[摘要] 對(duì)一事不再罰原則中的“一事”，學(xué)界一直存在多種學(xué)說(shuō)和爭(zhēng)議。近年來(lái)學(xué)者們提出的“一事”在行政權(quán)目的論下的再思考，筆者大為贊同。本文旨在從行政權(quán)目的出發(fā)對(duì)相關(guān)學(xué)說(shuō)提出反思，提出有關(guān)“一事”的判斷標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)特殊事數(shù)形態(tài)加以界定。

 

[關(guān)鍵詞] 一事不再罰；行政目的論；特殊事數(shù)形態(tài)

 

我國(guó)《行政處罰法》中確立的一事不再罰原則在成為保障相對(duì)人合法權(quán)益亮點(diǎn)的同時(shí)，也在實(shí)踐認(rèn)定中爭(zhēng)議重重。以該領(lǐng)域經(jīng)典案例———超載貨車被交警查獲為例。一超載貨車在路口一被交警查獲，該交警對(duì)其進(jìn)行罰款但并未要求其卸載超載貨物。貨車行至路口二時(shí)又被交警查獲，再對(duì)其進(jìn)行罰款是否違反一事不再罰原則？超載貨車從路口一行至路口二時(shí)是否構(gòu)成一個(gè)新的違法行為呢？

 

一、一事不再罰原則中“一事”界定的理論疏理

 

一事不再罰原則的設(shè)立是為了防止濫罰對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的侵害，體現(xiàn)過(guò)罰相當(dāng)精神。《行政處罰法》第二十四條規(guī)定，“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”該原則的基本含義是，對(duì)同一個(gè)行政違法行為，任何行政機(jī)關(guān)不得給予兩次以上罰款的行政處罰。該規(guī)定限制的是行政機(jī)關(guān)的罰款處罰行為，因此對(duì)同一行政違法行為行政機(jī)關(guān)在給予罰款的同時(shí)并處沒(méi)收違法所得、吊銷證照等其他處罰措施并不違背一事不再罰原則。上述原則內(nèi)容的理解學(xué)界并無(wú)二致，爭(zhēng)議焦點(diǎn)集中于如何對(duì)“同一個(gè)違法行為”即“一事”界定。

 

（一）主要觀點(diǎn)

 

綜合近年來(lái)國(guó)內(nèi)理論界對(duì)“一事”的不同認(rèn)識(shí)，主要有以下五種觀點(diǎn)：

 

1、違法行為說(shuō)

 

它的基本思想是：一事不再罰中的“一事”是指，“個(gè)人或組織的某一違法行為”；“相對(duì)人的某一違法行為”；“相對(duì)人的一個(gè)違法事實(shí)”。

 

2、違反法律規(guī)范說(shuō)

 

它包含三項(xiàng)要求：一是已受處罰的某一違法行為不能以同樣的事實(shí)、理由、依同樣的法律規(guī)范再受處罰；二是同一個(gè)應(yīng)受處罰的行為不能由幾個(gè)行政機(jī)關(guān)分別依同一條法律規(guī)范進(jìn)行處罰；三是對(duì)同一行為觸犯不同性質(zhì)法律規(guī)范且由不同行政機(jī)關(guān)管轄時(shí)，由最先處罰的機(jī)關(guān)行使罰款處罰權(quán)。

 

3、構(gòu)成要件說(shuō)。分為三種觀點(diǎn)：

 

（1）兩要件觀點(diǎn)：認(rèn)為違法構(gòu)成要件包括主體條件和客觀條件兩個(gè)方面，社會(huì)危害性、應(yīng)受處罰性只是行政違法行為的特點(diǎn)，不屬于構(gòu)成要件范圍之內(nèi)。

 

（2）三要件觀點(diǎn)：認(rèn)為違法構(gòu)成要件包括三個(gè)要件。第一，行為違反行政法律規(guī)范；第二，主體具有責(zé)任能力；第三，該行為是法律、法規(guī)明確規(guī)定應(yīng)受行政處罰制裁的行為。

 

（3）四要件觀點(diǎn)：認(rèn)為行政違法行為的構(gòu)成應(yīng)類同于刑法的犯罪行為構(gòu)成。一個(gè)行政違法構(gòu)成要件包括四個(gè)要件，即違法行為主體、違法行為客體、違法行為的主觀要件和客觀要件四個(gè)方面。

 

（二）評(píng)析

 

上述違法行為說(shuō)中的“違法行為”觀點(diǎn)仍舊需要進(jìn)一步進(jìn)行擴(kuò)充解釋，不具有很強(qiáng)的實(shí)際操作性。違反法律規(guī)范說(shuō)，雖然從法律違反的層面上更加擴(kuò)充了何為“一事”的內(nèi)涵，但是仍然沒(méi)有詳細(xì)規(guī)定何為一事，與上一種學(xué)說(shuō)一樣不具有很強(qiáng)的操作性。筆者比較贊同構(gòu)成要件說(shuō)。構(gòu)成要件說(shuō)針對(duì)“一事不再罰”首先設(shè)立了不同的要件區(qū)分，由此開(kāi)始解決“一事”的區(qū)分問(wèn)題。其各個(gè)要件的分類，具有較強(qiáng)的可操作性。無(wú)論是兩要件、三要件說(shuō)還是四要件說(shuō)，其要件考慮都較為全面，從主體、客體、主觀方面、客觀方面等全面考慮問(wèn)題，邏輯嚴(yán)密。但是，三要件說(shuō)中的主體責(zé)任能力，應(yīng)只是作為違法行為實(shí)施后，是否要受處罰的前提條件，而不是違法行為對(duì)主體的要求。四要件說(shuō)中的主觀要件值得商榷，主觀并非必須有過(guò)錯(cuò)，這與刑法考慮行為人的主觀情況截然相反，主要考慮的是相對(duì)人有沒(méi)有違反法律法規(guī)，有沒(méi)有造成危害結(jié)果，而不考慮行為人的主觀方面。

 

在這當(dāng)中筆者較為傾向于兩要件說(shuō)，若行為主體的活動(dòng)符合法律規(guī)范規(guī)定的違法行為構(gòu)成就成立一個(gè)違法行為，以該違法行為受到行政機(jī)關(guān)的處罰為判斷該行為終結(jié)的終點(diǎn)。但事實(shí)上，這個(gè)觀點(diǎn)從根本上違背了一事不再罰原則，以此為標(biāo)準(zhǔn)將導(dǎo)致以罰代管的弊端，并在實(shí)踐中使一事不再罰原則名存實(shí)亡。以前例為證，依此觀點(diǎn)則超載貨車在某路口接受罰款后繼續(xù)超載前行即構(gòu)成另一違法行為，則下一路口交警對(duì)其罰款不違背一事不再罰原則。這個(gè)過(guò)程中貨車的同一個(gè)違法狀態(tài)持續(xù)存在，卻人為地被劃分成多個(gè)違法行為，不符合行政法的價(jià)值取向。

 

二、“一事”界定的再思考

 

近年來(lái)，有學(xué)者提出以行政目的論為角度對(duì)一事不再罰原則中的“一事”進(jìn)行再思考，筆者對(duì)此深表贊同。所謂目的論，就是用目的或目的因解釋世界的哲學(xué)學(xué)說(shuō)，它認(rèn)為某種觀念的目的是預(yù)先規(guī)定事物、現(xiàn)象存在和發(fā)展以及它們之間關(guān)系的原因和根據(jù)。而行政權(quán)目的論，則是以行使行政權(quán)的目的為根據(jù)來(lái)界定行政行為，其目的才是規(guī)范行政行為的根本原因和依據(jù)。在行政權(quán)目的論缺位的情況下進(jìn)行的討論都僅僅是就事論事，在抽象行為層面上進(jìn)行的界定很難得出與立法本意相符合的標(biāo)準(zhǔn)。其他學(xué)科的界定標(biāo)準(zhǔn)固然可以提供有益借鑒，但若將其生搬硬套地拉入行政法領(lǐng)域，則等于放棄了行政法研究自身的指針。行政權(quán)目的論是指引行政行為運(yùn)作的價(jià)值標(biāo)桿，只有在它的指導(dǎo)下才有可能對(duì)行政行為的運(yùn)作進(jìn)行科學(xué)地規(guī)范，對(duì)行政法律規(guī)范予以合理地解釋，使其符合民主、憲政的要求。

 

對(duì)行政權(quán)的內(nèi)涵，學(xué)界有不同觀點(diǎn)，存在著“控權(quán)論”、“管理論”、“平衡論”、“公共利益本位說(shuō)”等多種學(xué)說(shuō)。控權(quán)論是英美法系國(guó)家用以說(shuō)明行政權(quán)與公民權(quán)關(guān)系的一種重要“行政法”理論，認(rèn)為它們之間的關(guān)系是一種以公民權(quán)利制約行政權(quán)力的關(guān)系。管理論則認(rèn)為是一種以行政權(quán)力管理公民權(quán)利的關(guān)系。平衡論認(rèn)為兩者之間應(yīng)相互制約，保持平衡。公共利益本位說(shuō)則認(rèn)為行政權(quán)力的行使應(yīng)以公共利益為首位，一切以公共利益為主要考量，行政權(quán)的目的即是為公共利益服務(wù)。總體而言，任何學(xué)說(shuō)都未否認(rèn)行政權(quán)的根本目的包括維護(hù)公共秩序、保障公共利益，增進(jìn)社會(huì)福利。在此大前提下，行政處罰權(quán)的行使目的也應(yīng)當(dāng)以保障公共利益、維持社會(huì)秩序?yàn)闅w依，行政處罰行為“應(yīng)被看作是政府在公眾參與下所作的為社會(huì)提供安定秩序的服務(wù)行為”。行政處罰權(quán)不是一種單純的主權(quán)者對(duì)被管理對(duì)象進(jìn)行管理、制裁的權(quán)力，而更多具有服務(wù)性質(zhì)，它的根本目的之一是盡快恢復(fù)被侵犯的社會(huì)秩序，同時(shí)警示潛在秩序違反者。如果接受“一個(gè)違法行為接受一次行政處罰即為行為終點(diǎn)”這樣的標(biāo)準(zhǔn)，行政處罰權(quán)無(wú)疑將異化為一種純粹的制裁權(quán)；換言之，行政處罰的重點(diǎn)就讓位于如何有效地處罰相對(duì)人，而不是如何有效地終結(jié)違法狀態(tài)、恢復(fù)社會(huì)秩序。

 

三、關(guān)于“一事”的界定

 

(一)“一事”的判斷標(biāo)準(zhǔn)

 

筆者認(rèn)為，可以對(duì)上述兩件說(shuō)加以補(bǔ)充，以行為的主體，行為的客觀方面為必要要件，以行為人的主觀狀態(tài)，行為的結(jié)果為選擇要件，同時(shí)以違法狀態(tài)的終結(jié)為判斷標(biāo)準(zhǔn)，即以性質(zhì)同一的法律法規(guī)作為參照系，行為主體的活動(dòng)不再具有違法性為其終結(jié)。

 

首先，之所以把行為人主觀狀態(tài)只作為選擇要件是基于如下考慮：從價(jià)值層面而言，行政權(quán)目的的有自身特點(diǎn)，是以維護(hù)社會(huì)秩序的安定，及時(shí)糾正悖法狀態(tài)為主要目標(biāo)。在這種目標(biāo)價(jià)值引導(dǎo)下，行政處罰權(quán)在實(shí)施時(shí)并不過(guò)多地考慮相對(duì)人的主觀過(guò)錯(cuò)狀態(tài)，它是以維持秩序?yàn)榧喝味侵赜趹土P相對(duì)人。

 

其次，終結(jié)有兩種情況：一個(gè)是自然終結(jié)，即行為人實(shí)施違法行為過(guò)程中未被發(fā)現(xiàn)，結(jié)束后被發(fā)現(xiàn)而受處罰。另一個(gè)是非自然終結(jié)，即在實(shí)施過(guò)程中，違法行為因行政主體介入而終結(jié)。但《行政處罰法》第 23 條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為”的情況也可以一定的期限作為終結(jié)的判斷標(biāo)準(zhǔn)。所以，認(rèn)為應(yīng)以違法狀態(tài)的終結(jié)作為終結(jié)點(diǎn)的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

 

(二)一些特殊事數(shù)形態(tài)的界定

 

1、單純一事。其本質(zhì)含義是，實(shí)質(zhì)上只有符合一個(gè)構(gòu)成要件的行為，但因該行為的某些特性，易被誤認(rèn)為多事。持續(xù)違法是單純一事的典型形態(tài)。

 

《治安管理處罰條例》第22條非法限制他人人身自由的違法是持續(xù)違法的適例。這一違法從行為人非法限制他人人身自由開(kāi)始，一直到恢復(fù)他人人身自由為止，其具有時(shí)間上不間斷持續(xù)性和侵害客體的同一性特點(diǎn)。該行為似乎可以以時(shí)間為標(biāo)準(zhǔn)分段構(gòu)成符合同一構(gòu)成要件的數(shù)個(gè)違法。但是，主觀上看，這一違法

 

出于一個(gè)過(guò)錯(cuò)，盡管在不同階段有不同動(dòng)作表現(xiàn)，但行為具有延續(xù)性，本質(zhì)上是一事，而非多事。

 

2、法定一事。指本來(lái)符合數(shù)個(gè)違法構(gòu)成要件的多事，因某種特別的原因，法律卻將其規(guī)定為一事的形態(tài)。連續(xù)違法是法定一事的典型形態(tài)。

 

連續(xù)違法是在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)反復(fù)實(shí)施同種行政違法行為的情形。從廣義上說(shuō)，連續(xù)違法包括以某種行政違法為常業(yè)或習(xí)性的違法。連續(xù)違法每次實(shí)施的違法行為必須屬于同一違法形態(tài)。

 

3、處斷一事。實(shí)為多事，但在處罰上卻以一事對(duì)待。牽連違法就是處斷上一事的典型形態(tài)之一。

 

牽連違法是指相對(duì)人以實(shí)施某一違法為目的，但其手段或結(jié)果又構(gòu)成其他違法形式的情形。例如，利用假發(fā)票進(jìn)行逃稅，該逃稅行為構(gòu)成逃稅違法，逃稅的方法則構(gòu)成票據(jù)違法，這兩種違法是牽連違法。其特征是：存在數(shù)個(gè)符合違法構(gòu)成要件的違法行為；數(shù)個(gè)違法行為間具有手段與目的或原因與結(jié)果的關(guān)系并共同構(gòu)成有機(jī)整體；行為人只追求一個(gè)違法意圖，但他將數(shù)個(gè)行為分別確定為目的或原因、手段或結(jié)果；直接實(shí)施違法目的的是主行為，為實(shí)現(xiàn)這一目的創(chuàng)造條件或進(jìn)行輔助的是從行為。

 

 

參考文獻(xiàn)：

 

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