經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，伴隨著體制改革的深入和利益格局的變化，社會(huì)矛盾日益凸顯，人民法院受理的案件數(shù)量也隨之大幅攀升。近幾年，江蘇省南京市人民法院受案數(shù)逐年增長(zhǎng)，2011年，全市法院受案數(shù)為13萬多件，是10年前的2倍多，案件數(shù)量的急劇增長(zhǎng)與司法資源不足的矛盾愈加突出。

　　司法成本與司法效率成為當(dāng)前人民法院和社會(huì)公眾共同關(guān)注的話題。

　　2011年，最高人民法院指定南京中院及所屬的鼓樓法院、溧水法院對(duì)“司法成本與司法效率”課題進(jìn)行研究、試點(diǎn)、推廣。該課題是歐盟、聯(lián)合國(guó)計(jì)劃開發(fā)署與中國(guó)合作研究的“公平發(fā)展、公共治理”項(xiàng)目中，由最高人民法院承擔(dān)的“司法公正”項(xiàng)目的九個(gè)子課題之一。經(jīng)過一年多的探索，南京法院對(duì)如何有效節(jié)約司法成本、提高司法效率進(jìn)行了積極的嘗試，并形成了相應(yīng)的工作機(jī)制。今年6月，南京中院作為最高人民法院承擔(dān)的九個(gè)課題的代表，在“公平發(fā)展、公共治理”項(xiàng)目的閉幕會(huì)上作專題報(bào)告，參與編寫的《最高法院司法成本與司法效率工作指南》已正式出版，向全國(guó)法院推廣。

　　讓簡(jiǎn)單案件“快”起來

　　降低個(gè)案的司法成本

　　10月19日，一起借貸糾紛訴到下關(guān)法院。被告王某向張某借3萬元開店，借條約定一年歸還。可約定的時(shí)間到了，王某一直拖著不還錢，張某履次催要無果后一紙?jiān)V狀將王某告到法院。該案轉(zhuǎn)到民一庭速裁組。法官電話約訴訟雙方到法院，在法官主持下10分鐘達(dá)成被告一個(gè)月內(nèi)分兩次歸還原告借款的調(diào)解協(xié)議。

　　對(duì)爭(zhēng)議標(biāo)的額不大、事實(shí)清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確的簡(jiǎn)單民事案件，由法院速裁組快速解決，這是下關(guān)法院創(chuàng)設(shè)的經(jīng)驗(yàn)。下關(guān)法院院長(zhǎng)史俊告訴記者，下關(guān)法院速裁組成立于2007年5月，設(shè)在民一庭內(nèi)，由審判員、法官助理、書記員和速錄員共4人組成。5年來，通過不斷探索總結(jié)，他們形成了一套民事簡(jiǎn)易案件的審判模式：收案后，速裁組將案件分門別類，同類型的案件安排在同一時(shí)期開庭，第一個(gè)案件審理時(shí)，其他案件當(dāng)事人旁聽庭審，旁聽的過程即法律釋明的過程；實(shí)行“4+1”工作模式，一周四天開庭，一天制作文書；針對(duì)案件不同類型，分別制作送達(dá)筆錄、調(diào)解筆錄、庭審筆錄、民事調(diào)解書、民事判決書的模板，格式化、文本式的填入。

　　速裁組成立以來，該組辦案時(shí)間周期為14.65天，調(diào)解撤訴率為73.75%。2011年，速裁組共審結(jié)案件1089件，占全院民事案件的46.28%，是其他民事法官人均辦案數(shù)的9.72倍，節(jié)省了約三分之二的審理周期。

　　如今，下關(guān)的速裁經(jīng)驗(yàn)已在全市法院“開花”。

　　在現(xiàn)有司法資源保持不變的前提下，根據(jù)案件類別調(diào)整資源的使用，降低某些類型案件在個(gè)案審理中消耗的時(shí)間、人力等司法成本，就可以用既定的司法資源處理更多的案件。這是南京中院總結(jié)下關(guān)速裁經(jīng)驗(yàn)得出的啟示。

　　由此，南京中院將之拓展到小額訴訟，鼓樓法院成為第一個(gè)“吃螃蟹”者。

　　為實(shí)現(xiàn)“簡(jiǎn)案快審”的目標(biāo)，鼓樓法院對(duì)小額訴訟進(jìn)行了一系列的制度設(shè)計(jì)：設(shè)置專門的小額訴訟法庭，由業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)豐富的法官主持小額訴訟程序，開庭時(shí)間彈性化；在訴訟過程中，強(qiáng)化法官對(duì)當(dāng)事人的舉證指導(dǎo)；采取更加靈活的運(yùn)行程序，可以電話、電子郵件、網(wǎng)絡(luò)、遞口信等快捷方式送達(dá)，也可以表格化訴狀或口頭的形式起訴；實(shí)行一次言詞辯論終結(jié)訴訟，并由當(dāng)事人親自到庭進(jìn)行言詞辯論；在小額訴訟之初放棄上訴，裁判作出后，當(dāng)事人對(duì)判決結(jié)果確有異議的，允許當(dāng)事人進(jìn)行復(fù)議，并根據(jù)復(fù)議結(jié)果分別進(jìn)行處理等。

　　小額速裁程序靈活便民，提升了審判效率。一起物業(yè)服務(wù)合同案件進(jìn)入小額速裁程序，該案因被告長(zhǎng)年在國(guó)外而未能開庭。被告回國(guó)后忙于各項(xiàng)事務(wù)，只有星期天才有時(shí)間應(yīng)訴。在征求訴訟雙方意見后，法官放棄休息時(shí)間，召集雙方于假日到庭協(xié)商處理，使該案很快調(diào)解結(jié)案。鼓樓法院自2010年11月試行小額訴訟程序以來，案件平均審理周期為5.2天，案件調(diào)撤率為98.4%，案件上訴率僅為0.3%。

　　使審判資源“活”起來

　　發(fā)揮管理的倍增效應(yīng)

　　案多人少的矛盾是困擾溧水法院發(fā)展的現(xiàn)實(shí)難題。

　　2008年，溧水法院經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，全院法官人均辦案僅為92件，而民事審判部門的法官人均結(jié)案數(shù)達(dá)到319件，民事法官以不到30%的人辦理了超過全院60%的案件，而審判崗位的法官人均結(jié)案數(shù)為156件。他們調(diào)查得出的結(jié)論是：案多人少的主要癥結(jié)是內(nèi)部結(jié)構(gòu)性配置不合理，審判業(yè)務(wù)之間、審判業(yè)務(wù)部門與非審判業(yè)務(wù)部門之間的資源配置失衡，放大了案多人少矛盾。

　　為此，溧水法院把破解案多人少矛盾的著力點(diǎn)放在內(nèi)部挖潛、優(yōu)化人員配置上。該院主要采取了四條措施：合理配置審判部門與非審判部門的法官比例，調(diào)整內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置，增加審判部門，減少非審判部門；針對(duì)各審判部門之間審判任務(wù)“畸輕畸重”的現(xiàn)象，建立“流水分案、合理調(diào)控、嚴(yán)格考核”的大民事審判機(jī)制，將民事案件在各業(yè)務(wù)庭之間均衡分流，使各業(yè)務(wù)部門審判任務(wù)基本保持平衡；積極嘗試非審判部門法官掛庭辦案，鼓勵(lì)辦公室、研究室等非審判部門法官掛職業(yè)務(wù)庭辦案，承擔(dān)一定數(shù)量的審判任務(wù)；加大審判輔助人員的配備，以“一審一書”為最低標(biāo)準(zhǔn)，將法官?gòu)姆爆嵉氖聞?wù)性工作解脫出來。2011年，該院審判績(jī)效從全市基層法院倒數(shù)位置躍居全市第三，案件審理執(zhí)行周期明顯縮短，平均審理周期為37.1天，同比下降了18.7%。

　　南京中院院長(zhǎng)胡道才認(rèn)為，管理出效益，通過強(qiáng)化內(nèi)部管理，達(dá)到對(duì)司法資源作最有效、最優(yōu)化的配置，才能使審判資源“活”起來。因此，合理調(diào)配內(nèi)部審判資源，成為南京法院加強(qiáng)內(nèi)部管理的一項(xiàng)重要措施。

　　建設(shè)訴訟服務(wù)中心是南京法院管理出效益思想的生動(dòng)實(shí)踐。他們充分發(fā)揮訴訟服務(wù)中心的核心樞紐作用，將原來分散到各個(gè)部門承擔(dān)的公告管理、執(zhí)行督促、判后答疑、卷宗流轉(zhuǎn)、司法鑒定、拍賣委托等職能統(tǒng)統(tǒng)納入到訴訟服務(wù)中心辦理，做到“一窗式受理”、“一站式服務(wù)”，實(shí)現(xiàn)了司法資源的有效整合。近年來，他們又將工作向前延伸，以人民法庭為依托，合理布局“小窗口、多職能”的訴訟服務(wù)站55個(gè)，構(gòu)建訴訟服務(wù)“橫到邊、縱到底”的工作格局，從而有效提高了司法的效益。

　　同時(shí)，南京法院把管理的重點(diǎn)放在審判管理上。全市法院建立健全審判管理辦公室，發(fā)揮其在審判行為中實(shí)施調(diào)控、評(píng)價(jià)、引導(dǎo)的“指揮”功能。

　　記者看到，不久前，南京中院出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)立案、審判與執(zhí)行工作協(xié)調(diào)配合的指導(dǎo)意見》，這是南京中院審判管理辦公室在審判管理中針對(duì)立案、審判、執(zhí)行環(huán)節(jié)不夠協(xié)調(diào)配合而專門制定的文件。“訴訟風(fēng)險(xiǎn)告知書中增加保全提示條款，防止債務(wù)人在訴訟程序開始后轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)”、“立案中發(fā)現(xiàn)存在關(guān)聯(lián)案件情形的，應(yīng)將相關(guān)情況及時(shí)反饋給審管辦或?qū)徟型セ驁?zhí)行局”、“對(duì)分期履行的調(diào)解案件，審判人員要加強(qiáng)履行督促，努力減少調(diào)解案件進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行程序”、“執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)據(jù)以執(zhí)行的生效法律文書主文內(nèi)容不明確，存在歧義而影響執(zhí)行的，執(zhí)行部門應(yīng)及時(shí)與審判部門溝通”……該意見共29條，條條詳盡規(guī)定了立審執(zhí)之間的配合。

　　這樣的文件規(guī)定已發(fā)過多次。在南京中院及各基層法院，審管辦每月一次審管通報(bào)已制度化。審管通報(bào)不僅通報(bào)各單位業(yè)務(wù)庭的審判績(jī)效，更報(bào)告審判運(yùn)行態(tài)勢(shì)，針對(duì)問題提出建議。為提高審判管理對(duì)司法資源進(jìn)行有效整合，南京中院不斷采取措施，完善流程管理的長(zhǎng)效機(jī)制，完善審判質(zhì)效評(píng)估運(yùn)行機(jī)制，完善收結(jié)案動(dòng)態(tài)平衡機(jī)制，確實(shí)發(fā)揮好審管辦在案件管理中的指揮作用。

　　把內(nèi)外力量“合”起來

　　動(dòng)員各方有序參與訴訟

　　不久前，江寧法院向轄區(qū)湯山街道6名協(xié)助執(zhí)行員通報(bào)了一起債務(wù)糾紛執(zhí)行案。被執(zhí)行人因長(zhǎng)期在外打工而使該案陷入僵局。通報(bào)后不久，一名協(xié)助執(zhí)行員就打電話告之被執(zhí)行人最近從外地臨時(shí)回來了，執(zhí)行法官立即驅(qū)車找到被執(zhí)行人，該起案件最終順利執(zhí)結(jié)。

　　江寧法院在全區(qū)基層組織、行業(yè)協(xié)會(huì)以及基層群眾代表中選聘了938名素質(zhì)高、能力強(qiáng)的干部群眾擔(dān)任協(xié)助執(zhí)行員，構(gòu)建了全覆蓋、多層次、立體化的基層協(xié)助執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)。該協(xié)助執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)在為法院文書送達(dá)、通知當(dāng)事人、調(diào)查取證、調(diào)解協(xié)調(diào)、釋明答疑、執(zhí)行見證、查找被執(zhí)行人線索、張貼執(zhí)行公告等發(fā)揮較大，大大提高了執(zhí)行效率。

　　此外，鼓樓法院在全區(qū)7個(gè)街道，每個(gè)街道設(shè)立一個(gè)調(diào)解委員會(huì)；92個(gè)社區(qū)、每個(gè)社區(qū)有一個(gè)調(diào)解中心；每一棟樓設(shè)有一名民調(diào)信息員，全區(qū)共有2500多名信息員，這樣的網(wǎng)絡(luò)成為法院訴訟調(diào)解和各項(xiàng)審判、執(zhí)行工作的有力“幫手”。

　　類似這樣的網(wǎng)絡(luò)還有很多。南京法院高度重視發(fā)揮各類、各級(jí)調(diào)解組織的作用，分別與社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處中心、社區(qū)人民調(diào)解員委員會(huì)等單位配合，建立民事糾紛訴前調(diào)解組織與機(jī)制，同時(shí)加強(qiáng)與司法局、交警、勞動(dòng)、婦聯(lián)、消協(xié)、工會(huì)、街道等組織聯(lián)合，構(gòu)建訴調(diào)對(duì)接的工作網(wǎng)絡(luò)。

　　“許多案件的發(fā)生一果多因，案情復(fù)雜，僅僅依靠司法一方的力量難以案結(jié)事了，必然充分發(fā)揮社會(huì)各方力量，形成多元化解機(jī)制及合力，才能促成矛盾的有效化解。”南京中院院長(zhǎng)胡道才告訴記者。

　　為使社會(huì)力量有序參與司法，在市委的領(lǐng)導(dǎo)支持下，南京中院建立完善了訴調(diào)對(duì)接、經(jīng)費(fèi)保障、人民調(diào)解員業(yè)務(wù)指導(dǎo)、考核激勵(lì)等多項(xiàng)制度機(jī)制，使司法力量與社會(huì)力量得到有效整合。2011年，全市法院通過委托調(diào)解、指導(dǎo)調(diào)解、聯(lián)合調(diào)解等方式，訴前成功調(diào)解各類民事糾紛33155件，占同期新收民事一審訴訟案件數(shù)的58.07%，大量矛盾糾紛在糾紛發(fā)生地、事故處理地直接得到了解決。

　　優(yōu)化配置司法資源的有益探索

　　南京師范大學(xué)法學(xué)院教授 博士生導(dǎo)師 李 浩

　　從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上說，效率是指社會(huì)能從稀缺資源中能獲得最多有用東西的特征。如果對(duì)資源做了有效的配置，能夠帶來最大限度的產(chǎn)出，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)就是高效率的。司法也是人類的社會(huì)活動(dòng)，在司法中一方面要消耗資源，另一方面向社會(huì)提供司法產(chǎn)品，因而同樣也存在著投入和產(chǎn)出問題。司法資源同樣也具有稀缺性，如何通過改進(jìn)司法資源的配置，使司法這一稀缺資源能夠更好地滿足民眾的司法需求，是各國(guó)司法改革的重要路徑，更是司法改革的根本目標(biāo)。

　　我國(guó)也一直在進(jìn)行司法制度的改革，建立公正、高效、權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，是我國(guó)司法體制改革的目標(biāo)。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要進(jìn)行許多方面的探索和改革，通過改進(jìn)司法資源的配置來提高司法的效率是其中重要的方面。在這一背景下，南京市中級(jí)人民法院參與了“公平發(fā)展、公共治理”項(xiàng)目（由歐盟、聯(lián)合國(guó)開發(fā)計(jì)劃署和中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流中心合作進(jìn)行的項(xiàng)目），在“司法成本與司法效率”這一子課題進(jìn)行了探索和研究，并取得了可喜的成果。

　　提高司法效率需要在現(xiàn)有資源的約束條件下通過降低司法成本來獲得同樣的、甚至更多的產(chǎn)出。對(duì)于減少或者降低司法的成本，南京法院從微觀、中觀和宏觀三個(gè)方面做了嘗試。

　　微觀方面目的是要降低個(gè)案的成本。訴訟進(jìn)行的時(shí)間越長(zhǎng)，適用的程序越復(fù)雜，當(dāng)事人、法院支付的成本就越大,而如果能夠讓糾紛在進(jìn)入訴訟后快速獲得解決，當(dāng)事人和法院所付出的成本就會(huì)明顯降低。降低個(gè)案成本最有效的方法是讓糾紛在訴訟的早期就得到解決。南京法院推行的速裁機(jī)制，就能夠有效地降低訴訟成本。試點(diǎn)的法院專門設(shè)置了速裁組，無論是把速裁組設(shè)在立案庭還是設(shè)在審判庭，都大為縮短了調(diào)解或判決案件的時(shí)間，實(shí)現(xiàn)了降低成本提升效率的目標(biāo)。需要注意的是，就法院本身而言，速裁或許并未真正節(jié)約法院處理案件的成本，甚至也未能從總體上提升法院處置案件的效率，因?yàn)槟軌蛴盟俨媒鉀Q的案件一定是那些事實(shí)清楚、情節(jié)簡(jiǎn)單、爭(zhēng)議不大的簡(jiǎn)單的民事案件，而這樣的案件，在未專門設(shè)立速裁庭的情況下，適用簡(jiǎn)易程序由通常的審判庭審理，也會(huì)比較容易、快速地得到解決。但速裁機(jī)制對(duì)糾紛當(dāng)事人的效益卻是顯而易見的，它能夠使當(dāng)事人早日從糾紛的陰影下走出來，回歸正常的生活。從這個(gè)意義上說，速裁庭的設(shè)立，不僅是一種高效率的糾紛解決方式，而且是一種符合“司法為民”這一體現(xiàn)司法改革本旨的機(jī)制創(chuàng)新。

　　南京法院試點(diǎn)的另一項(xiàng)重要內(nèi)容是如何更有效地配置司法資源，通過資源的優(yōu)化配置來實(shí)現(xiàn)司法產(chǎn)品提供或產(chǎn)出的最大化，這也是試點(diǎn)所確立的中觀方面的目標(biāo)。應(yīng)當(dāng)說，如何有效地配置司法資源是當(dāng)前法院改革中面臨的一個(gè)很大的問題，隨著立法的快速推進(jìn)，隨著社會(huì)法治化進(jìn)程的加快，隨著改革力度的增大和向深水區(qū)推進(jìn)，不僅社會(huì)上的矛盾糾紛不斷增多，而且這些糾紛日益成為法律上的糾紛，當(dāng)通過其他途徑無法化解時(shí)就會(huì)訴訟到法院，于是形成了法院受理案件的數(shù)量逐年上升的態(tài)勢(shì)。這給法院造成了極大的壓力，法院面臨的案多人少的矛盾日漸突出。應(yīng)對(duì)案多人少的壓力，增加編制和人員，固然是辦法之一，但在可以通過調(diào)配法院內(nèi)部的力量來化解壓力時(shí)，后一種方法才真正符合提升司法效率要求。在這方面，南京法院尤其是溧水法院的探索有重要的示范意義。溧水法院的做法是調(diào)整內(nèi)部結(jié)構(gòu)，增加審判部門，減少非審判部門，打破各業(yè)務(wù)庭辦理案件的嚴(yán)格界限，將民事案件在各業(yè)務(wù)庭之間均衡分配；讓在辦公室、研究室、監(jiān)察室工作的法官在不影響本職工作的前提下也到業(yè)務(wù)庭辦案。

　　我們?cè)诳吹椒ㄔ好媾R案多人少的壓力的同時(shí)，也要看到法院內(nèi)部的審判資源未能得到合理配置的問題。一些法院盡管有法官身份的人數(shù)相當(dāng)多，但真正在第一線辦案的法官的人數(shù)卻并不多，一些資深法官升任了院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、專委后就離開了辦案的第一線，一些法官由于去了法院的綜合部門也不再辦案。而這些離開了業(yè)務(wù)庭的法官，往往是有著豐富的辦案經(jīng)驗(yàn)，審判和調(diào)解能力俱佳的法官。這些法官長(zhǎng)期不辦案，既是浪費(fèi)了寶貴的優(yōu)質(zhì)司法資源，又不利于他們本人的未來發(fā)展。辦案是法官的天職，也是法官成長(zhǎng)的不二途徑，如果長(zhǎng)期不辦案、不接觸當(dāng)事人，不僅業(yè)務(wù)生疏、經(jīng)驗(yàn)萎縮、能力下降，而且會(huì)對(duì)審判中的實(shí)際情況產(chǎn)生隔膜，會(huì)對(duì)他們的管理能力造成不利影響。

　　動(dòng)員社會(huì)各方的力量參與法院化解社會(huì)矛盾的工作是宏觀方面的試點(diǎn)。進(jìn)行這方面的試點(diǎn)很有必要。當(dāng)下我國(guó)正處于社會(huì)矛盾的凸顯期，一些訴訟到法院的矛盾糾紛涉及的不僅僅是法律問題，如企業(yè)改制引起的訴訟、城市改造拆遷引起的訴訟、企業(yè)破產(chǎn)引起的糾紛等。這類案件，僅憑法院一己之力顯然難以有效應(yīng)對(duì)，以法院為中心，動(dòng)員一切可以動(dòng)員的力量，利用一切可以利用的資源，在多方力量的參與下、協(xié)助下，才能夠解決好那些多種問題、矛盾糾纏在一起的復(fù)雜糾紛。

　　最后特別需要關(guān)注南京法院建立訴訟服務(wù)中心并將其網(wǎng)絡(luò)化的嘗試。成立訴訟服務(wù)中心，對(duì)法院來說也是資源的重組和優(yōu)化配置。設(shè)立訴訟服務(wù)中心，是法院把一些職能部門的功能剝離出來，重新在法院內(nèi)部設(shè)立一個(gè)新的機(jī)構(gòu)。但另一方面，訴訟服務(wù)中心也是極大地方便了訴訟當(dāng)事人，更好地滿足了公眾的司法需求。一般而言，訴訟服務(wù)中心的功能包括訴訟引導(dǎo)、法律咨詢、訴訟材料轉(zhuǎn)收、案件信息查詢、收費(fèi)退費(fèi)、法官聯(lián)絡(luò)、信訪接待、便民服務(wù)、審查立案、訴前調(diào)解、判后答疑等功能。訴訟服務(wù)中心為當(dāng)事人提供了一站式服務(wù)、全方位服務(wù)。為了提供更快捷、更便利的訴訟服務(wù)，南京中院還充分利用計(jì)算機(jī)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，創(chuàng)辦了網(wǎng)上訴訟服務(wù)中心，使當(dāng)事人可以足不出戶，就可以獲得訴訟指導(dǎo)、辦理網(wǎng)上立案、查閱訴訟信息、約見主審法官、尋求司法救助。2006年，英國(guó)皇家法院事務(wù)管理局制定的《司法發(fā)展工作戰(zhàn)略》把“轉(zhuǎn)變司法服務(wù)的呈現(xiàn)形式”作為戰(zhàn)略原則之一，作為落實(shí)該原則的具體措施之一是“增加自助式的查詢途徑，使公民能夠通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)查詢跟進(jìn)更多案件的程序進(jìn)展情況。”南京中院創(chuàng)設(shè)的網(wǎng)上訴訟服務(wù)中心所提供的服務(wù)，內(nèi)容要比自助查詢豐富得多，堪稱是充分利用現(xiàn)代技術(shù)，降低訴訟成本，提高司法效率的典范。