12月15日，《國有土地上房屋征收與補償條例》，即“新拆遷條例”第二次向社會公開征求立法意見。這在我國行政法規制定的歷史上屬于首次，充分說明了“拆遷條例”事關我國的改革、發展和民生大局。在一稿向社會征求意見的過程中，共收到6.5萬條意見和建議，經過一年的反復論證、研討，修改后的二稿再次公布于眾。這些舉措，無疑表現出政府部門對民意的充分尊重。

 

較一稿而言，二稿取得的進步是明顯的。無論在公共利益的界定方面，還是拆遷補償、強制拆遷等核心問題上，都做了一些重大的修改。

 

一、關于公共利益的界定。

 

公共利益的界定一直是公私法界的難題。本期望在我國的《物權法》中有所界定的公共利益，終于在“新拆遷條例”二稿中予以規定。不管界定的標準是否科學、準確、合理，立法者的大膽嘗試應當給與肯定。“新拆遷條例”修改稿中通過列舉式的立法方式，將七種情形作為公共利益的情形，同時對公共利益的認定程序也作了更嚴格的限制，以防止政府部門濫用行政權力而侵害公民的合法權益。如二稿中規定“市、縣級政府在作出房屋征收決定時，應當符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃；保障性安居工程建設、舊城區改造、改建，應當納入市、縣級人民政府國民經濟和社會發展年度計劃，經市、縣級人民代表大會審議通過”等一系列程序來界定公共利益。

 

但是我們也要看到公共利益的界定方面還存在較為寬泛等不足之處，如二稿第八條將由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要都列舉為公共利益。什么是“由政府組織實施”？是只有政府出資，還是行政授權組織、行政委托組織出資，或者是納入到經濟發展規劃的項目才算？“資源保護、市政公用等公共事業的需要”如何界定？由誰界定？是不是建設一個小型風力發電廠，或者修建一處私立大型幼兒園可以認定為是“公共利益”而征收公民的房屋？可見，“公共利益”的內涵和外延較為寬泛使界定的主體、內容等規定都存在較大的漏洞，進而不利于公民私有權利的保護。

 

二、關于補償標準。

 

補償標準一直是社會關注的焦點問題。雖然一稿也是按照市場價格進行評估確定貨幣補償金額，但是對“市場價格”的時間節點并沒有規定。房子一天一個價，是按最高的價進行補償，還是最低的或者折中的價補償，這些都未明確。因此，二稿經修改規定“對被征收房屋價值的補償金額，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產市場價格”。這樣就明確了“市場價格”的具體時間節點，進而再根據被征收房屋的區位、用途、建筑結構、新舊程度、建筑面積等因素，以房地產市場評估價格確定被征收房屋的“市場價格”。除此之外，還要補償由此導致的搬遷費用，以及對被征收人因房屋征收造成的停產停業損失，這是一個很大的進步。

 

但是，在具體程序上，我們也要看到該規定還設置了一定的障礙。如二稿雖然重申了“房地產市場價格評估機構又被征收人選定”，但是卻明確了“被征收人選定評估機構的具體辦法由市、縣及人民政府規定”。由此可見，被征收人選定房地產價格評估機構的具體辦法由市、縣人民政府規定。考慮到“市、縣級人民政府”本身就是征收主體，這樣的矛盾規定顯然會侵犯被征收人的選擇權。因此，被征收人選擇權實際上市受限制的，并沒有真正地實現選擇自由。

 

三、強制拆遷——“司法強拆”取代“行政強拆”。

 

在二稿修改以前，對政府既當“運動員”，又當“裁判員”的身份，社會各界人士都予以批評。批評者認為，政府作為房屋征收的主體，是當事人一方即“運動員”，不應有行政強拆權即“裁判員”，政府只能依法申請處在無利害關系、中立位置的法院強制拆遷。二稿充分考慮到上述人士意見，由“司法強拆”代替了“行政強拆”。即被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟，又不履行補償決定的，由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。這意味著，今后的強制拆遷只能由政府向法院申請，由法院來執行。

 

可以看出，二稿對強制拆遷的主體、程序等方面都作了具體的規定，在程序上體現了合法、公平、公正，讓“局外人”——法院進行裁決和執行強拆權。但是，我們應看到 “實然法”與“應然法”的差距。是否一部“良法”就一定能夠得到施行，公民的合法權益就一定能夠得到保護，我看未必。具體到我國的實際，法院將面臨更大的壓力，能否將強制拆遷權落到實處，值得懷疑。除了工作量將大大增加外，法院還面臨法律效果與社會效果統一的問題。我們知道，拆遷不只是一個法律問題，更是一個復雜的社會問題，如拆遷后拆遷戶的安置問題、生活問題等，這不是法院依法執行就能解決的。還需要其他配套政策和措施以及政府部門的配合。如果得不到政府部門的有效支持，法院的執行就不可能到位，司法強拆權就可能被架空。所以，筆者認為，法院在強制拆遷問題上并不能真正地解決所有問題，應當審慎地行使司法強拆權。

 

北京大學姜明安教授認為，以“司法強拆”取代“行政強拆”，需要三個前提條件。一是要裁決和執行分開，法院只負責對是否需要強制拆遷做出裁決，由專門機構負責強制執行。二是法院必須有獨立性，依法裁判不受外部非法的干擾。三是訴訟期間停止強拆。筆者認為姜教授的觀點既符合法理，又符合我國實際，對解決法院強制執行難問題具有很大啟示，有關立法部門應當予以考慮。

 

筆者建議，裁決權由法院行使，對于政府作出的征收補償決定進行審查，如果認為合法，予以支持；如果認為決定明顯違法，可以裁定不予執行。強制拆遷執行權應當歸于政府，（上文已經論述法院行使強制拆遷權的困難，此處不贅）。理由如下：一是政府人、財、物等保障更充足，更有利于強制拆遷權的執行，進而更能保證經濟社會發展的效率。二是政府更能整合社會資源，可以更好地調動相關部門予以配合，更好更快地解決拆遷矛盾糾紛。三是政府可以更直接地制定相關的政策和措施，來滿足公民的利益需求，而法院卻不能做到。

 

法院擁有獨立的司法審判權，不受任何機關的非法干涉，尤其是政府部門的干涉。這是法院作出公正裁決的前提和基礎。若是法院獨立的司法審判權受到非法干擾，那么裁決的公平、公正就得不到保障，進而也影響到法院在人民群眾中的形象，有損法律的尊嚴和法院的權威。筆者建議，對作出征收補償決定的政府部門加強監督，防止其對法院的裁決進行干涉。同時，還建議法院的裁決過程向媒體和社會公開，有條件的可以進行邀請人大代表、政協委員、人民群眾進行聽審、或者邀請電視臺、網站對庭審過程進行直播等，通過社會監督予以對政府和法院進行監督，以保障公民的合法權益。

 

我們知道，根據我國現行的行政訴訟法，行政訴訟期間強制拆遷是不停止的。如果訴訟期間不停止強拆，即便是官司打贏了，房子已經被拆掉了。這樣的結果對于公民的合法權益保護不利。因此，建議對我國行政訴訟法進行修改，將“執行強制拆遷權”作為“訴訟期間停止執行”的情形之一。這樣公民的私有財產權益才能夠得到最公正的保障。

 

“拆遷條例”作為平衡公共利益和私人利益，確保國家的征收行為能夠體現對私人產權尊重的工具，本人特別贊同《關于<拆遷條例（專家論證稿)>的說明》中關于該條例修改的指導思想中所言：“條例關系到現代化建設的全局，核心是兼顧公共利益和被征收人利益，既要使公共利益需要得到實現，又要使被征收人的利益切實得到保護。政府為了公共利益需要征收房屋，不能使被征收人利益受到損失。”對正處于城鎮化和工業化加速期的中國而言，如果在房屋征收的過程中只講“公共利益”，不講被征收人私人合法權益的保障，即使藉此可以加快現代化建設的步伐，但對中國社會的整體和諧而言是極為不利的，只有更好的保證被征收人的合法權益，才符合和諧社會的基本理念和價值。

 

“拆遷條例”最終頒布條文，我們將拭目以待，希望一部“良法”盡早地出臺。