引  言

 

民營經濟在我國具有其特殊地位，為經濟發展注入了巨大活力。市場經濟條件下，民營經濟的發展環境還有待優化。由于民營企業規模不大，經濟實力不強，抵御風險能力比較薄弱，正規融資渠道往往不愿對民營經濟開放，民營企業難以從銀行、信用社等正規金融機構獲得貸款。因此，民營經濟生存和發展的需求催生了民間借貸這一特殊的資金融通方式。作為目前民間普遍存在的資金融通方式，民間借貸對民營中小企業的資金投入起到”孵化器”的作用。[1]然而，民間借貸本身具有自發性、分散性、隱蔽性，且目前立法有關民間借貸的規定也不多，這些因素導致民間借貸的存在和運行尚未步入專業化、規范化和法制化軌道，對金融市場的穩定和經濟的繁榮發展容易產生消極影響。因此，要加快推進民間借貸的規范發展的步伐，加大開展引導和規范民間借貸工作的力度，創新機制，完善法律，努力建構一個規范有序、健康發展的民間借貸市場， 真正發揮民間融資對經濟發展的積極作用。

 

一、民間借貸的積極意義

 

毫無疑問，民間借貸對我國經濟發展具有一定的積極意義，特別是對中小企業和農戶來說，這種積極意義更易彰顯。一是為農戶和小企業提供了便捷的融資渠道。民間金融在滿足小企業及農戶融資方面顯示出信息、交易成本等優勢，尤其是在對上述特定對象的短期資金需求的滿足中發揮了比較積極的作用。二是為正規金融機構的改革與創新提供了借鑒意義。民間融資的存在基礎是利益驅動，民間金融是一種完全以市場機制為調節手段的金融活動，其做法有不少值得正規金融作為借鑒。三是豐富了公眾的投資渠道。通過投資民間借貸市場，使得部分居民取得較高的利息收入，引致財產性收入的增長。

 

二、當前民間借貸存在的問題

 

盡管民間借貸對中小微企業以及農村經濟的發展作出了一定的積極貢獻，但從本質上看，它仍然是一種游離于政府監管之外的金融活動，其自身還存在著諸多問題，主要表現在以下幾方面：

 

一是存在安全隱患，影響社會和諧穩定。首先民間借貸是一種自發、盲目、分散的信用活動，缺乏組織領導和有效的制約保障機制，操作程序和手續也過于簡單，規范性不足，大多數企業和個人進行融資活動時，缺乏相應的抵押擔保，大多是憑雙方的信用程度和私人關系等；其次，部分民間借貸具有”高利貸”的性質，當貸款拖期或者無力償還時，放貸者往往通過使用暴力或威脅手段恐嚇借款人及其家人、破壞借款人住宅等非正常手段收貸，有的甚至雇傭黑社會力量進行暴力催討，嚴重破壞了社會風氣，也易釀成事故，產生一系列債務糾紛；再次，民間借貸脫離政府的監管體系，容易成為詐騙和洗錢等犯罪活動的工具與渠道。這些安全隱患給經濟發展和社會安定帶來了不和諧、不穩定因素。

 

二是缺乏有效監督，干擾國家宏觀調控。首先，由于當前民間借貸缺乏有效的監督制約機制，民間借貸活動在金融機構之外進行，無法納入政府統計范疇，干擾了金融機構業務的正常運轉，擾亂了國家正常的信貸計劃，對國家經濟宏觀調控，特別是貨幣政策的實施產生不利的影響，給國家的貨幣政策造成沖擊；其次，民間融資的發展，容易導致部分資金流入國家限制發展的行業、企業，有悖于結構調整的初衷，削弱信貸政策的實施效果；再次由于民間借貸個人、機構不在工商、稅務部門注冊，其經營收益具有隱蔽性，嚴重影響了國家稅收政策的實施，造成國家稅款流失。

 

三是利率普遍偏高，加重企業經營負擔。根據典型調查，民間金融的月利率水平，大多在1%以上，換算成年利率則達12%之上。民間融資活動雖然短期內緩解了中小微企業的資金困難問題，但從長期效益看，由于民間借貸利率水平相對于正規金融機構來說較高，對于民間借貸的融資方來說就增加了其融資成本，不利于中小微企業的長期發展。因此，可以說民間融資只是一時解決了中小微企業資金不足的矛盾，其過高的借貸成本，必然加重企業的經營負擔，增加經營風險。

 

四是轉移閑散資金，沖擊農村金融秩序。隨意的經營、高額的利息使得民間借貸對一些資金富裕者極具吸引力。他們受利益驅動，寧愿冒險借貸，也不愿將資金存入銀行，這不僅影響社會部分社會閑散資金發生轉移，更嚴重沖擊了經濟欠發達地區農村中小金融機構的信貸及資金市場，導致農村中小金融機構面臨更大的經營壓力。 

 

五是債務糾紛增多，加重法院審執壓力。近年來，民間借貸糾紛案件普遍比較多，給法院審執工作帶來巨大壓力。此類案件從表面上看并不復雜，但具體的個案在處理上存在諸多問題。有的案件因債務人下落不明導致案件無法裁判，更不用說執行問題。有的案件盡管判決了，但當事人根本無任何履行能力，造成執行積案大幅度增加，直接影響法律的權威和法院的公信力。有的案件即使明知借條有高利貸的性質，但由于借款人無法證明借據的不合法性，法院在判決時只能認定其合法效力，這樣容易給當事人一方的心理造成一定傷害，不利于社會公平正義的實現。 

 

基于以上問題，總體上，民間融資與風險存在著高的關聯度。尤其是在經濟景氣度下降時期，中小企業的資金周轉速度往往減緩，經營效益逐漸下降，較容易出現民間借貸違約情況。更為嚴重的是，在具有”一對多”特征的集中型民間融資中，資金鏈條一旦斷裂，在復雜的借貸關系下，勢必會造成一系列連鎖反應，加倍放大金融風險。[2]因此，要更充分地釋放民間借貸的積極效應，更加有效地規范地方金融秩序，穩定金融市場，促進經濟社會的發展，規范民間借貸，使其走上正規化、法制化軌道勢在必行。

 

三、實現民間借貸規范發展的路徑選擇

 

民間借貸活動的積極意義我們不可否認，其存在的問題也不容忽視，因此，從長遠角度看，要實現民間借貸規范發展的目標，絕不能通過”堵”的方法將其一棍子打死，而應當取其長，補其短，充分放大其積極效應，彌補其負面效應，實現民間資金的合法化、組織化、規范化運作，推動民間借貸的規范有序健康發展。

 

（一）加強試點，推動民間借貸的正規轉化

 

民間借貸的自發性、分散性、隱蔽性導致其對經濟社會發展的負面效應，要推動民間借貸規范發展，就要消除其自發性、分散性、隱蔽性的弊端，積極引導其與正規金融機構對接。充分發揮民間資金的效用，將其有效集聚作為擴大中小金融機構的資金來源，幫助中小金融機構吸收更多的民間資金，增強其經濟實力。因此，相關部門應加強試點工作，積極探索民間借貸與正規金融對接的有效途徑，引導民間資金進入地方性中小金融機構，更好地滿足本地金融需求。

 

1.放寬新型農村金融機構準入門檻，廣泛吸收民間資金。《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》明確提出鼓勵和引導民間資本進入金融服務等領域，但如何落實上述規定，即民間資本應通過何種方式進入金融業，以破解民間資金投資難和合理引導民間資本流向， 有效轉化民間資本為產業資本，成為一個亟待研究的問題。在這方面，積極發展新型農村金融機構， 可以成為一條風險相對較低的途徑。要進一步降低新型農村金融機構的市場準入門檻，促使其真正向民間資本開放，廣泛吸收民間資本。具體而言，可考慮積極探索以民營企業為主發起人和最大股東的村鎮銀行轉制試點，逐步提高小額貸款公司自然人參股比例，放寬單一投資者持股比例限制，適當降低農村資金互助社合法化的條件， 變審批制為注冊制，放寬社員的入股比例等。[3]

 

2、積極推動民間資金轉化為擔保合作組織成立資金。充分利用民間信用的平臺，鼓勵將民間資金集中用于成立擔保合作組織，一方面能夠有效解決融資擔保難的問題，另一方面又能夠充分發揮民間資金的正當效用，為其規范發展開辟了新的出路。擔保合作組織的運營模式是利用相互熟悉了解的信息優勢結成聯盟，相互為成員單位的貸款提供擔保，為成員融資提供便利條件。

 

3、積極推動商業銀行辦理民間借貸委托貸款業務。充分發揮銀行信用中介的職能，幫助民間融資雙方規范借貸行為，既可以減少因民間借貸分散性、盲目性帶來的安全隱患，也可以避免因民間借貸的隱蔽性干擾國家宏觀調控。委托人委托銀行為其辦理貸款業務，銀行根據委托人確定的對象、用途、期限、利率等代為發放、監督使用并協助收回貸款，銀行在此過程中作為中介結構，不承擔貸款風險，通過收取一定的手續費獲取利潤。

 

4、引導民間金融發展成社區銀行。制定社區銀行市場化、法制化準入的標準，明確設立條件，規定吸收的本地民間資金須用于本地經濟發展，為自然人、民營中小企業等民間主體的介入提供一種規范、開放的政策環境。對于符合成立條件的民間金融形式，在提出申請的條件下頒發執照，允許其依法成立金融機構，建立民營性質的社區銀行。成立社區銀行既可以充分利用社會閑散資金，發揮其積極作用，又可以填補一些經濟欠發達地區的社區缺乏有效金融服務的空白，可謂一舉兩得。

 

（二）創新機制，規范民間借貸的自身運作

 

1、推動民間借貸機構和個人正常化發展。充實信貸市場，積極推動民間借貸正規化、透明化運轉，可以嘗試培養非銀行放貸人，允許個人注冊從事民間借貸，逐步將民間借貸納入正規化的監管范圍，為中小微企業、農戶提供多元化、多渠道、合法化的融資渠道，有效緩解資金不足的矛盾，保護自身的合法權益。

 

2、培育和發展服務于民間借貸市場的咨詢服務中介組織，提高融資效率。鼓勵公證機構和律師事務所開展民間借貸合同公證、民事糾紛法律咨詢、代擬民間借貸合同等業務，為民間借貸提供法律中介服務。借鑒美國等發達國家發展非正式金融的做法，為克服民間借貸市場無組織性和分散性的特點，積極探索建立會員制或在工商部門注冊、產權明晰、獨立從事活動的金融咨詢服務中介機構。

 

3、探索成立專門的民間借貸催收服務公司。在合法合規的條件下， 探索成立專門的民間借貸催收服務公司，積極學習借鑒先進國家和地區的在此方面的做法，加大對催收服務人員的培訓力度，注重催收方式和方法，增強催收的合法性、專業性和有效性，及時化解潛在的借貸糾紛，避免貸款人通過暴力、威脅等方式催收貸款而影響社會穩定與和諧。條件成熟時嘗試建立民間借貸服務行業聯盟，服務民間借貸市場。

 

4、強化政府對民間借貸的監控。建立健全政府對民間借貸市場的監測指標體系，一方面，搭建民間借貸專業電子平臺，引導借款人和放款人在該平臺交流借貸供求信息、達成資金交易，降低私人投資者和創業者的信息搜尋成本，推進民間借貸透明化、規范化運轉，便利政府監管部門獲取信息，加強監控。另一方面，探索設立有效的監控網點，并逐步擴大監測，定期收集有關民間融資借貸的規模、資金流向、融資對象、期限及利率浮動等方面的信息，會同政府綜合經濟部門、金融機構加強對此類數據信息的研究分析，適時做好風險提示和預警工作，正確引導民間借貸活動的投資方向，確保民間融資借貸活動正常有序規范發展。

 

（三)完善立法，健全民間借貸的法律規制

 

1、關于民間借貸主體的規制。根據相關法律規定，合法的民間借貸是指自然人之間、自然人與法人之間以及自然人與其它組織之間的借貸。自然人之間的普通民事行為性質的借貸為法律所允許，但企業之間和帶有經營性質的商事性民間借貸則一直受到法律的排斥。從民間借貸的作用及國外的立法經驗來看，商事性民間借貸能夠有效地克服國家信用的諸多弊端，其合理性與合法性應當獲得法律的肯定。[4]當前理論界對民間借貸主體的規制主要有兩種方式：一是通過確定注冊資金的方式限定主體范圍。作為經營貨幣的資金密集型行業，其注冊資本應當高于我國《公司法》對于普通公司的一般規定。根據《關于小額貸款公司試點的指導意見》的規定：有限責任公司類的小額貸款公司的注冊資本不得低于500 萬元，股份有限公司類的小額貸款公司的注冊資本不得低于1000萬元，筆者認為這樣的規定比較合理。提高準入門檻，防止不合資格的放貸人進入該風險行業，有利于構建整個金融安全屏障。考慮到自然人在民間借貸領域的傳統地位，參考有關國家立法現狀，自然人作為放貸主體資格應當通過申請注冊予以確定。自然人依法對外承擔無限責任，可以不設資本金要求，但在考慮自然人作為民間借貸主體的準入資格時，應當同時考慮其退出機制及個人破產制度，并作為配套制度應早日納入立法議程。[5]二是通過申請人資格審查方式限定主體范圍。由于民間放貸行業極易與犯罪聯系，如雇傭黑社會性質組織收債、洗錢、發放高利貸、強迫欺詐交易等等，因此在進行放貸人資格審查時，尤其要注重對申請人和主要股東、高管人員在信貸歷史記錄、犯罪記錄、教育經歷、從業經歷等方面的信息審查，防止不適格的主體進入民間借貸市場。

 

2、關于民間借貸利率的限制。利率本質上是利潤率的一部分，因此，利率上限的確定決定了民間借貸是否具有高利貸的性質。界定高利貸的利率標準，要綜合考慮生產性資本和消費性資金的收益率、投資回報本身的風險性、契約執行的情況等因素。如果規定得過高，則達不到公平保護借款人的目的，超過社會平均利潤率后，貸款的償還客觀上存在信用風險，過高的利率也可能誘發道德風險，有的借款人為償還貸款甚至不惜鋌而走險，從事非法行為；如果規定得過低，可能會抑制貸款人的積極性，導致資金周轉困難，使借款人難以獲得充足的信貸，更可能使民間借貸進入不透明運轉程序，逐步演化為”高利貸”，我國地下錢莊的興起就是基于這樣的現狀產生的。目前，我國的司法解釋將民間借貸的利率限定為”不超過中國人民銀行規定的基準貸款利率的4 倍”。我們可以據此計算，4倍限額大約在21-25%之間，折算成民間利率約2-3分。但人民銀行的利率隨著形勢政策變化不斷浮動，一旦上調，4倍限額也可能達到30%左右。因此，對民間借貸利率上限的確定也要考慮政策性的因素。

 

綜合方方面面的因素，要合理確定民間借貸的利率，既要考慮生產性資本和消費性資金的收益率、投資回報本身的風險性、契約執行的情況等因素，又要考慮地區、季節等客觀因素以及我國的貨幣政策、法定基準利率水平等政策因素，還要考慮通貨膨脹對利率的走勢產生的影響，這樣才能既發揮民間借貸的積極作用，又避免放貸者鉆空子，使民間借貸活動脫離政府監控，逐步演化為非法的”高利貸”。

 

3、完善民間借貸法律責任制度。民間借貸立法關于法律責任的規定，目前我國香港地區和國外均有一些規定。香港建立梯級過渡性的雙層法律責任制度，設置兩個利率限制標準，規定不同程度的違法行為承擔不同的法律責任。這樣的規定既可以起到打擊和遏制高利貸的作用，也可以避免濫用刑事制裁手段。適用該規定的前提是設立一個利率基準，參考國外及香港地區的立法經驗，考慮目前民間借貸的實際利率水平，宜將36%作為追究高利貸放貸人刑事責任的標準。超過該限度的放貸就屬于嚴重高利貸范疇，應當受到行政或刑事處罰。此外，由于人民銀行通常會根據宏觀經濟的發展和通貨膨脹情況及時調整利率水平，其公布的基準利率大致反映了當前資金的價格，4倍范圍內的利率基本上可以補償民間放貸人所承擔的機會成本和風險。以目前試點的小額貸款公司為例，其經營狀況表明，3倍左右的利率已經基本上覆蓋了風險，總體上實現了盈利。在有關小額貸款公司后續發展問題的討論中，也鮮見有關放開利率的呼聲，而多集中于貸款的后續資金來源、跨區域經營、稅收優惠政策等方面。[6]20－30%的利率水平與民間借貸實際利率也基本上相差不多，如果民間借貸能夠獲得法律的有效保護，其風險水平事實上還會降低。因此，我國目前”民間借貸不得超過人民銀行規定的基準貸款利率四倍”有充分的理由和依據應當保留。綜上所述，立法必須立足實際，合理考慮借款人在民間借貸中的弱勢地位，以及民間借貸自發性、盲目性、分散性的特點和容易滋生犯罪，破壞社會和諧穩定的事實，充分借鑒其他國家和地區的先進立法經驗，合理確定民間借貸的最高利率，確保民間借貸真正有效地發揮其融資功能。

 

四、結語

 

民間借貸作為新型金融活動的一種，有效緩解了正規金融供給不足、渠道不暢通等問題。隨著民間借貸活動的日益活躍，其弊端也日益凸顯。因此，規范民間借貸活動，推動民間借貸步入專業化、正規化、法制化軌道已經迫在眉睫。要堅持正確的法治理念，采取有效的方法途徑，正確引導民間金融的未來走向，逐步推進民間借貸活動的規范化、組織化、陽光化運作，確保市場能夠更加充分地吸收民間資金，釋放民間借貸活動所蘊含的積極能量，優化地方經濟發展環境，有力推動地方經濟的發展。

 

 

 


[1] 王寶娜：《民間融資的法律規制探析》，載《商業時代》2011年第12期，第107頁。

[2] 楊暢：《民間借貸規范發展的路徑選擇》，載《貨幣時論》2011年第5期，第27頁。

[3] 魏源：廣東農村民間借貸調查及民間信用發展的啟示，載《財經問題研究》2010年第8期。

[4] 王曙光: 《經濟轉型中的金融制度演進》，北京大學出版社2007 年版，第74 頁。

[5]岳彩申：《民間借貸規制的重點及立法建議》，載《中國法學》2011年第5期，第87頁。

[6] 張建華等: 《中國農村多層次信貸市場問題研究》，經濟管理出版社2009 年版，第29-30頁。