

首先，對審判長的職務除了依照《辦法》和《若干規定》的有關規定來確定外，有一點必須要明確，簽發裁決文書應當確定為一種程序性權力。只要合議庭形成了多數意見，審判長就應有簽發裁判文書的義務，以此來弱化審判長的行政化傾向。其次，分工明確。審判長應主要負責程序跟進和程序控制，而不是包攬案件的實質性審判活動。同時在庭前、庭后、審前、審后等整個過程中體現合議庭成員的明確分工。再次，就責任承擔方面，審判長有督促程序進行的職責，相應地，也應當承擔對全程的責任，譬如保證案件程序合法、督促案件在審理期限內結案等，如果出現程序違法，則審判長應當連同其他合議庭成員共同承擔責任。最后，改案件承辦人負責制為案件合議庭負責制，做到合議庭內部的分權制衡、權責統一。案件出現差錯，應追究作出錯誤處理意見的人的責任，作出正確處理意見而因為屬于少數意見沒有被采納進裁判文書的成員，應確定為沒有責任。

 

（二）改革審判管理制度，摒棄行政化管理模式

 

一是規范庭長、副院長、院長對案件的審批權。他們的審批權應當局限在案件程序、裁判文書寫作、大政方針政策的把握上，同時對事實認定和法律適用可以提出意見或建議，但是只要合議庭形成了多數意見就必須尊重合議庭的意見，庭長就有責任簽發裁判文書，實現審判權回歸于審判組織。二是完善審判委員會制度，加強審判委員會的宏觀指導作用。從嚴把握有關合議庭將案件提交審判委員會討論的條件，并將審判委員會工作的重點由目前的個案討論轉變為法律適用、審判經驗總結等方向，同時建立審判委員會對已生效案件質量評查的監督機制。三是充分利用院長、庭長所擁有的審判資源。可以讓院長、庭長將一定經歷投入到審判實踐中，適當增加其審理案件的指標，促使他們通過具體裁判案件更好地指導審判實踐，同時，也能夠最大限度地利用現有的審判資源。[10]

 

（三）完善績效管理和考評機制

 

一是建立科學規范的合議庭考核標準、考核方法和考核程序，實現根據合議庭審結案件的質量、數量、效率的綜合考評機制。還可以根據某個成員在合議庭中所提意見的采用率來衡量其工作業績。可以通過確定以上各因素的權重比例的方式，切實反映合議庭各成員的貢獻力量，并以此確定激勵方案。二是建立對合議庭所承辦案件的事后評查制度，重點評查被二審改判、發回重審、再審的案件，評查結果應當與合議庭成員的績效掛鉤。三是成立專門對合議庭的考評機構。制定具體實施方案，落實法官考評委員會對法官的培訓、考核、評議工作的法定指導職責。

 

（四）完善多元化矛盾糾紛解決機制

 

解決糾紛只是審判組織最表層、最直觀的社會功能，其更為根本的價值是促進社會權力的合力配置和維護法律的統一。[11]因此，法院只是化解矛盾糾紛的途徑之一。社會轉型期的社會矛盾量大面廣，需要建立起多元化的矛盾糾紛解決機制。首先，應當充分發揮政治優勢，依靠各級黨委、政府、社會組織，充分運用行政、思想、經濟、法律等多種手段做好社會矛盾預防和化解工作。其次，發揮基層調解組織作用，努力把矛盾糾紛化解在”第一道防線”。具體又包括加強組織建設、配備人員、加大培訓力度、提高人員素質、完善考核機制等方面。再次，建立社會矛盾聯合調處中心，處理那些不適合法院處理的矛盾糾紛、重大涉訴信訪矛盾以及一些涉及面廣、影響深遠的矛盾。建立起多層次、全方位的社會矛盾糾紛多元化解機制，將直接緩解法院壓力，間接促進基層法院的合議庭從務虛轉向務實。

 

五、結語

 

在破解基層法院合議庭形式化問題上，筆者主要從法院內部出發提出了相應的建議對策。但是需要明確的是任何系統性問題的解決都需要充分考慮我國當下的國情，只有在符合時代大背景之下的問題破解途徑才是有意義的。同時，司法本身并不能夠解決所有問題，要使得基層法院合議庭的功能得以充分發揮，需要多管齊下，割裂了其他因素對合議庭制度的影響，終將治標不治本。問題只要存在我們就應當想辦法予以解決，不能因為某個問題牽涉面廣、社會現實復雜、操作起來困難，我們就掩耳盜鈴認為問題不存在，這也是撰寫本文的原因。闡述或許不夠深入、方法或許不夠全面，但這是筆者的一點點思考，希望起到拋磚引玉的作用。

 

 

 

 

 


[1]清末修律中，在日本岡田朝太郎的建議下，中國建立了審判程序中獨任制與合議制相結合的制度，最早見1906年的《大理院審判編制法》，其規定：大理院、京師高等審判庭、城內外地方審判庭，均為合議審判，以數名審判官充之。至城讞局，不妨以單獨一人審判官充之。參見謝冬慧《南京國民政府時期民事審判組織簡論》，載《貴州社會科學》2009年第7期，第118頁。

[2] 參見劉景輝：《促進司法民主的途徑》，載《吉林日報》2010年1月13日，第7版。

[3] 參見何勤華、李秀清：《民國法學論文精萃（第5卷）》，法律出版社，2004年版，第152頁

[4] 參見湯火箭：《合議制度基本功能評析》，載中國民商法網，2010年5月27日訪問。

[5] 具體指《最高人民法院關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>若干問題的意見》第168條之規定：”事實清楚”，是指當好似人雙方對爭議的事實陳述基本一致，并能提供可靠的證據，無需人民法院調查收集證據即可判明事實、分清是非；”權利義務關系明確”，是指誰是責任的承擔者，誰是權利的享有者，關系明確；”爭議不大”，是指當事人對案件的是非、責任以及訴訟標的爭執無原則分歧。

[6] 參見陳衛東、石獻智《審判長選任機制缺陷芻議》，載《法商研究》2002年第6期。該文章較為全面分析了審判長的特點，并在此基礎上分析了審判長選任制存在的缺陷。筆者則認為脫離案件的審判長選任制是毫無意義的。

[7] 參見山東省青島市中級人民法院課題組：《平等、公開與責任--審判組織改革的理性思考》，載《人民司法》2006年第7期，第39頁。

[8] 參見鄒川寧、王雷：《審判組織治理的實證研究》，載《人民司法.應用》2008年第1期，第46頁。本文作者通過發放調查問卷的形式對所合議案件信息不對稱對合議庭裁判質量的影響進行調查，其中96%的司法者、87%的律師認為案件承辦人對案件信息的掌握要高于其他合議庭成員。

[9]參見鄒川寧、王雷：《審判組織治理的實證研究》，載《人民司法.應用》2008年第1期，第46頁。

[10]山東省青島市中級人民法院課題組：《平等、公開與責任--審判組織改革的理性思考》，載《人民司法》2006年第7期，第41頁。

[11]姚莉：《法制現代化進程中的審判組織重構》，載《法學研究》2004年第5期，第74頁。