1引言

 

公益訴訟隨著一些直接關(guān)系國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的案例的出現(xiàn)和引起的廣泛社會(huì)關(guān)注，近年來逐漸成為一個(gè)司法熱點(diǎn)話題。遺憾的是，在我國(guó)，公益訴訟在立法和司法方面與許多國(guó)家相比嚴(yán)重滯后，使法律對(duì)一些損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的行為“鞭長(zhǎng)莫及”，放縱和滋長(zhǎng)了一些違背公益的違法行為，司法功能未能得到有效發(fā)揮。當(dāng)前，加強(qiáng)公益訴訟制度研究，盡快從立法和司法上建立、完善行政公益訴訟制度，依法維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益已成當(dāng)務(wù)之急[1]。         

 

2行政公益訴訟概述

 

隨著民眾法治意識(shí)不斷增強(qiáng)，政府在面對(duì)公共利益問題時(shí)是否依法行政日益受到社會(huì)各界廣泛關(guān)注。正如一句古老的英國(guó)法諺所言：“正義不僅應(yīng)當(dāng)?shù)玫綄?shí)現(xiàn)，而且應(yīng)當(dāng)以人們能夠看得見的方式加以實(shí)現(xiàn)” [2]。現(xiàn)行公共利益保護(hù)機(jī)制中缺乏訴訟救濟(jì)機(jī)制，僅僅依靠行政機(jī)關(guān)對(duì)其自身的違法行政行為進(jìn)行監(jiān)督糾察顯然力度不夠。正如有學(xué)者指出：“與社會(huì)沖突及其危害程度的多樣性相適應(yīng)，生了轉(zhuǎn)變，即對(duì)行政相對(duì)人利益的保護(hù)，以及對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的監(jiān)督和制約，而這一轉(zhuǎn)變的顯著特征之一便是各國(guó)行政公益訴訟制度的建立和完善。

 

2.1 行政公益訴訟的概念

 

公民行政公益訴訟是指當(dāng)行政主體的違法行為或不作為對(duì)公共利益、社會(huì)利益、社會(huì)公共利益、國(guó)家利益、社會(huì)整體利益造成侵害或有侵害之虞時(shí)，法律允許無直接利害關(guān)系的公民為公共利益向法院提起行政訴訟的制度。

 

行政公益訴訟的關(guān)鍵在于“公益“二字，對(duì)于公益概念的界定不僅涉及到行政公益訴訟案件的范圍，而且決定著行政訴訟制度的價(jià)值定位，一直影響到整個(gè)訴訟結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，因此是行政公益訴訟的核心內(nèi)容[3]。

 

首先，公益是由法律確認(rèn)和保障的一種正當(dāng)?shù)摹⒑戏ǖ臋?quán)益。法律上承認(rèn)公共利益，是各國(guó)的通例，最為典型的是對(duì)集會(huì)游行的法律控制，各國(guó)法律都禁止可能危害公共秩序的游行。我國(guó)現(xiàn)行憲法的核心內(nèi)容也體現(xiàn)了維護(hù)公共利益的精神。而法律上既然確認(rèn)了公益的存在，在涉及重大社會(huì)公益的社會(huì)活動(dòng)中，就需要有代表公益的主體維護(hù)公益。行政機(jī)關(guān)作為國(guó)家和社會(huì)的管理者，在行政所涉足的領(lǐng)域，通常作為公益的代表，但是，在非法行政損害公益的情況下，僅僅依靠行政機(jī)關(guān)自覺糾正錯(cuò)誤是不夠的。因此，法律上應(yīng)在行政權(quán)影響公益時(shí)，設(shè)定一個(gè)代表公益，發(fā)動(dòng)公益訴訟的訴訟主體，而在此方面的規(guī)定恰恰是我國(guó)現(xiàn)行法律的一大盲區(qū)。其次，公益所代表的主體具有不特定性和普遍性。公益是人們普遍具有的，是一般主體的利益而非個(gè)別主體的利益，具有法律化的主體普遍性。它是一個(gè)國(guó)家或社會(huì)中，全體公民整體利益的體現(xiàn)，屬于全體公民享有的利益，因此每個(gè)公民都是權(quán)利主體之一。再次，公益的范圍在法律規(guī)定上表現(xiàn)為國(guó)家公共利益，社會(huì)公共利益，公眾或群體公共利益，公平競(jìng)爭(zhēng)的公共秩序等。這幾種利益之間存在交叉，并可能同時(shí)受到一個(gè)違法行政行為的侵犯。

 

目前在我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟制度之下，特定的當(dāng)時(shí)人或由當(dāng)事人中的一人或數(shù)人作為代表可以通過行政自訴的途徑維護(hù)其利益不受侵害。但這一基于“訴訟利益”理論的傳統(tǒng)訴訟制度，沒有為公益的侵犯提供任何救濟(jì)途徑，在立法上不承認(rèn)公益訴訟的類型，否定了行政公訴存在的可能性，成為我國(guó)行政訴訟的一個(gè)重大制度缺陷[4]。在對(duì)行政公益訴訟訴的探索和制度構(gòu)建過程中，對(duì)西方國(guó)家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的借鑒意義使不能忽視的。

 

2.2 行政公益訴訟的外國(guó)考察

 

行政公益訴訟作為一新型訴訟形式，在西方法治國(guó)家已發(fā)展的相當(dāng)成熟，只是各國(guó)理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)之稱呼不一，諸如民眾訴訟、公民訴訟、以公法名義保護(hù)私權(quán)之訴等等，但內(nèi)涵大體相當(dāng)。通過對(duì)海外各發(fā)達(dá)法治國(guó)家行政公益訴訟制度的考察和比較，可以為我國(guó)建立這一制度提供先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并同時(shí)證明在我國(guó)建立行政公益訴訟的可行性[5]。

 

2.2.1英國(guó)

 

行政公益訴訟在英國(guó)被稱為“以公法名義保護(hù)私權(quán)之訴”，指檢察總長(zhǎng)在別人要求禁止令或宣告令或同時(shí)請(qǐng)求這兩種救濟(jì)時(shí)，為阻止某種違法而提起的訴訟。按照英國(guó)法律規(guī)定，檢察總長(zhǎng)代表國(guó)王，有權(quán)阻止一切違法行為，包括侵害公共利益的違法行政行為。而且也可以依職權(quán)，為公共利益而主動(dòng)請(qǐng)求對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查。但在實(shí)踐中，檢察總長(zhǎng)卻是只應(yīng)請(qǐng)求人的請(qǐng)求而動(dòng)。而且，檢察總長(zhǎng)一旦賦予請(qǐng)求人必要的起訴資格后，對(duì)公共利益就不再表現(xiàn)進(jìn)一步的關(guān)注，實(shí)際上也就是退出了訴訟，而讓案件像其他普通私人訴訟一樣進(jìn)行下去。在此過程中，檢察總長(zhǎng)只是把他的名字出借給請(qǐng)求人而已。

 

但英國(guó)這一訴訟制度的不足是：檢察總長(zhǎng)是否出借它的名字完全由他自己自由判斷。上議院的判例已經(jīng)設(shè)定，如果檢察總長(zhǎng)拒絕同意請(qǐng)求人，法院便不能對(duì)他行使自由裁量權(quán)提出質(zhì)疑，也不能容許私人單純以公眾的一員的身份，既以自己的名義起訴。而檢察總長(zhǎng)判斷時(shí)到底遵循什么規(guī)則卻不得而知。

 

2.2.2美國(guó)

 

“行政公益訴訟”是美國(guó)司法審查制度的重要組成部分。但美國(guó)作為典型的普通法系國(guó)家，并不將該類訴訟與其他普通訴訟相區(qū)別[6]。也即，在美國(guó)所謂“行政公益訴訟”與其他普通訴訟一樣受相同的法律調(diào)整，適用相同的訴訟程序。

 

美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第702條規(guī)定：“因行政行為而致使其法定權(quán)利受到不法侵害的人，或受到有關(guān)法律規(guī)定之行政行為的不利影響或損害，均有權(quán)訴諸司法審查”。在美國(guó)的司法實(shí)踐中，原告的資格經(jīng)歷了一個(gè)從“法定損害標(biāo)準(zhǔn)”到“雙重?fù)p害標(biāo)準(zhǔn)”，最后到現(xiàn)在的“事實(shí)不利影響標(biāo)準(zhǔn)”的演變。即相對(duì)人只要其利益受到了所指控的行政行為的不利影響，他就具有了原告資格，而不管這種利益是否有特定法律的直接規(guī)定，也不管這種利益是人身利益、經(jīng)濟(jì)利益還是其他如審美的、娛樂的、環(huán)境的利益等。正如美國(guó)最高法院法官布盧南所說“如果原告證明他請(qǐng)求審查的行政行為在事實(shí)上對(duì)他造成了經(jīng)濟(jì)或其他損害，那他就有了原告資格。”可見在美國(guó)，公民具有廣泛的訴的利益。

 

2.2.3法國(guó)

 

法國(guó)的行政訴訟可分為完全管轄之訴、越權(quán)之訴、解釋之訴和處罰之訴，其中越權(quán)之訴是法國(guó)最重要也是最具特色的訴訟制度，性質(zhì)上屬于客觀訴訟.它是指當(dāng)事人的利益由于行政機(jī)關(guān)的決定而受到侵害，請(qǐng)求行政法院審查該項(xiàng)決定的合法性并予以撤銷的救濟(jì)手段。該訴訟的基礎(chǔ)是為了糾正違法的行政行為，保障良好的社會(huì)秩序，公民提起越權(quán)之訴的條件是，必須與所起訴的行政決定有某種利益關(guān)系。這種利益包括物質(zhì)和精神兩種，只要申訴人認(rèn)為自己的利益受到行政行為的侵害就可提起，并不要求與申訴個(gè)人利益有直接利害關(guān)系。如果利益是集體的，或是公共利益時(shí)，其中的某一人可以提起，代表該利益的團(tuán)體、組織也可提起。在實(shí)踐中各種團(tuán)體的作用尤為廣泛和活躍，當(dāng)他們的集體利益受到行政決定的直接影響時(shí)，一般以自己的名義提起越權(quán)之訴。另外，在法國(guó)越權(quán)之訴可以免去律師代理，事先無需繳納訴訟費(fèi)用[7]。

 

2.2.4德國(guó)

 

設(shè)置公益代表人制度并由其參加訴訟，是德國(guó)行政公訴的一大特點(diǎn)。德國(guó)十分注意在行政訴訟中對(duì)公共利益的保護(hù)。因?yàn)榈聡?guó)學(xué)者認(rèn)為，對(duì)于公共利益和私人利益不能用同一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行衡量。因此，為了保障公共利益，德國(guó)1960年頒布的《德國(guó)法院法》專門確立了公益代表人制度，即由聯(lián)邦最高檢察官作為聯(lián)邦公益的代表人，州高等檢察官和地方檢察官分別作為州和地方的公益代表人并由他們以參加人的身份參與聯(lián)邦最高行政法院、州高等行政法院以及地方行政法院的行政訴訟，并享有上訴權(quán)和變更權(quán)。作為公益代表人的檢察官在性質(zhì)上屬于司法行政官，而且只受政府命令的約束。

 

2.2.5日本

 

在日本，行政公益訴訟被稱為民眾訴訟。所謂民眾訴訟是指國(guó)民請(qǐng)求糾正國(guó)家或者公共團(tuán)體不符合法律規(guī)定的行為，并以選舉人的資格或自己在法律上的利益無關(guān)的其他資格提起的訴訟。日本民眾訴訟的原告可以是納稅人，也可以是利益受到普遍影響的選舉人或者其他公眾之一，只有在“法律上有規(guī)定時(shí)，限于法律規(guī)定者，才能夠提起”，可以準(zhǔn)用抗告訴訟、當(dāng)事人訴訟的程序。作為民眾訴訟的典型事例，有根據(jù)《公職選舉法》進(jìn)行的選舉訴訟和《地方自治法》所規(guī)定的居民訴訟等[8]。日本行政法學(xué)者認(rèn)為，民眾訴訟的目的并不是為了保護(hù)國(guó)民個(gè)人的利益，而是為了保護(hù)客觀上的法律秩序，使國(guó)民以選舉人的身份通過訴訟手段制約國(guó)家機(jī)關(guān)或公共性權(quán)力機(jī)構(gòu)行使職權(quán)的行為，監(jiān)督行政法規(guī)的正確適用。因此，它具有客觀訴訟的性質(zhì)。日本實(shí)務(wù)中比較典型的民眾訴訟形式有：選舉無效訴訟、當(dāng)選無效訴訟以及居民訴訟等。 

 

考察和比較外國(guó)的有關(guān)公益訴訟制度，對(duì)我國(guó)如何設(shè)置公益訴訟制度有很大啟示。筆者認(rèn)為有以下幾點(diǎn)：一是對(duì)原告起訴資格不斷放寬。19世紀(jì)在英國(guó)如果一個(gè)人僅是成百或成千的受害者之一，他就沒有足夠的資格來向法院起訴，早期在美國(guó)當(dāng)事人也只有在法定權(quán)利受到侵害時(shí)才有起訴資格，這些都是遵循法定權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)和“直接利害關(guān)系”原則。隨著保護(hù)公益的需要愈加強(qiáng)烈，這一標(biāo)準(zhǔn)和原則受到了挑戰(zhàn)和拋棄，當(dāng)事人的起訴資格趨向?qū)捤伞６撬痉ㄊ馨阜秶耐貙挕?guó)外公益訴訟的進(jìn)展，注重將更多類型的案件納入司法審查范圍，而不局限于傳統(tǒng)的收案范圍。德國(guó)行政法院規(guī)定，除了違憲案件和聯(lián)邦法律明確授于其他法院管轄權(quán)的公法案件以外，行政法院受理一切公法案件。在美國(guó)，具有重大的政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)意義的爭(zhēng)議通常都會(huì)在美國(guó)法院提起訴訟并且通過民事訴訟程序得以最終解決。三是民眾的法治意識(shí)普遍提高。即當(dāng)公共利益受到違法行為的侵犯時(shí)，普通民眾認(rèn)為這是無法容忍的，不是采取“事不關(guān)己，高高掛起”的冷漠態(tài)度，而是將維護(hù)公益作為義不容辭、責(zé)無旁貸的公民義務(wù)，樂意采取訴訟行動(dòng)為公益維權(quán)，熱情為社會(huì)作出貢獻(xiàn)。民眾法治意識(shí)的增強(qiáng)，帶來了全社會(huì)良好的法治氛圍，公共權(quán)力機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體也會(huì)注意到違法行為必將受到更廣泛的監(jiān)督制約而慎重行事，從而推動(dòng)了整個(gè)國(guó)家的法治進(jìn)程[9]。

 

3我國(guó)的行政公益訴訟制度

 

3.1我國(guó)行政公益訴訟制度的現(xiàn)狀

 

在我國(guó)的立法史上，“公益訴訟”也可以追尋到其淵源。1949年12月頒布的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第三條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)“對(duì)于全國(guó)社會(huì)及勞動(dòng)人民利益之有關(guān)民事及一切行政訴訟，均可代表國(guó)家公益參與之”。1951年《中央人民政府檢察署暫行組織條例》及《各級(jí)人民檢察署組織通則》第二條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)“代表國(guó)家公益參與有關(guān)社會(huì)和勞動(dòng)人民利益有關(guān)重要民事案件及行政訴訟”。這說明檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟是有一定的法律基礎(chǔ)的。當(dāng)前我國(guó)在公益訴訟尤其是行政公益訴訟的立法及司法沒有較大的進(jìn)展，這種狀況無疑不利于社會(huì)主義法制建設(shè)的全面展開及依法治國(guó)方針的貫徹落實(shí)，更不利于我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)足進(jìn)步和發(fā)展，尤其是在公民制觀念、權(quán)利觀念日漸深入人心的今天，如果怠于對(duì)社會(huì)公共利益的保護(hù)，必然會(huì)對(duì)我們整體社會(huì)的發(fā)展造成極其消極的影響。

 

3.2我國(guó)建立行政公益訴訟制度的必要性

 

在我國(guó)建立行政公益訴訟，不僅具有可行性，而且具有緊迫的現(xiàn)實(shí)必要性[10]。具體來說，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：

 

第一，保護(hù)環(huán)境公益的需要。環(huán)境公益主要包括各種自然環(huán)境利益、人文環(huán)境利益、教書環(huán)境利益、消費(fèi)環(huán)境利益等[11]，

 

該類公益受到侵害的事件已屢見不鮮。如教育環(huán)境方面，據(jù)中央電視臺(tái)《今日說法》欄目2001年6月6日?qǐng)?bào)道的嚴(yán)正學(xué)訴椒區(qū)文化局不履行職責(zé)案，某縣文化局批準(zhǔn)位于某小學(xué)對(duì)面的下屬文化館開設(shè)娛樂場(chǎng)所，且貼出大量帶有色情內(nèi)容影響少年兒童健康成長(zhǎng)的廣告畫。該市居民閻正學(xué)先生，因看不慣這種明火執(zhí)仗侵害未成年人合法權(quán)益的行為，要求文化局制止這種行為，遭到文化局的拒絕，遂于2000年12月12日向該縣法院提起行政訴訟。法院以閻正學(xué)的孩子并不在該小學(xué)讀書，利益沒有受到實(shí)際影響為由，駁回起訴。關(guān)于市場(chǎng)環(huán)境利益的案件更是層出不窮，有不服電信局縱容電信企業(yè)亂收費(fèi)不作為的，也有不服鐵路主管部門、民航主管部門違法提高票價(jià)的等。這些爭(zhēng)議有的提起行政訴訟，有的提起民事訴訟，結(jié)果幾乎都是“無果而終”。其根本原因在于，我們沒有可靠的公益訴訟制度。

 

第二，保護(hù)資源公共利益的需要。我國(guó)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要目標(biāo)是保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速、健康發(fā)展。但是在發(fā)展過程中，各地發(fā)生了不少掠奪性開發(fā)、殺雞取卵式的開發(fā)行為，對(duì)水、土地、礦藏資源造成了極大破壞。例如，1997年山東省黃河河務(wù)管理部門應(yīng)東平縣斑鳩店鎮(zhèn)政府和六個(gè)村的要求，決定把開鑿于50年代的用于黃河汛期分洪的“小清河”淤平，以便增加耕地的數(shù)量。幾十年以來，周圍群眾引小清河里的水灌溉土地，發(fā)展?jié)O業(yè)和多種經(jīng)營(yíng)，環(huán)境也得到極大改善，可謂受益無窮，對(duì)該河有十分深厚的感情。群眾多方尋求幫助，但苦于投訴無門。有關(guān)部門皆以該行為沒有直接侵害個(gè)人利益為由，不予受理。幾年過去了，該河已有70%以上的流域面積遭毀。如果有公益訴訟制度的存在，事關(guān)如此眾多人民重大利益的事情，必定不會(huì)陷入像今天這樣的被動(dòng)局面[12]。

 

第三，保護(hù)公共設(shè)施等公共財(cái)產(chǎn)利益的需要。有些行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)出于追求政績(jī)的需要，不惜重金大搞“形象工程”、“政績(jī)工程”，而對(duì)年久失修的橋梁、道路、歷史文物不及時(shí)進(jìn)行修繕維護(hù)，釀成一幕幕橋梁倒塌、道路廢棄、歷史文物毀滅的慘劇。某省一個(gè)鄉(xiāng)政府下令毀掉花費(fèi)了幾代人心血和汗水才建成的、用于防風(fēng)固沙的“三北防護(hù)林”，建設(shè)葡萄園，發(fā)展“高效農(nóng)業(yè)”。要保護(hù)上述公共利益，沒有一套行之有效的健全的法律制度，是不現(xiàn)實(shí)的。為此，應(yīng)盡快建立公益訴訟制度。

 

4構(gòu)建我國(guó)行政公益訴訟制度的設(shè)想

 

通過考察和比較外國(guó)的有關(guān)公益訴訟制度，對(duì)于構(gòu)筑我國(guó)的公益訴訟制度，我認(rèn)為應(yīng)遵循以下兩個(gè)基本原則。其一：立足本國(guó)國(guó)情和借鑒外國(guó)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合，以期與國(guó)際接軌并適應(yīng)我國(guó)建立法治國(guó)家的要求。其二：立足當(dāng)前現(xiàn)實(shí)與預(yù)見未來發(fā)展需要相結(jié)合。在上述兩原則的指導(dǎo)下，就有可能使我國(guó)的公益訴訟制度達(dá)到一個(gè)較為先進(jìn)的水平，并能適應(yīng)將來社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。 

 

具體如何建立我國(guó)的公益訴訟制度，結(jié)合以上分析，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手

 

4.1突破傳統(tǒng)的訴的理論

 

傳統(tǒng)理論認(rèn)為，“無利益無訴權(quán)”，作為訴權(quán)要件的"訴的利益"是法院進(jìn)行裁判的前提。所謂訴的利益，是指當(dāng)事人所提起的訴中應(yīng)具有的，法院對(duì)該訴訟請(qǐng)求作出判決的必要性和實(shí)效性。必要性是指法院有無必要通過判決來解決當(dāng)事人之間的糾紛；實(shí)效性是指法院能否通過判決實(shí)際解決糾紛。即原告必須是與侵害后果有法律上的“直接利害關(guān)系”，否則就不享有起訴權(quán)，這樣的限制性規(guī)定使公眾接近公益訴訟、享受司法保護(hù)的機(jī)會(huì)十分微小，不利于建立完備的公益訴訟制度。 

 

在大量的公害性案件涌現(xiàn)之前，權(quán)益之糾紛主要發(fā)生于平等主體之間，按照傳統(tǒng)的“無利益無訴權(quán)”理論，是否具有訴的利益是容易識(shí)別的。而隨著新型糾紛（環(huán)境訴訟、公害訴訟、消費(fèi)者訴訟等）的出現(xiàn)，由于侵害公共利益行政行為的根本特征是侵犯不特定多數(shù)的利益，往往無從將這些糾紛的事實(shí)納入現(xiàn)行法律所承認(rèn)的權(quán)利體制或框架之中，其權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容及權(quán)利主體的外延也未必清楚。然而，事實(shí)上又必須對(duì)這些糾紛予以解決。對(duì)起訴者來說，他所受到的權(quán)益損害中的影響只是眾多人中的一小部分，可能微不足道，甚至從法律上講，沒有任何影響，純粹是為了公共利益，若依傳統(tǒng)的訴的利益的觀念和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查，可能會(huì)不承認(rèn)其具有訴的利益。因此，基于增加國(guó)民接近法院或使用訴訟的機(jī)會(huì)或途徑，擴(kuò)大訴訟手段解決紛爭(zhēng)和保護(hù)權(quán)益的功能，以及實(shí)現(xiàn)判決形成政策的機(jī)能，應(yīng)當(dāng)是盡量擴(kuò)大訴的利益的范圍。在美國(guó)，由于以前狹義、嚴(yán)格的原告資格概念不能充分適用當(dāng)今保護(hù)公共利益的需要，所以在司法實(shí)踐中逐步擺脫了法定權(quán)利損害標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展和確定了“事實(shí)不利”影響標(biāo)準(zhǔn)，即只要相對(duì)人的利益受到了行政行為的不利影響，其就具有了原告資格，而不論這種利益是否由特定法律直接規(guī)定。這樣，一般納稅人、管理決定直接涉及對(duì)象的競(jìng)爭(zhēng)者、一般消費(fèi)者、環(huán)境利益人都可以成為司法審查訴訟的原告。甚至任何人都可以提起司法審查。在美國(guó)的影響下，許多國(guó)家在原告資格方面不斷放寬。筆者雖不贊同無限制擴(kuò)大原告資格的做法，但是，為最大限度的保護(hù)公益，要突破傳統(tǒng)的訴的利益理論，對(duì)“利害關(guān)系”作寬泛的理解，放棄“無利益無訴權(quán)”的傳統(tǒng)理論，只要出現(xiàn)糾紛或爭(zhēng)議，即可訴訟[13]。

 

4.2確立檢察院的原告資格

 

對(duì)由什么樣的無直接利害關(guān)系主體提起公益訴訟，理論上存在分歧意見，有的認(rèn)為公益訴訟的原告只能是國(guó)家機(jī)關(guān)即檢察院，有的認(rèn)為由檢察院進(jìn)行公益公訴有違法理，更多的人主張不論國(guó)家機(jī)關(guān)，還是公民個(gè)人或其他組織均為公益訴訟的原告[1]。筆者雖然贊同突破傳統(tǒng)原告資格的做法，但仍然認(rèn)為公益訴訟的原告只能是以國(guó)家機(jī)關(guān)即檢察院為益。具體的程序設(shè)計(jì)是有關(guān)組織、公民個(gè)人均有提起行政公益訴訟的啟動(dòng)權(quán)，即有關(guān)組織、公民針對(duì)侵害公共利益的行政行為，不能直接向法院起訴，而只能向檢察院申請(qǐng)?zhí)崞鹪V訟，由檢察院依法起訴或由檢察院直接主動(dòng)提起訴訟。 

 

為什么不賦予普通公民行政公益訴訟的原告資格呢？這涉及到法律價(jià)值的衡量問題。在法律水平較高的情況下，普通公民享有起訴權(quán)，確實(shí)有利于在廣泛范圍內(nèi)更高效率的保障公民權(quán)益，制約政府全力，而不必?fù)?dān)心引起濫訴。但在法律水平較差的情況下，則很可能出現(xiàn)濫訴，降低行政效率。我們不是美國(guó)，兩千多年的封建傳統(tǒng)，較低的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，整個(gè)法律體制的不完善，以及公民法律素質(zhì)和意識(shí)的相對(duì)欠缺，決定我們不能照搬美國(guó)的制度，即使他們是先進(jìn)的。急功近利，往往適得其反。正如英國(guó)行政法著名學(xué)者韋德所說：“它（行政公益訴訟）設(shè)定了控制這樣的情形的措施，在那種情形下，要不然的話，公眾中任何數(shù)量的成員都試圖提起無以協(xié)調(diào)的訴訟，結(jié)果會(huì)導(dǎo)致普遍的混亂，從根本上說，它是一種調(diào)控的集團(tuán)訴訟，檢察總長(zhǎng)愿意協(xié)調(diào)的所用人都能獲得”。因此，依我國(guó)現(xiàn)狀，為了訴訟經(jīng)濟(jì)和防止濫訴，應(yīng)將行政公益訴訟的起訴權(quán)交由具有專門知識(shí)的特定機(jī)關(guān)即檢察院。 

 

就檢察院的性質(zhì)和地位而言，檢察機(jī)關(guān)最適合提起行政公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)自誕生之日起，就以公益代表者的面目出現(xiàn)。勃瑞威爾大法官宣稱：無論何時(shí)被指控的違法行為影響到整個(gè)國(guó)家利益，涉及到憲法要求國(guó)家關(guān)心的事務(wù)，或涉及到國(guó)家有確保全體公民共同權(quán)利的義務(wù)，檢察總長(zhǎng)都有權(quán)提起各種訴訟。法院認(rèn)為，國(guó)會(huì)為了保護(hù)公共利益，可以授權(quán)檢察總長(zhǎng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為申請(qǐng)司法審查。所以在我國(guó)由檢察機(jī)關(guān)代表公益提起訴訟在理論上不應(yīng)該成為問題。而且檢察機(jī)關(guān)享有的人力、財(cái)力和物力在實(shí)力上足可以和行政機(jī)關(guān)相抗衡。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度講，公益訴訟具有公共產(chǎn)品的特征，而由代表國(guó)家的檢察機(jī)關(guān)提供公共產(chǎn)品則要比私人更加有效，這是經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本要求。且通過行使公訴權(quán)追究有關(guān)違法行為，維護(hù)公益正是檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)和特長(zhǎng)。在我國(guó)，由于歷史原因的影響，檢察機(jī)關(guān)長(zhǎng)期以來成為單一辦理刑事案件的刑事檢察院，而這正是行政公益訴訟在我國(guó)缺失的主要原因。 

 

在只有檢察機(jī)關(guān)享有公益訴訟起訴權(quán)的情況下，檢察機(jī)關(guān)如果不作為，如何啟動(dòng)訴訟程序則是一個(gè)值得研究的問題。筆者認(rèn)為，在某些情況下，應(yīng)該允許公益性社會(huì)團(tuán)體或自治性組織對(duì)行政機(jī)關(guān)侵害社會(huì)公益的行為提起訴訟。根據(jù)憲法規(guī)定，人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，有權(quán)對(duì)一切違反法律的行為進(jìn)行監(jiān)督。從檢察院的實(shí)際功能也可看出，其主要職能是保護(hù)國(guó)家和公共利益。因此，檢察機(jī)關(guān)享有行政公訴的起訴權(quán)符合憲法規(guī)定。另一方面，現(xiàn)實(shí)生活中，某些社會(huì)團(tuán)體的成員在社會(huì)上往往處于弱者的地位，如消費(fèi)者，殘疾人等，他們的利益由于自身的弱勢(shì)而更多地依賴其所屬團(tuán)體的維護(hù)。該類團(tuán)體或組織的主要作用就是維護(hù)其成員利益，并且在工作過程中積累了大量經(jīng)驗(yàn)，因此可以達(dá)到更好的維護(hù)公益而又防止濫訴的目的。此外，行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)明顯損害該行業(yè)職業(yè)人員的利益的行為也可以直接向法院提起行政公訴。對(duì)于這一類主體，法律應(yīng)作嚴(yán)格的規(guī)定。

 

4.3界定公益訴訟的受案范圍                                               

 

公益訴訟能否被法院受理，還要看是否屬于法院的受案范圍。 

 

公益訴訟的目的在于保護(hù)公共利益，從而與以維護(hù)私人利益為目的的私益訴訟區(qū)別開來。然而對(duì)于行政訴訟而言，公益性與私益性之間的界限只具有相對(duì)意義。因?yàn)橹辽購(gòu)睦碚撋现v，行政權(quán)作為一種公權(quán)力，本身即為公共利益之體現(xiàn)，任何違法或不當(dāng)?shù)男姓袨樽罱K都會(huì)損害公共利益或影響公共利益的實(shí)現(xiàn)，在此意義上，行政訴訟都具有公益性。但盡管如此，行政公益訴訟受案范圍的確定仍應(yīng)從維護(hù)公共利益的訴訟目的出發(fā)，即只能以行政行為侵犯公共利益為由提起行政訴訟。而關(guān)于公共利益的界定，在理論界沒有達(dá)成能夠得到普遍認(rèn)同的結(jié)論。不過我們還是可以從公共利益的基本特征著手對(duì)此概念有個(gè)大致的把握：其一，利益主體的廣泛性。如果僅僅是某個(gè)或某一小部分人的利益，則一般不構(gòu)成公共利益。其二，利益主體的不確定性和開放性。公共利益不能專為某些個(gè)人所特有或保留，并且利益主體的增加不會(huì)減少原有受益人的利益。按照以上特征，諸如國(guó)家利益、公共秩序、社會(huì)公德、社會(huì)資源等都應(yīng)歸入公共利益的范疇。 

 

有的論者認(rèn)為公益訴訟應(yīng)當(dāng)限于行政行為直接侵犯公共利益的案件[1]，筆者認(rèn)為不然。行政公益訴訟中，公共利益的直接侵害主體可分為兩類：一類是行政主體，此種情況下行政主體的侵害行為一般表現(xiàn)為作為，也有不作為。如物價(jià)局非法提高某種商品物價(jià)的行為，直接侵害主體是物價(jià)局。另一類是非行政主體，包括自然人、法人和其他性質(zhì)的組織。這里的行政主體是公益侵害行為的間接主體，其不法行政行為也表現(xiàn)為作為和不作為兩種形式，比如，某企業(yè)排放超標(biāo)污水，當(dāng)?shù)丨h(huán)保局卻置之不理，以致大片農(nóng)田受損，地下水變質(zhì)，公益的直接侵害主體是污染企業(yè)，但該企業(yè)的侵害行為卻以環(huán)保局的非法批準(zhǔn)行為或不履行監(jiān)督職責(zé)為前提。環(huán)保局作為間接主體實(shí)施的行政行為對(duì)公共利益的侵害就是間接侵害。 

 

關(guān)于公益訴訟的受案范圍，西方國(guó)家一般是采取列舉排除式和概括肯定式相結(jié)合的方式進(jìn)行規(guī)定，即通過立法判例確定不宜進(jìn)行受理審查的行為，然后規(guī)定其余的所有行政行為均屬于法院的審查范圍。這樣就能夠比較全面的將行政行為納入司法審查范圍之內(nèi)。我國(guó)的《行政訴訟法》規(guī)定的行政受案范圍較以前有所擴(kuò)大，但仍然有限[14]。第11條對(duì)法院可受理的范圍進(jìn)行了列舉，但正是這一條，恰恰構(gòu)成了對(duì)受案范圍的限制。第2條的規(guī)定在很多情況下被理解為是行政訴訟法的適用范圍而非法院受案的依據(jù)。所以以《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍來界定公益訴訟的受案范圍是不適當(dāng)?shù)摹＿@里關(guān)鍵是抽象行政行為。我國(guó)法律規(guī)定，對(duì)所有的抽象行政行為都不得提起訴訟，但事實(shí)是侵害公共利益更多的是抽象行政行為。因?yàn)槌橄笮姓袨榈男再|(zhì)決定了只要其一旦違反法律（憲法或法律）或正當(dāng)程序，就將必然損害公共利益。但我國(guó)的立法者卻依據(jù)國(guó)情通過立法將該類行政行為排除在司法審查之外，而交由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)或上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)其進(jìn)行審查或監(jiān)督。這有其合理的一面，但隨著民主化和法治化趨勢(shì)的不斷加強(qiáng)，抽象行政行為終將會(huì)接受司法的制約而具有可訴性，這也是國(guó)際上訴訟制度發(fā)展的必然規(guī)律，并以為西方法治國(guó)家的訴訟制度演變的過程所證實(shí)。另外將抽象行政行為納入司法審查范圍之內(nèi)也是公正與效益的要求。所以為有效制止政府行為侵害公共利益，必須將抽象行政行為納入到行政訴訟的受案范圍，否則公益訴訟必將面臨極大障礙，相當(dāng)大一部分侵害公共利益的行政行為必然無法受到司法審查的監(jiān)督。 

 

對(duì)于公益訴訟的法律設(shè)計(jì)，首先要修改《憲法》，在《憲法》中對(duì)公益訴訟做原則性規(guī)定，可以這樣說，公益訴訟的確立，將在制度層面上為憲政的確立打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)[15]。然后以憲法規(guī)定為指導(dǎo)，對(duì)公益訴訟作出全面系統(tǒng)的規(guī)定，構(gòu)建我國(guó)的公益訴訟法律制度。 

 

5結(jié)語

 

由于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，新科技的廣泛適用，生產(chǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的涉及面越來越廣，社會(huì)的一體化進(jìn)程日益加劇，因而涉及國(guó)家、社會(huì)公共利益的事物和領(lǐng)域越來越多，在這些活動(dòng)中，或者沒有直接的受害人，或者當(dāng)事人由于各種原因不能很好地履行職責(zé)，致使國(guó)家、社會(huì)公共利益不能切實(shí)得到保護(hù)。此時(shí)，借鑒西方國(guó)家的公益訴訟制度，通過承認(rèn)有訴的利益而擴(kuò)大當(dāng)事人的資格，對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)造成國(guó)家和社會(huì)公共利益損失的行為進(jìn)行監(jiān)督，就可以避免權(quán)力以及監(jiān)督權(quán)力活動(dòng)的黑箱運(yùn)作，這既符合民主與法制的發(fā)展潮流，也更有助于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立。行政公益訴訟制度的出現(xiàn)，充分說明了公民法律、權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，使社會(huì)進(jìn)步的顯著標(biāo)志。本文認(rèn)為，即使根據(jù)現(xiàn)行法律，對(duì)損害公益的訴訟尚不能作出實(shí)體判決，但為推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步，就應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮司法監(jiān)督職能，針對(duì)個(gè)案向有關(guān)單位或部門發(fā)出司法建議，并結(jié)合研究借鑒外國(guó)相關(guān)制度，大膽創(chuàng)新，以司法實(shí)踐推動(dòng)立法。改革是漸進(jìn)的，法律是在社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步中不斷修正的，不斷提高法律的權(quán)威性和全面性，切實(shí)保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)。毫無疑問，在一定程度上，行政公益訴訟的建立和完善將會(huì)推動(dòng)我國(guó)行政訴訟制度的發(fā)展和行政法治的進(jìn)程。

 

 

 

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