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俗稱”民告官”的行政訴訟從其建立之初，就嚴格地把政府的行政行為從原來道德層面的評斷拯救出來，置于最客觀的法律的監督之下。隨著行政訴訟法的實施和相關法律法規的配套完善，公民、法人或其他組織的法治觀念逐漸增強，法治政府的建立勢在必行，政府行政行為就必須按照法定權限和程序來行使權力，履行職責，”有權必有責，用權受監督，侵權要賠償”，這才是法治政府的真諦。經過堅持不懈的努力，十年來我市各級行政機關依法行政已經取得了重大進展，但是與形勢發展的要求還有差距。本文通過對十年來興化法院審理的348起行政訴訟案件及判決認定行政機關敗訴的32起個案逐一分析，進行綜合評析，進而了解我市行政機關行政執法情況，剖析各級行政機關在行政訴訟中敗訴的原因，并提出行之有效的對策和建議。

一、十年來全市行政機關敗訴案件基本情況

（一）行政機關敗訴行政訴訟案件的總體數據分析

過去的十年，興化法院共計受理行政訴訟案件348件，案件總體數量呈上升趨勢，行政機關敗訴案件總數為32件，總體呈現平穩態勢，基本控制在10%左右。雖然從數據看行政案件敗訴的僅占少數，但事實上通過協調行政機關改變其具體行政行為后，行政相對人撤回起訴的行政案件還有很多，這類案件也顯然屬于行政行為有違法性或瑕疵的類型。

表一： 2004年至2013年全市行政機關敗訴量化統計表

（二）行政機關敗訴行政訴訟案件的具體數據分析

行政敗訴個案所涉行政機關主要包括勞動和社會保障局、市政府、住建局、文化局、計生委、規劃局等；所涉管理領域主要包括資源行政管理（土地行政管理）、城鄉建設管理（城市規劃管理、房屋拆遷管理）、食品衛生行政管理、計劃生育行政管理、鄉鎮行政處理決定等；作出具體行政行為類型主要有：行政處罰、行政強制、行政裁決、行政確認、行政許可、行政復議等；敗訴個案的處理情況主要包括判決撤銷21件，占65.6%，判決確認無效6件，占18.8%，判決確認違法3件，占9.4%，判決要求履行法定職責2件，占6.3%。

表二：2004年-2013年審結的全市行政機關敗訴情況統計表

表三：2004年至2013年全市行政機關敗訴案件結案方式統計表

（三）行政機關敗訴案件”敗點”數據分析

行政敗訴個案存在的問題，即”敗點”主要分布在適用法律法規錯誤、違反法定程序、主要證據不足、不依法履行法定職責、錯誤履行法定職責、濫用職權、遺漏當事人或錯列當事人等多方面。

表四：行政機關存在的問題統計表[1]

二、行政訴訟中敗訴案件的特點分析

從以上統計的行政機關在行政訴訟中敗訴的情況看，有以下幾個特點：

（一）行政機關行政訴訟敗訴率過低

2004-2013年，在我院行政訴訟中行政機關敗訴的案件共計32件，敗訴率為9.2%，低于10%。其中2004年沒有敗訴案件，敗訴率為0；2010年行政機關敗訴的案件2件，敗訴率為6.9%；2011年行政機關敗訴的案件2件，敗訴率為4.9%，2012年行政機關敗訴的案件2件，敗訴率為6.5%，2013年行政機關敗訴的案件3件，敗訴率為5.7%，近四年的敗訴率均低于7%。行政機關敗訴率低并不是說我市的行政執法已經好到這種程度，之所以出現現在的狀況，一個很重要的原因就是考核，被告敗訴率超過一定比率就要問責，影響政績。這樣的壓力迫使法院在案件審理過程中花很多的精力做協調工作，很多矛盾都被掩蓋了，行政訴訟結果沒有如實反映行政執法的客觀狀態。

（二）敗訴的行政案件涉及行政機關較為集中

2004-2013年，我院行政訴訟案件中敗訴的行政機關主要分布在市規劃局、市建設局、鄉政府、市人社局、市政府、市文化局、市計生委、市衛生局以及上海勞教委這9個部門，其中以市政府為被告的案件敗訴數最多，為14件，占全部敗訴案件的43.8%；以市人社局為被告的案件敗訴數為5件，占全部敗訴案件的15.6%。這兩個部門涉及的訴訟案件主要是房屋行政登記和勞動保障行政確認類。房屋行政登記案件敗訴率高的主要原因在于被告所屬基層村建組織人員的執法水平低，對行政相對人的申請材料審查不嚴；勞動保障行政確認案件中不論行政機關是否做出工傷認定決定，用人單位或勞動者都會提起行政訴訟，這類案件在行政訴訟中占很大比例，案件基數大，敗訴的比例自然就越高。

（三）因事實不清、證據不足而敗訴的案件比例較大

行政機關在行政訴訟中，因作出的具體行政行為事實不清、證據不足造成敗訴的，占敗訴案件總數的53.7%。其中尤以房屋行政登記類案件居多，有12件案件的敗訴涉及證據不足的原因。且涉及主要證據不足的案件中，有5起案件同時存在違反法定程序的問題。這反映出行政機關在作出具體行政行為過程中，工作不規范，未嚴格遵守法定程序或規范，未嚴格審查相關材料，工作簡單粗糙，忽略證據的收集或保存。甚至存在行政訴訟過程中不重視舉證責任的問題。

（四）敗訴案件結案方式較為單一

2004-2013年，我院行政訴訟案件中敗訴的結案方式主要為判決撤銷、確認無效、確認違法以及要求履行法定職責。其中判決撤銷20件，占敗訴案件的62.5%；確認無效6件，占敗訴案件的18.8%；確認違法、要求履行法定職責均為3件，均占敗訴案件的9.4%。法院在判決行政機關敗訴的案件中，主要適用的法律依據是《行政訴訟法》第54條的規定，　其中關于”行政處罰顯失公正的，可以判決變更”的變更判決從未被適用，究其原因主要在于行政機關在行政處罰案件中具有”自由裁量權”，法院往往以自由裁量的名義”掩護”行政機關的不當行政處罰。

三、行政機關在行政執法中存在的法律問題分析

通過對2004年至2013年全市行政機關敗訴案件進行梳理，從案件類型看，發現我市行政機關行政執法中存在問題的案件主要集中在房產登記、勞動和社會保障、鄉政府等行政管理領域，存在的法律問題主要表現在以下幾個方面。

（一）行政行為違法或存在瑕疵

行政機關敗訴案件合計32件，上述違法或瑕疵案件中反映出行政機關執法中存在的大體問題有：一是存在沒有職權或超越職權行使法定職責的情形。一些行政機關作為主管部門，卻對相對人的具體要求進行函復或辦理，導致具體行政行為無效；一些行政機關在機構調整后未能明確自身職能，導致具體行政行為無法可依。二是在事實和證據方面，認定事實不清、證據不足、缺少主要關鍵證據，且這種情況比較普遍。一些行政機關調查取證不到位或是不注重證據保全，致使作出行政行為的主要證據不足，認定事實不清甚至錯誤。這類情況在房屋行政登記類案件中尤為突出，根據統計情況，敗訴的11件房屋登記類案件中，有8起存在事實不清、證據不足的問題。三是在執法程序方面，未能嚴格按照法定程序作出行政行為，缺少或遺漏必要的程序環節，忽視行政程序規則，違反法定程序現象突出。當前行政機關依法行政的意識越來越強，但行政執法中”重實體、輕程序”的現象仍然時有發生。這類情況在行政處罰類案件中較為突出，統計中的3件行政處罰案件，都存在程序違法情形。四是在法律、法規適用方面，對案件定性不準確，對法律法規規定不明確，界定不清。行政執法是一項綜合性工作，要求執法人員必須全面、熟練地了解掌握各項相關的法律、法規，要做到有新法不用舊法，有大法不用小法，真正做到運用法律法規準確，案件處罰適當。一些行政執法人員先定性，再套用法規，生搬硬套，導致適用法律法規錯誤。這類情況在行政確認類案件中較多發生，從歷年的案件統計來看，勞動保障行政確認類案件的數量一直名列前茅，這類案件涉及的法律法規、司法解釋較多，更新較快，且勞動保障部門內部指導性意見層出不窮，致使行政機關在具體適用中無所適從。特別是勞動保障部門內部的機構龐雜，各個職能部門的性質、分工等都不存在不明確之處，導致法律適用不當。五是存在對相對人的申請拖延履行或不履行法定職責的情形，甚至行政不作為。特別是涉及政府信息公開的申請，行政機關的”拖”，極易造成敗訴。一些行政機關存在避重就輕的情形，對當事人的主要請求不予涉理，僅僅是處理邊緣問題，以形式的作為掩飾實在的不作為。比如信息公開類案件，行政機關不回復或者不按期答復都會導致訴訟中的敗訴。六是行政機關執法人員的法律意識和執法能力的偏差。一些行政機關執法人員的法治意識還不強、法律素養還不高，甚至還停留在”人治”的層面上，迷戀過去那種少有約束的、自由裁量權很大的行政執法方式。有的甚至還不習慣接受各種監督特別是司法的監督，特權思想嚴重，依法行政意識淡薄。一些行政機關的執法人員還不適應市場經濟和依法管理的要求，還習慣于利用某種手段來推進工作，處理問題簡單粗暴，不能運用新的法律手段，影響依法行政的推進。特別是在征地拆遷類的案件中，仍然存在不依法定程序，不告知不送達，事后補辦各類手續的情形。七是行政機關對待行政訴訟的理念錯誤。一些行政機關認為行政審判是行政機關行使行政管理權的”緊箍咒”，消極對抗司法審查權，甚至存在請上級行政機關的領導出面說情、向法院施壓干預的情形。尤其是鄉鎮府作為被告的案件，應訴不積極，行政首長出庭級別較低。

（二）房屋登記行政管理領域存在的問題

近年來行政登記類案件數量呈上升趨勢，究其原因，主要在于房屋產權登記是不動產物權登記之一種，屬于典型的確認登記，它是房屋登記機關對相對人法律地位、法律關系或者有關法律事實進行甄別，給予確定、認定、證明或否定并予以宣告的具體行政行為。根據物權原理，一物之上只能有一個所有權（即”一物一權”），因此，不動產登記的正確與否會對不動產交易當事人的權益產生重大影響。不動產物權登記尤其是房屋產權登記領域，主要存在以下問題：一是規章制度不嚴，行政管理秩序混亂。房屋權利登記的審查義務是指房屋行政主管機關根據當事人的申請對房屋權利要件的真實性及合法性進行核實的法律行為，其主要意義在于產生對外公示的效力。根據我國現行法律法規的規定，我國房屋登記機構的主要義務是：查驗權屬證明材料和其他必要材料，主要包括當事人身份的證明材料、委托書、相關協議或者生效司法法律文件、房產證等。但有合理懷疑時，登記機構應當詢問登記申請人提供材料之外的事項，并應于必要時實地查看不動產。正是由于這種規定的不確定性和非強制性，致使行政執法人員在實務操作中以”形主實輔”為標準，基本不做實質審查，給了申請人可乘之機。如朱小強不服興化市人民政府房屋行政登記一案，第三人提交的申請材料針對的是小平頂而非主屋，被告未作實質審查，卻頒發了包括主屋在內的產權證書。如興化市垛田農業機械管理服務站不服興化市人民政府房屋行政登記一案，第三人持有的產權證書無任何檔案登記材料，屬無效行政行為。二是不按法定條件，不按法定程序，違規違法辦理登記的現象比較嚴重。房屋登記審查中的問題，多肇始于登記公示的不動產權利狀態與利害關系人之間真實的民事法律關系可能存有沖突，直接導致針對登記行為的行政訴訟，并在很大程度上取決于司法權對登記審查義務的合法性判定。登記機關應當以高度負責的態度，對申請人的申請材料進行嚴格審查，確保產權登記的準確性和唯一性。行政機關（特別是基層村建管理部門）在房屋未進行權屬初始登記，申請人未能提供真實、合法的申請材料的情況下進行房屋權屬登記，違反法定條件和法定程序。如朱彩同不服興化市人民政府房屋行政登記一案、許何不服興化市人民政府房屋行政登記一案，均屬于被告明知新建的房屋未進行初始登記，所買賣的房屋未簽訂書面轉讓協議，權屬存有爭議，卻進行房屋權屬登記。三是執法人員疏忽大意或不及時采取補救措施。確定登記機關是否應對非法或虛假的登記承擔責任，不是根據登記機關的審查義務是形式審查還是實質審查，而是看其是否盡到了應盡的審查義務或法律上的注意義務，即確定登記機關是否承擔責任的依據是其是否履行了應盡的義務和職責。行政機關在未征得共有人同意或者認可的情況下，根據申請即將房屋登記給申請人。如果從當事人提交的文件足以發現有關事實的非法或虛假而登記機關由于疏忽大意沒有發現或雖已發現卻未采取相應措施，對由此而作的錯誤登記理應追究登記機構的過錯責任。如葛秋鳳不服興化市人民政府房屋行政登記系列案件（涉及三份產權證書，引發了三起訴訟），第三人將房產轉讓給其子時，未能提交共有人即原告書面同意的材料，被告即進行房屋權屬變更登記。如王軍華不服興化市人民政府房屋登記一案，因是村部統一申辦產權證書，被告未征得原購房人即原告的同意或者認可，在申請人未提交購房發票、購房協議書的情況下，將房屋登記給第三人。

（三）勞動、社會保障行政管理領域存在的問題

我市涉及的勞動、社會保障行政管理領域的案件多為工傷行政確認類，即工傷認定案件。工傷認定是我國勞動和社會保障部門依法確認勞動者的傷殘是否屬于勞動法意義上的工傷的具體行政行為。這類案件存在的問題主要包括以下幾個方面：一是材料審查不嚴格。根據《工傷認定辦法》的相關規定，提出工傷認定申請應當填寫《工傷認定申請表》，并提交勞動、聘用合同文本復印件或者與用人單位存在勞動關系（包括事實勞動關系）、人事關系的其他證明材料以及醫療機構出具的受傷后診斷證明書或者職業病診斷證明書（或者職業病診斷鑒定書）。社會保險行政部門收到工傷認定申請后，應當在15日內對申請人提交的材料進行審核，材料不完整的，應當以書面形式一次性告知申請人需要補正的全部材料。而實務操作中，行政機關由于審查不嚴，在申請人申請材料不完整的情形下受理并作出工傷認定，導致違反規定程序的敗訴。二是證據收集不充分，證據采信有偏頗。根據《工傷保險條例》的相關規定，結合勞動法律規范所體現的傾斜立法保護弱者的原則，在工作時間和工作場所內，因工作原因受到事故傷害的應當認定為工傷，這是工傷認定的基本情形。一些工傷案件的案情并不復雜，但是由于行政執法人員在調查中，事實證據部分涉及的證人證言中證人均與一方當事人存在一定的利害關系，依據最高人民法院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》第七十一條第二項的規定，與一方當事人有親屬關系或者其他密切關系的證人所作的對該當事人有利的證言，或者與一方當事人有不利關系的證人所作的對該當事人不利的證言，不能單獨作為確認當事人主張待證事實的依據。在缺乏其他證據佐證的情況下，行政機關作出的工傷認定顯然事實證據不足，適用法律不當。三是法律法規的理解不當與適用錯誤。由于現行規范工傷認定的法律、法規規定過于原則，而在實際中新情況、新問題較多，勞動者發生事故的情形也是多種多樣，是否構成法律意義上的工傷事故，往往存在許多爭議，行政機關和法院的認識標準不統一，也是行政機關敗訴的一個主要原因。相關法律法規雖對《工傷保險條例》規定的申請期限適當延長，但條件之一是”未享受工傷待遇”。”未享受工傷待遇”一般理解為根本沒有享受，或幾乎沒有享受。行政機關卻將其擴大解釋為未按現行標準完全享受，將過去已解決但沒有按現行標準完全享受工傷待遇的情形，重新認定工傷，導致敗訴；勞動者與用人單位之間存在勞動關系是認定工傷的必備條件，但工傷認定應當以發生事故時的勞動關系作為基礎事實。企業變更或終止后，并不能改變企業存在時原有職工之間的勞動關系，勞動保障行政部門受理工傷認定申請前或者工傷認定過程中，發現用人單位變更或終止的，應當受理并繼續認定。行政機關由于這時工傷法律關系的主體與工傷責任的承擔主體不一致而不予受理或終止認定都是錯誤的。四是管理范圍與經辦職責的范圍界定方面存在問題。社保部門作為社會保險管理工作主管部門，并不具體負責社會保險登記工作，其在收到一些具體的登記申請后，應當告知當事人直接向社會保險經辦機構提出申請，亦可將申請轉交社會保險經辦機構處理，不能越權答復，否則應屬無效。

（四）公安部門行政處罰領域存在的問題

行政處罰應當遵循正當裁量原則，考慮必要的相關因素。我國《治安管理處罰法》和《行政處罰法》均規定，行政處罰與違法行為的性質、情節以及社會危害程度相當。近年來，公安部門作出的治安管理處罰決定案件中存在”同案不同罰”的情形，對于一些輕微違反治安管理的行為給予拘留等處罰，對于一些嚴重違反治安管理的行為卻僅作出罰款，導致行政相對人訴訟、信訪。如詹某在施工工地阻止施工并用腳蹬倒圍墻，處罰行政拘留五日，該案當事人因為承包田被征收而阻止施工，其行為性質雖屬違法，但情節上應屬輕微，社會危害性不大，對其拘留不會起到教育和預防違法的作用，相反只會激化社會矛盾，背離立法目的。對這樣的行政相對人處以治安拘留的人身自由罰，不合比例。如陳某與他人發生口角，后雙方發生互毆，致他人眼鏡損壞、左耳受傷，處罰罰款500元；朱某與村民發生口角，用拳頭毆打村民頭部數下，處罰行政拘留五日。兩案同為口角導致的斗毆，且陳案的第三人受傷、朱案的第三人未受傷，但是處理結果陳案罰款500元，朱案拘留五日。法院裁判中雖一般以”屬自由裁量權，并無不當”表述，但事實上個別案件的處罰確實存在合理性問題。希望行政機關今后對涉及自由裁量的行政行為予以重視，特別是對待涉及行政相對人人身自由的行政行為，要合乎比例原則。

（五）鄉政府行政管理領域存在的問題

“行政權雖大，但絕不允許大于體現人民意志的憲法和法律；行政權所及的范圍雖廣，但絕不允許超過憲法和法律的范圍。”在法律上，只要程序不合法，實體結論也就無公正可言。經過統計可以看出，鄉政府一級行政機關在行政執法中違反法定程序侵害群眾利益的現象比較突出：一是行政許可領域。根據《中華人民共和國土地管理法》第六十二條的規定，村民一戶只能擁有一處宅基地，出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。某鄉政府對于當事人的申請審查不嚴，接受了已擁有宅基地、且出賣過住房，卻故意隱瞞家庭人口狀況，提供已被改判的一審判決書的申請人的宅基地申請，頒發了村鎮工程建設許可證，鄉政府頒發的該證系建立在申請人提供的虛假信息基礎之上，且無村鎮規劃選址意見書和建設工程圖紙（建筑設計施工圖），主要證據不足；同時，該證記載的原地翻建的內容與異地擴建的事實不符，房屋占地面積既超過了興化市人民政府規定的154平方米的限額，亦與《江蘇省土地管理條例》第三十四條關于房屋占地面積不得超過宅基地面積的百分之七十的規定相悖，即內容違反法律、法規和規范性文件的規定。二是行政處罰領域。實施行政處罰必須有明確的法定依據，必須遵守法定程序。鄉政府在鄉鎮規劃整治時，對沒有合法手續的建筑往往會發出限期拆除通知，該具體行政行為屬于行政處罰類行政行為，在作出限期拆除通知之前應按照《行政處罰法》的規定向當事人告知給予行政處罰的事實、理由和依據，并告知依法享有的權利。如果沒有”告知”，則違反法定程序。三是行政強制領域。強制拆除行為必須以拆除決定為依據。只有在有權機關作出限期拆除違法建筑決定之后，明確了違法建筑的所有人或搭建人負有拆除違法建筑的義務，才有實施強制拆違行為的可能性。任何行政強制執行都是以一定的事實為基礎的，行政機關在實施行政強制執行時，要全面了解違法行為事實發生的經過及原因，按照法律規定的方法和步驟調查、取證。強制拆違行為必須以當事人在決定確定的拆除期限內無正當理由逾期未履行拆除義務為前提。鄉政府在作出的限期拆除通知書中未援引法律依據，屬于未適用法律，導致敗訴。四是行政征收領域。一些行政機關執法人員以粗暴的方式對待行政相對人，特別是在農村集體土地征地糾紛方面，征地補償等具體程序往往是由基層的村干部去實施，根據案件當事人反映的情況來看，仍然存在采取快速公告、多人送達、低價補償的老問題，很少關注行政相對人的合理要求，極少做到征地程序無瑕疵。

（六）其他行政管理領域存在的問題

行政機關在依法行政中一定要堅持認真細致的工作作風，嚴格案件辦理程序，這是與相對人進行行政訴訟立于不敗之地的基礎。行政機關要想經得起人民法院的審理，取得勝訴維護機關形象，就必須重視行政執法的每一個環節，做好行政法律文書公告、規范送達程序、對當事人作出不利的處理時事先告知并聽取其陳述和申辯、依法履行聽證程序等。長期以來，行政機關在各行政執法領域中存在的比較突出的問題主要還有以下方面：一是房屋拆遷領域，在拆遷行政裁決程序中，主管部門因為未能充分盡到審查的義務，導致將不具有合法性的評估公司的報告作為被訴拆遷行政裁決的主要結算依據；二是行政機關作出的”責令停業通知”、”責令限期改正”、”限期拆除”等，該具體行政行為的性質實為行政處罰類行政行為，故行政主體在作出處罰決定之前須告知相對人依法享有陳述、申辯權和要求聽證的權利，行政機關錯誤理解該行為的性質，將其作為一般性的行政指導性行為使用，導致程序違法；三是行政機關對相對人的申請，拖延履行其法定職責，或履行行為僅涉及當事人請求的一部分，即所謂的不完全作為；四是土地征收行政管理領域的”兩批準、兩公告、一登記、一交地”流程落實不到位，特別是征地方案和補償安置方案的公告，訴訟中多涉及行政相對人反映”未公告”問題；五是衛生執法領域的先行登記保存與查封、扣押措施，這些都是衛生監督執法的重要手段，在適用依據、對象、條件、實施主體和控制方式等方面都有很大區別，但都屬于行政強制措施，實務操作中，一些行政機關的執法人員不能正確運用和規范實施這些措施，違反法定程序，導致敗訴。

四、預防和化解行政爭議的對策和建議

有法必依、執法必嚴、違法必究是行政執法的基本原則，能否嚴格執法是能否推進和實現依法行政的關鍵所在。通過分析10年來全市行政機關敗訴案件，針對全市行政機關敗訴案件存在的法律問題，現就預防和減少敗訴案件及提高行政執法工作水平提出如下建議：

（一）加大依法行政宣傳力度，提高執法人員依法行政意識和能力

做好依法行政的前提條件--加大行政執法培訓力度，提高執法人員的業務素質。行政機關的管理職能是通過執法人員的執法行為來實現的，從一定程度上來講，行政執法人員的形象代表該機關的形象，行政機關工作人員的具體行政行為最終要由該行政機關承擔法律責任。行政執法人員首先要對規范行政機關共同行為的法律知識有所了解，對從事執法專業的法律知識更要精通，對于作出具體行政行為的職權依據、程序依據及法律適用要信手拈來。在執法工作中首先要厘清基礎法律關系，避免不必要的訴訟。比如行政相對人與利害關系人的區分，行政處罰與行政強制措施的區別以及信訪答復與法定告知義務的履行等等。

提高行政執法水平的根本保證--增強執法人員的法律意識，培養執法人員的法律思維。行政機關工作人員在作出行政行為時，不能僅僅將所執行的法律當做純工具使用，還要對當事人的申辯陳述悉心凝聽，要對法律忠誠，對行政相對人關懷，對行政執法熱點難點加以關注；在行政執法的過程中要具有政治智慧和法律智慧，不能濫用職權和超越職權；要運用法律思維能力分析問題、研究問題、解決問題。法律思維是一種權衡利弊、瞻前顧后、照顧其它的思維方式的方法，執法人員作出行政行為既要考慮當事人的利益，也要考慮其它相關人員的利害得失，不得違反法律、法規的禁止性規定，不得超越或者放棄職權，不得損害公共利益和他人合法權益，真正做到法律效果和社會效果的統一。執法人員還要控制好自由裁量權的使用，不能違背行政合理性、正當性原則，不能與法律的要求相悖離。

抓好規范執法行為的重要保障--完善規章制度，細化行政執法程序。行政機關需結合部門實際情況，制定有針對性的規章制度和考核細則。同時加大對行政執法過程中出現的違法行為的監管力度，將執法規范內容作為部門績效考核的指標，并著重問責行政不作為、濫用職權等嚴重違法行政行為。行政機關在執法過程中，不僅要重視實體結論的正確性，更要保證程序的合法性，特別是對于公告、聽證、陳述、申辯、告知等法律明確規定的細節程序要高度重視。四是去除”怕當被告，怕應訴、怕敗訴”的三怕態度--積極應訴，履行法律規定的義務。行政機關負責人出庭應訴工作已實施多年，但效果一直不明顯。2013年原告張冬云、唐興朋訴被告興化市人力資源和社會保障局、興化市大營鎮人民政府、第三人興化市大營鎮大營村村民委員會勞動保障行政給付及行政賠償一案，被告興化市大營鎮人民政府的法定代表人王勇出庭應訴，取得了非常好的庭審效果，且促使案件最終協調撤訴，充分顯示了行政首長出庭應訴的力量。建議各級行政機關”一把手”對于涉訴案件，能夠親自過問，制定應訴方案，對于”大案要案”，應親自參加訴訟，并積極做好答辯、舉證、出庭等工作，以掌握行政訴訟的主動權。

（二）依法履行職責，完善行政登記領域執法工作

行政登記領域涉案的主要有兩種具體執法類型，一是行政許可類登記，是指國家為了管理和防范市場主體經營風險和資源利用目的，在法律一般禁止的情況下，行政主體根據行政相對方的申請，經依法審查，賦予或確認行政相對人從事某種活動的法律資格或法律權利的一種具體行政行為。比如公司登記、資格登記等等，形式上表現為許可證、執照等。這類行政執法活動須嚴格按照程序作出，需要對申請材料進行形式審查，有疑慮的，還要進一步進行實質審查。同時還要注意，雖然行政行為的依據是行政法律法規，但是實際上行政行為的過程還是會受到《民法》的調整，例如行政許可中變更股權就涉及到《民法通則》、《繼承法》的相關規定，撤銷公司登記中就涉及到《公司法》、《公司登記條例》的相關規定，注銷工商登記的時候可能涉及企業員工的工傷保險、養老保險等待遇問題的解決。另一種是行政確認類登記，是指對既有關系進行的公權力認定和公示公信，比如結婚登記、房產登記、土地使用權登記等。這類登記中依申請作出的行政行為，行政機關要有完備的受理登記簿等方式進行必要的記載備案，進行調查要有記錄（即使后來可能不需要作出行政行為）；非依申請的法定職責也要主動積極地履行。對于這類執法活動，法律法規對行政行為的作出有時效規定的，一定要在法定期間內作出行政行為。

（三）合法合理行政，保證行政處罰執法工作順利開展

行政處罰是指行政機關對于違反國家法律、法規但是未構成犯罪的行政相對人給予制裁的行政行為，行政處罰作為一種行政行為，是制裁或懲罰性質的行政行為，制裁性是行政處罰最本質的特征。在實施行政處罰時必須遵循行政處罰法定原則、過罰相當原則，處罰與教育相結合原則，公開、公平、公正原則，處罰救濟原則，一事不再罰原則。行政機關在對行政管理相對人作出處罰決定時必須堅持”以事實為依據，以法律為準繩”的原則，重調查、重證據、重實體、重程序，明確責任，不搞以言代法，既要用好手中的權利，又盡好應盡的義務，通過依法行政，達到既充分發揮行政職能作用，又充分保護公民、法人和其他組織合法權益的目的。行政機關要注意依照法律、法規規定的形式收集證據，不能隨意，既要注意進行形式性的審查，也要進行實質性審查。行政機關提供的證據形式要符合要求，對照片等證據的取得方式、證明對象要作出說明，認定的非法所得數額要有相應的物證等證據證明，罰沒物資憑證上的物資與暫扣清單上物品要一一對應。合并處罰中處罰幅度在兩處罰下限之上和以下要說明減輕處罰的原因，分期、延期繳納罰款要按照規定程序進行審批，嚴格根據法律規定沒收、銷毀侵權商品。在進行具體行政行為時，對同種、同類案件，乃至同一案件中，違法性質、輕重程度基本相同的當事人，要對處罰幅度理解準確，充分掌握案情，作出基本相同的處罰，保證行政處罰的公正性。要制定和執行行政執法紀律，完善行政執法的相關制度，用行政執法紀律和行政執法的相關制度來約束和有效限制行政執法者的自由裁量權。違法行為情節嚴重到《刑法》規定的程序，要及時移送司法機關追究刑事責任。

（四）依法進行行政確認，切實保障勞動者的合法權益

工傷行政確認類案件一直在法院訴訟案件數量上位居前列，從工傷事故的發生情況來看，工傷事故大多發生在技術落后的勞動密集型企業，勞動保障部門可以考慮與質檢等部門配合，加大對企業安全生產檢查的力度，促使企業建立安全生產的各項規章制度并將督促落到實處。另一方面勞動保障行政部門應當進一步加大工傷保險金的收繳力度，使工傷保險救濟能切實兌現。工傷認定的前提是勞動關系的存在。現階段由于勞動力市場不規范，許多企業與勞動者并未簽訂勞動合同，發生糾紛后，給勞動關系的認定帶來很大的困難，直接影響了工傷認定的正確性。因此，從源頭出發，勞動行政部門應當充分履行監察職責，監督企業與職工勞動合同的簽訂率，規范企業行為，將勞動力市場納入法制化的軌道。在發生工傷事故后，由于部分勞動者的法律素質不高、證據意識不強，導致其超出了工傷認定申請期限，或者無法證明發生了工傷事故，因此行政機關和法院無法對其工傷申請予以支持。在這種情況下，勞動者采取過激的手段尋求救濟的情況時有發生，造成極其不良的社會影響。為此，相關部門應當建立應急機制，盡早主動介入，發現企業經營不善的，及早進行風險提示，引導勞動者及時作出判斷。對于工傷事故出現較多的企業，定期予以公示企業名稱，提醒勞動者慎重選擇。同時，要引導勞動者收集保留相關證據，通過法律途徑解決工傷爭議，避免過激行為的發生。工傷是否構成，直接影響到勞動者的切身利益，因此，為了保證工傷認定決定的公正性，有必要參照行政處罰法和行政許可法的相關規定，在工傷認定過程中引入聽證程序，使用人單位和職工充分發表各自的意見，公開的法律程序能夠讓雙方更容易認可最終的結果，一定程度上可以避免日后的復議和訴訟，從而達到高效的目的。在工傷認定行政案件中，行政機關敗訴的原因一部分是由于證據調查核實的不完整而引起的，執法人員在辦案過程中不僅要重視證人證言，更要注重物證的收集，形成完整的證據鏈。在勞動保障部門的執法實踐中，限于無法找到當事人等客觀原因，相當多案件的法律文書僅送達到當事人所在地的非法定收發人員，甚至交給當事人租賃經營場所的房主簽收，也有的文書干脆直接郵寄和公告送達。實際上法律法規對接受法律文書的被送達人和送達方式有十分明確的規定，送達法律文書時應當注意這些規定，還應當注意直接送達、留置送達、郵寄送達和公告送達等幾種送達方式的順序性。

（五）進一步重視完善其他領域的行政執法

進一步強化政府行政復議的糾錯功能。行政復議是行政機關內部層級糾錯的法定途徑，實踐中一些案件雖然經過了行政復議程序但未得到有效糾正，建議進一步加強政府法制機構的建設，特別是增強行政復議能力，充分發揮其糾錯功能，力爭將大部分行政爭議有效化解在行政程序之中。進一步提升行政征收執法活動的規范性。政府在行政征收過程中要文明執法，尤其要注意尊重管理相對人的人格尊嚴。對行政管理相對人，一定要平等待之而絕不能居高臨下，更不能粗語相傷。特別是在農村集體土地征地活動中，往往是由基層的村干部去實施征地補償等具體程序，要避免采取快速公告、多人送達、低價補償的老路子，要充分關注行政相對人的合理要求。進一步規范行政強制措施和行政強制執行工作。行政強制涉及公民、法人的人身權、財產權，實施行政強制必須遵循一定的原則，堅持法定原則、適當原則、教育與強制性相結合原則以及不得為單位和個人謀利原則。進一步推進行政許可規范化工作。思想上高度重視，繼續把行政許可作為行政執法工作的大事來抓，改革行政審批制度，推進法治政府建設，從源頭上預防和治理腐敗。同時強化高標準的行政審批服務中心的建設，強化行政許可事項辦理內部流程，滿足高效行政的要求。進一步推進審批工作規范化建設，用制度規范，用制度提速提質。進一步重視行政規劃執法工作。規劃執法工作是有效實施城市規劃的重要保障。規劃行政執法工作具有專業性強、社會影響大、歷史責任重的特點，要求規劃執法人員具有較高的規劃專業知識和法律知識，要求執法隊伍開展的每一項工作，必須依據規劃行政主管部門及其專業人員提供的依據，在規劃行政主管部門的直接領導下進行。

五、結語

“官民關系和則天下和”。當前社會正處于經濟轉型期和矛盾凸顯期，行政訴訟作為化解官民矛盾的重要機制，總結分析一年來的行政執法工作，直陳瑕瑜，以期共同促進依法行政，妥善化解行政爭議，維護一方社會穩定與和諧。

[1] 注：（2005）興行初字第12號原告吳某訴被告興化市下圩鎮人民政府民政行政登記一案、（2011）泰興行初字第35號原告許某訴被告興化市人民政府房屋行政登記一案、（2013）泰興行初字第0028號原告某村委會訴被告興化市人民政府房屋行政登記一案均同時存在主要證據不足、違反法定程序兩個問題；（2012）泰興行初字第7號原告沈某訴被告上海市勞動教養管理委員會勞動教養決定一案、（2012）泰興行初字第14號原告張某訴被告上海市勞動教養管理委員會勞動教養決定一案均同時存在主要證據不足、適用法律、法規錯誤、違反法定程序三個問題。