【摘要】當前，基層法院案多人少已成不爭事實，并引起社會各界包括司法高層、人大代表的關注與重視。基層法院案多人少的弊端是明顯的，不但嚴重影響基層法官的身心健康，還不利于社會矛盾的真正化解，有損司法的權威與公信。基層法院案多人少本質上是個社會問題，導致基層法院案多人少矛盾困境的因素很多，是內外因結合的結果。破解這一困境要綜合施治，對癥下藥，要改革創新司法體制、機制，要從基層法院內部改革著手，要建立完善非訴解決糾紛機制，并緊緊依靠黨委、人大、社會支持，同時嘗試立法和修改相關法律法規，適當增加一些強制性或者前置性訴訟外糾紛解決程序，同時要將法治宣傳落到實處，引導公民正確合理地行使訴權。

 

【關鍵詞】基層法院 案多人少 矛盾 成因 解決

 

 

當前，人民法院尤其基層法院廣泛存在案多人少的矛盾，作為不爭的事實，已成為社會的共識，并引起社會各界包括司法高層、人大代表的高度關注與重視。近幾年的全國兩會上，最高法院所作工作報告都有關于基層法院案多人少內容的闡述，希望引起全社會的關注重視并得以解決，全國人大代表、全國政協會員們也都紛紛直陳基層法院案多人少的矛盾弊端并向兩會提交議案、提案，并在各種場合通過各種方式進行建言獻策。比如最高法院王勝俊院長曾在2009年3月的全國兩會最高法院工作報告中指出：”2008年全國各級法院審結案件數是1978年的19.5倍，在數量大幅增長的同時，案件類型更加多樣，處理難度越來越大，案多人少的矛盾日趨突出；一些法院特別是中西部地區基層法院辦案經費短缺、人才流失、法官斷層等現象依然存在。”對此，全國人大代表們十分關切，紛紛把脈法院”案多人少綜合征”，并開出”藥方”。[1][1]

 

一、基層法院案多人少矛盾的現狀

 

隨著改革開放的不斷推進和經濟建設的快速發展，人們思想觀念日益更新活躍，利益訴求多樣化，價值觀念多元化，社會矛盾糾紛多發化，加上”五五”普法的深入，人們法制意識、權利意識不斷增強，通過法律維權的意愿日益明顯，司法需求與日俱增。長久以來，人民法院被看成是社會矛盾的”泄洪口”、”滅火器”，而司法是社會正義的最后一道防線，法官則是正義的化身。[2][2]社會上化解不了的大量矛盾沖突以各種訴訟案件的形式涌入人民法院。尤其近年來，隨著訴訟門檻的不斷降低，訴訟費用的大幅下調，人民法院對社會弱勢群體司法救助力度的進一步加強，法院受理案件數急劇增加，而受前兩年金融危機影響，各種欠款、勞務、建設工程、破產糾紛案件更是大量涌入法院，[3][3]形成”訴訟爆炸”格局，人民法院尤其是承擔法院系統80%案件審判工作量的基層人民法院受理案件數逐年遞增、攀高，乃至迅速飆升，但基層人民法院辦案法官的數量并未隨之相應增加，法官人均辦案數量越來越多，”案多人少”的矛盾非常突出，導致許多法官平均每天就要辦將近2個案子，廣東東莞某法庭法官年人均審結1000余件案件，幾乎成了”辦案機器”。正如最高人民法院副院長張軍所指出的，許多中級法院、基層法院的法官因為忙于辦案而沒有雙休日，且夜以繼日，”五加二”、”白加黑”現象是法官群體的生動寫照。[4][4]目前，很多基層一線法官審判工作壓力日益加大，工作中”白加黑”、”五加二”的現象愈益突出，經濟發達的東部沿海地區基層辦案法院人均辦案數早已突破百件，年均辦案200件、300已屬平常，法官年均辦案超400件、500件也不稀奇。比如早在2004年底，最高人民法院和中央人民廣播電臺舉辦的”全國十佳人民法庭”評選活動中，秦皇島市海港區法院長城法庭以總分數第一的成績榮登”十佳”榜首。當時長城法庭每年受理的案件就都在千件以上，5名審判員人年均結案200余件，這就意味著她們每人必須以日結一案的速度才能完成繁重的審判任務。送達、證據交換、開庭前準備、庭審、制作法律文書、執行......這些周而復始而又不可或缺的工作每天都讓她們”兩眼一睜，忙到熄燈”。[5][5]再以筆者所在的江蘇省丹陽市人民法院為例，多年來民事審判業務部門（民一庭、農村法庭）法官的年人均辦案數都在200件以上，基本一個工作日就要審結一個案件。種種跡象都表明，儼然成為”辦案機器”的基層法院一線法官，工作壓力、心理壓力陡增，不堪重負，嚴重影響了基層法院辦案法官的身心健康。從基層人民法院受理案件的絕對數量與審理案件的法官人員數量的比例看，基層人民法院案多人少的矛盾非常突出，且呈愈演愈烈之勢，亟待走出困局，正如今年9月28日最高法院副院長南英在到江蘇無錫江陰市人民法院調研時所說：基層人民法院案多人少矛盾突出亟需解決。[6][6]

 

二、基層法院案多人少矛盾的弊端

 

基層人民法院案多人少的弊端是顯而易見的，導致了一系列嚴重問題，主要表現在：

 

（一）影響了審判績效的提高。因為案多人少，法官疲于應付，牽扯過多精力，法官沒有閑暇時間用來學習”充電”，知識與觀念難以更新，面對不斷而大量出現的新類型、新情況案件糾紛，法官的司法能力遭遇極大挑戰；因為案多人少，法院無奈片面追求高結案率、高調解率，法官沒有更多時間用于必要的案件調查取證工作和裁判說理工作，只好無奈匆匆下判，導致案件的質量無法保證，發改率上升；因為案多人少，法官沒有空余時間用來做當事人的服判息訴工作，使得上訴率信訪率上升，也使”案多人少”矛盾向二審乃至更高層級法院擴散。

 

（二）影響了社會矛盾的真正化解。案件審判質量不高，當事人服判息訴率低，發回改判率高，上訴信訪率高，無疑表明沒有通過審判工作使得社會矛盾得到切實有效化解，司法審判為社會的穩定和諧保駕護航的作用沒有得到充分有效發揮。

 

（三）損害司法的公信與權威。案多人少的弊端導致案件審判質量不高，當事人服判息訴率低，發回改判率高，上訴信訪率高，影響到社會矛盾的真正化解，不利于促進社會的穩定與和諧，相應帶來人民群眾對司法滿意度的降低，進而損害到司法的公信與權威。

 

（四）司法成本日益沉重，難以滿足人們日益增長的司法需求。大量的案件糾紛涌入法院，而司法資源有限，無疑讓法院付出的司法成本日益加大，不堪重負。進而難以滿足人們日益增長的司法需求，難以適應人民群眾的新要求新期待，難以高效發揮審判工作服務社會穩定大局與經濟發展的職能作用，導致司法對社會穩定和諧的法治保障功能的弱化。

 

（五）法官的身心健康嚴重受損。長時間超負荷工作，使法官的身心負擔過重，表現在除了生理的壓力以外，精神方面的壓力也使得法官成為一個高風險的職業。當前社會處于轉型期，各種矛盾向法院集中，疑難復雜、新型案件和群體性案件不斷增多，加上法院受外界不正當干擾，法官辦案既要注重法律效果，又要追求整治效果、社會效果，還要面臨二審改判發回錯案追究，除此還要來自自認為受到不公待遇的當事人、案外人的不理解、埋怨，乃至報復和傷害，湖南永州槍殺案中兇手用槍射殺、射傷數名與其案件不相干的法官，無疑令我們深思。這樣的司法環境下，法官辦案難度不斷加大，身心壓力巨大。

 

總之，當前基層法院面臨著案件暴增和法官員額不足、隊伍斷層、法官不堪重負的雙重壓力，這一問題若得不到高度重視并加以有效解決，將對基層法院的審判工作造成嚴重不良影響，進而影響到社會穩定和諧與法治國家建設的進程。

 

三、基層法院案多人少困局的成因

 

要破解基層法院案多人少的矛盾，首先要理清基層法院案多人少的矛盾困局形成的原因。”冰凍三尺，非一日之寒”，基層法院案多人少的困局，并非一朝一夕形成，亦非單一因素造成，而是長期以來內外因結合、交相作用的結果。案多人少實質是一個社會性問題，是人民法院外部環境與人民法院內部因素綜合作用的結果。

 

（一）從外因講，”案多人少”是一個問題的兩面，即”案多”與”人少”。

 

1、首先，從”案多”的角度分析。一方面，隨著改革開放的持續推進，市場經濟交往日益活躍，人們生活條件不斷提高，思想觀念與日俱新，使得社會上價值觀念多元，利益訴求多樣，而社會矛盾糾紛多發易發。加上國家”五五”普法的深入，人們法制意識權利意識逐漸增強，人們更加愿意選擇采取法律武器來維護自身合法權益，導致訴訟案件逐年上升。加上前兩年由于美國”次貸危機”所引發的國際金融風暴和世界經濟衰退的繼續擴散和蔓延，對我國的經濟形勢、社會穩定帶來了嚴峻的挑戰。金融風暴沖擊下，基層法院受理的民間借貸糾紛案件、工程建設合同糾紛案件、勞資糾紛案件數量呈暴增趨勢。另外，國家立法進程加快，對社會新類型糾紛的處理程序，對弱勢群體的保護都做了更多的規定，比如《物權法》、《勞動合同法》等修訂出臺，對法律關系主體合法權益保護力度加大，法院受理相關案件數量增多。人民法院處理糾紛的職能隨之擴大，同樣使得基層法院收案總數逐年上升。而新修改的《民事訴訟法》又將基層法院管轄案件的標的額大大提高，必將帶來基層法院一審民商事案件受案數量的飆升。比如筆者所在的基層法院丹陽市人民法院將管轄標的額即由原來的50萬元調整為省內的800萬元及省外的300萬元。這一調整的結果使得我院受理民商事案件的數量激增。

 

另一方面，隨著人民法院司法為民、便民、利民、惠民的司法宗旨與司法政策的不斷建立、落實與完善，人民法院”臉難看、門難進、案難立”的現象基本杜絕，同時人民法院訴訟費收費標準大幅度的降低，很多案件中實施了緩減免的司法救助措施，一些案件比如勞動爭議案件只象征性地收取5-10元的訴訟費用，這些司法為民及司法救助措施，無疑極大地降低了人民群眾”打官司”的訴訟成本，極大地激發了人民群眾通過法律維權的熱情，從而使得大量矛盾糾紛以訴訟案件形式不斷涌入法院，乃至形成”訴訟爆炸”的格局。

 

上述因素，都成為近年來訴訟糾紛不斷增長乃至”井噴”的客觀原因，是人民法院”案多”的基礎原因，也是人民法院”案多”的主要原因。

 

另外，訴訟外糾紛解決的方式落后、功能弱化，導致社會上不斷增多的矛盾糾紛無以在訴訟外自行化解或有效化解，而紛紛涌入法院。我國現行的糾紛解決方式除以法院判決、調解為主的訴訟解決方式外，訴訟外糾紛解決方式包括仲裁、勞動爭議處理制度、消費者糾紛解決機制、行政機關的糾紛處理機制、交通事故處理機制、醫療糾紛處理機制以及民間組織調解，還包括極富中國特色的信訪制度。它們共同組成了當代中國的糾紛解決體系。但隨著社會的進步，”熟人社會”遭遇城鄉二元結構等問題，價值觀日益多元化，利益訴求日益復雜多樣，基層政權的權威和控制力日益減弱，傳統的非訴糾紛解決機制（如家族調解、人民調解組織）功能不斷弱化，大量的矛盾糾紛勢必進入法院。

 

原因不止于此，如果說上述因素是造成基層法院案件數量激增的外部客觀因素的話，那么，另一方面，在一些地方，一些律師、法律工作者、公民代理人的熱衷”挑訟”行為則是案件數量不斷攀高的人為推動因素。不可否認，司法實踐中大部分律師、法律工作者都能恪守職業道德，較好地維護了當事人的合法權益，與其他許多法律人一道，為維護社會的公平、正義，為推動中國社會的法治進程作出了不可磨滅的貢獻，是我國法治建設一支不可或缺的重要力量。但同樣毋庸諱言的是，一些律師、法律工作者、公民代理人因為法律服務代理市場的激烈競爭，出于無奈的”生存”考量，或出于經濟人逐利的利益驅動，在提供代理服務時，無顧當事人、委托人的利益，存在不適當的乃至有損當事人、委托人利益的”挑訟”行為。表現在為增加案源收入而不當訴訟、無理纏訴等。這些，都無助于社會矛盾糾紛的真正化解，還人為增加了人民法院案件審判工作量，浪費了司法資源，這自然也是造成人民法院”案多”格局的一個重要原因。

 

2、其次，從”人少”的角度分析。基層法院尤其經濟比較發達的東部沿海地區基層辦案法院人均辦案數早已突破百件，年均辦案200件、300已屬平常，更有法官年均辦案超400件、500件，而一年的正常工作日不過250余天，一年總計也不過365天，這就意味著許多法官不吃不喝幾乎每天都要審結1-2件案件，案多人少的矛盾可謂非常突出。那么，基層法院辦案人員”人少”的格局如何形成，如何破解，是否應該通過解決編制，增加基層法院法官員額，以及實施從優待警政策吸引住審判人才，吸納社會力量分解案源等等辦法改變這一現狀，就成了亟需探討解決的議題。因而，黨委、人大、政府對人民法院審判工作的支持力度和社會各界對人民法院審判工作的重視、理解程度如何，就關系到案多人少困局破解的力度與成效，表現在對人民法院人員編制、待遇、投入等諸多方面問題，還有如何改革審判方式，如何將案多人少納入社會綜合治理工程的問題，比如如何建立完善人民陪審員制度，以人民陪審員制度提高司法公信力，并能充實審判力量不足的問題；比如訴訟與非訴訟相銜接的糾紛解決機制是否有效創立，能否多依靠人民調解、行政調解、行政裁決、社會組織仲裁等途徑來分流矛盾糾紛，壓低法院受理案件增長勢頭。這些都是破解基層法院案多人少困局不可或缺的外部環境條件。

 

（二）從內因講，基層法院案多人少矛盾的形成，與人民法院自身的體制、機制有關。

 

1、基層法院案多人少矛盾的形成，既有人民法院編制問題未及時解決、進人渠道不暢、具有審判職稱的法官數額不夠，從而不能適應近年來”訴訟爆炸”格局的因素，更有審判資源配置嚴重不合理的痼疾，基層法院案多人少很大程度上地講應該是審判業務部門與行政事務性部門配置不當、忙閑不均，一線業務部門案多人少，行政后勤等部門人浮于事。因為大量具有審判職稱的人員充斥行政、宣傳、調研、后勤等行政事務性工作部門，真正在一線辦案的法官偏少，同時法院的領導幾乎不辦案，各庭的庭長很少辦案。而由于忙閑不均，長年累月下，使得憚于勞累，不堪審判工作重負的的一線辦案法官向非業務庭室流失的現象非常嚴重，更加劇了審判業務部門案多人少這一矛盾。

與此同時，很多基層法院各業務庭室審判工作分工亦涇渭分明，表現為行政后勤部門與審判業務部門之間、民事法官與行政、刑事等法官之間缺乏業務上的交流溝通，也帶來忙閑不均。而同樣是審判業務庭，雖然有的審判庭比如少年刑事審判庭年總計收案不足百件，但作為一個業務庭室，”麻雀雖小、五臟俱全”，庭長加合議庭審判員、書記員，沒有四人以上是不行的，考慮組成合議庭的因素，其中具有法官職稱的至少就有3名。但有的審判業務庭比如農村法庭，以丹陽法院后巷法庭為例，由于條件相對城市艱苦，法官員額配置并不能充分滿足審判業務工作需要，近幾年來該庭每年總結案都在1500件以上，還負責本庭審理的婚姻案件的執行工作，另外要完成大量宣傳、信息、調研等諸多行政事務性考核任務，但法官員額包括庭長在內只有六至七名。相對來說，基層法院民事法官與行政、刑事等法官之間橫向流通不夠、忙閑不均的現象比較突出。而近年來，”訴訟爆炸”主要指的是民商事糾紛大量涌入法院，尤其以民事糾紛為甚，案多人少的矛盾局面在民事審判領域表現得就尤為突出。這有案件數量暴增的外部原因，也有基層法院內部審判資源分配不科學合理的因素。

 

2、另外，一個不容忽視的問題是，人民法院系統內部一些考評機制的科學性、合理性值得商榷和探討。當前社會矛盾突出，亟待人民法院化解，但司法的行政化格局，使得上級法院慣于把許多矛盾層層下交，最后都累積到基層。比如不斷針對基層、針對辦案法官的各種學習教育整頓活動、會議，不少流于形式，為學習而學習，為開會而開會，為總結而總結，以文件傳達文件，以會議傳達會議，毫無實質意義，卻嚴重擠壓了業務庭法官的辦案精力與時間；比如各種審判績效考評制度、錯案追究制度，包括信訪申訴率、調撤率、上訴率、發改率、一票否決等等，科學性合理性上有待商榷，一定程度上違反了審判規律，不符合基層實際，同時制約了基層法官辦案的積極性和審判效率的提高。

 

3、付出與回報的不對等乃至嚴重倒掛，林林種種，導致了許多基層法院尤其內陸、西部地區的法院法官流失、斷層的局面，加劇了案多人少的矛盾。超額的工作量與超負荷的身心壓力，并未相應帶來基層法院法官政治與經濟上的地位、待遇的同步提升，不同地域、層級的法官待遇也有較大差別。許多基層法院尤其內陸、西部地區的法院法官工資收入不過一二千元，面對不斷攀高的物價，根本不足以養家糊口；很多基層法官從事審判工作數十年，其”行政級別”不過是個小科員，政治地位卑微。而當司法地方化、行政化，當把對法官的管理參照法官所在地域的行政公務員進行考核時，法官作為居中裁判的司法者，本應獨立依法辦案，但頭上有那么多婆婆媽媽管著，欠缺獨立人格，加上只有法官這一審判職務而無”一官半職”這一行政級別、行政職務，這些無疑都會挫傷大量普通法官的工作積極性。非但如此，有時候，作為化解社會尖銳矛盾的法官，作為直面矛盾對立雙方當事人的法官，無論其案件裁判是否公正，總難以做到讓雙方當事人都滿意，一些當事人在失去理性的情況下往往會將仇視報復情緒轉嫁到辦案法官身上，一些地方爆出的槍殺、炸傷法官等惡性事件，[7][7]凸顯了辦案法官的職業風險，有人甚至將法官職業歸入高風險行業。付出與回報的不對等乃至嚴重倒掛，嚴重挫傷了基層法官的工作積極性。人生苦短，如果現實離理想越來越遠，法官就可能會拋卻理想，急于到現實中去獲得補償，有不少法官謀求轉行，比如晉升更快政治上更有發展前途的政府部門，還有經濟收入遠比法官多得多的律師行業。還有不少法官索性消極度日，這時如果不是打算利用職權撈實惠的話，那就只有本份點兒盼著退休了，踏踏實實地呼吸自由的空氣，那有多爽！于是，人到中年、四十余歲即有一種等待退休的心態。[8][8]據《法制日報》4月29日報道，因為案件激增編制未增工作壓力大，西安有法官要求提前退休，從2008年至今，西安中院已經有6名法官因為身體原因要求提前退休或調走，今年又有兩名中年法官要求提前退休。”他們不提任何要求，只是想休息，因為實在無法承受如此大的工作量和心理壓力。這在一些部門幾乎是不可想象的。”[9][9]法官的高要求與低待遇，付出與回報嚴重倒掛，法官職業吸引力不高是引起法官流失與斷層的關鍵原因，一方面促使通過司法考試的大學生多數不愿當法官，而選擇去做能輕松掙錢的律師；另一方面通過司考的職業法官也紛紛跳槽做律師去。從而不斷加劇法官的流失與斷層。[10][10]林林種種，導致了許多基層法院尤其內陸、西部地區的法院法官不斷出走流失的局面，以致一些地方基層法院出現”法官斷層、年齡老化、人員缺編、人員流失、素質降低”的現象，造成法官”青黃不接”，不但導致辦案法官”人少”的局面，甚至還形成了”法官荒”，令人堪憂。

 

四、基層人民法院案多人少矛盾的破解

 

破解基層法院案多人少的困局，需要對癥下藥，綜合施治。單純指望人民法院不斷提高對辦案法官的各項要求，單純對辦案法官個體進行自身挖潛，不創造寬松的外部工作環境和增大對司法工作人力物力財力的投入，猶如竭澤而漁，就會進一步加大法官的工作負擔、身心壓力，嚴重影響法官的身心健康并挫傷其工作積極性；同時，如果單純依靠加人增薪，不創新工作體制和工作機制、科學高效地提升法官司法能力，則也很難奏效。

 

（一）首先，除了要不斷提高法官素質，加強法官適應新形勢、新情況、新類型案件糾紛的司法能力外，要立足自身對癥下藥，改革傳統司法體制、機制，不斷提高基層法官政治經濟待遇，從創新管理機制入手，整合審判資源，在嚴格依法的基礎上，科學配置審判職權，實現”千斤重擔眾人擔”，避免忙閑不均的現象，提高法官的司法能力和審判效率，從而應對案件的大量涌入，也促進了司法公正。

 

一是盡快建立法官職業保障機制，建立職業化法官制度，加強法官準入門檻，提高法官素質，提高職業法官政治經濟待遇，采取和落實一系列有優待警措施，[11][11]法官職業尊榮感安全感不強，法官職業吸引力不足，進而造成法官要求提前退休、調離，形成法官斷層流失的局面。法官的高要求高付出與低待遇高壓力高風險的矛盾，法官職業安全感不強，吸引力不足，這才是造成法官斷層和流失的關鍵問題。當前，應嚴格落實《法官法》關于法官職業保障、提高法官待遇等規定，積極而大膽地改革對法官不公平的制度，盡快建立法官職業保障機制和改革錯案認定及追究制度，推進完善上下級法院法官流動升遷機制，切實破解人民法院”案多人少”的困局，只有這樣才能真正推進司法改革的進步和法治國家的進程，也才能讓迫于工作壓力而無奈選擇自殺謝世的劉立明法官，讓法院系統很多累倒在審判臺上的法官比如李紅森、譚彥等的靈魂得以安息！[12][12]使法官職業專業化、體面化、尊榮化，真正實用人才，真正留得住人才，而不致使法官流失。同時，推行法官助理制度，增加臨時聘用人員數量。在法官、法官助理、書記員組成的審判模式中，法官助理沒有法官的裁判權，也不應將其等同于書記員使用，”輔助性”應成為法官助理工作的主要標準，實現審判業務與審判事務相分離，逐步使法官從紛繁復雜的審判輔助性工作中解脫出來；上級各部門要減少一些不必要的綜合性事務性工作，以便讓基層法院集中更多的精力做好審判執行工作；適當增加基層法院的事業編制，用于招聘法官助手和臨時聘用制人員，提高工資待遇，保障人才隊伍的穩定性。

 

二是要優化審判資源配置，壓縮行政后勤人員和行政開支，樹立以審判為重心的理念，向審判和執行一線傾斜人力、物力、財力。

 

三是要深化審判方式改革，通過改革審判方式和案件審理方式，借助科技手段和其它輔助手段等一系列綜合措施，減輕辦案壓力，提高工作效率。[13][13]要實行案件的繁簡分流，擴大簡易程序的適用范圍，建立小額審判法庭，快速解決糾紛，讓一些法律關系比較簡單的案件能夠得到及時處理。要加大科技投入，完善自動化辦公、辦案設施，向科技要效率。

 

四是建立完善訴調對接機制，將大量的矛盾糾紛化解于非訴訟渠道，避免基層法院案多人少矛盾的加深。

 

五是要建立起科學的法官考評機制，建立科學的司法統計指標評價體系，增強績效考核的科學性和合理性，改變以往庭室、法官工作任務和績效考核指標設定隨意性大的弊端，使各審判庭室、辦案法官的工作量更加平等均衡，解決原來考核上的不可比性，從而促進工作競爭的良性循環；改變一味追求調撤率的偏頗做法，避免案件久調不決，越拖越多；改變單純考核上訴率、發改率指標的做法，上訴與否是當事人的權利，當事人對一審裁判提起上訴的原因也很多，不都是基于一審司法不公的因素，比如大量勞動爭議案件的用人單位為了拖延履行給付義務而隨意提出上訴，反正人民法院收取的上訴費用不過10元。[14][14]

 

六是要克服內部管理行政化、單一化傾向，使辦案法官不通過輪崗交流，也能審理到不同類型的案件，熟悉各類法律、法規，拓寬法官理解法律問題的視角和境界，打破法官長期從事某類案件審判形成的思維定勢，便于掌握各類案件的審判技能，培養法官民刑兼通、調審兼備、一專多能的水平，不斷提高法官隊伍的綜合素質，建立起一支全面復合型的法官隊伍。要讓司法能力強、辦案效率高、辦案質量優的法官政治上有地位，經濟上有實惠，從而激勵法官的辦案積極性。

 

七是要切實保障法官的學習權和休息權，減輕法官的業外負擔，讓他們有時間去學習”充電”，有機會去健身娛樂放松。當然，除了這些，還有很多方法，凡是能夠提高辦案效率、調動法官辦案積極性的，都可以大膽地嘗試，并在實踐中不斷總結經驗，對于切實有效的要形成制度長期堅持下去。

 

（二）其次，案多人少困局的出現，看起來好像是法院自己本單位的事情，事實上卻是一個社會問題，關系著社會的穩定和進步。如果聽任案多人少的困局存在下去，人民群眾日益增長的司法需求就難以得到充分滿足，制約著社會矛盾的及時化解，最終必將影響社會的長治久安。對此，要堅持依靠黨委領導、人大監督、政府支持和社會各界的理解，多匯報、多宣傳人民法院在案多人少方面的困難，爭取增加編制、改善待遇、增大投入，進一步改善法官執業環境，為破解案多人少困局營造良好的外部環境條件。事實上，近年來，人民法院”案多人少”的困境、法官的低待遇問題、法官的斷層流失問題也逐步引起了社會各界與有識之士的重視，全國人大代表馬瑞文代表在2009年兩會期間就曾呼吁”應該在為法院增加編制的同時，大幅度地提高法官、檢察官的待遇，要高于其他公務員。因為，別的公務員有不廉潔行為，對執行職務會有影響，但不會有法官、檢察官的影響那么嚴重。要讓法官、檢察官感到，他從事的事業是無比榮耀、人人向往的，又不是拮據的。”[15][15]

 

（三）還要大力探索訴訟與非訴訟相銜接的糾紛解決機制，建立和完善各種替代性糾紛解決機制（英文簡稱ADR），多依靠人民調解、行政調解、行政裁決、社會組織仲裁等途徑來化解矛盾糾紛，分流案件，減輕法院壓力，壓低案件增長勢頭。當前之重，要搞好替代性糾紛解決機制與司法的銜接，增強各種訴訟外糾紛解決機制的公信力。可以通過法院行使司法審查權，依法對不違反法律規定的各類非訴訟調解協議的效力，通過確認的方式，來提高訴訟外糾紛解決機制的公信度，從而節約當事人自己和整個社會矛盾糾紛的解決成本。

 

（四）可以嘗試立法，修改相關法律法規，適當增加一些強制性或者前置性訴訟外糾紛解決程序，由基層法院轄區仲裁部門、各鄉鎮人民調解委員會、司法科等先行調解，比如某些專業性較強的糾紛、標的額較小的糾紛、鄰里糾紛、離婚糾紛等。只有經過訴前調解或仲裁程序糾紛仍未化解的，方可進入訴訟程序，從而從源頭上消解案件，減緩消弭”訴訟爆炸”現象。也可以針對當前比較嚴重的律師及其他訴訟代理人為追逐經濟利益、謀取高額代理費而挑動訴訟、不當訴訟、無序代理的現象，在適當增加一些強制性或者前置性訴訟外糾紛解決程序的同時，對公民收費代理行為嚴加管制，對不應該實施風險代理、提成制代理而采取風險、提成代理或不當實施風險、提成代理的行為施以嚴厲制裁措施，與此同時，對參與強制性或者前置性訴訟外糾紛解決程序的部門及其工作人員，可以立法制定收費制度，賦予其一定的收費權限，收取相對于訴訟代理費用明顯較低的適當的辦公成本費用和調解糾紛手續費用，提高其工作積極性。這樣做，一方面可以顯著提高非訴訟民間矛盾化解程序利用的效力和效益，有效降低基層法院案多人少的矛盾；另一方面，因為仍賦予當事人最終尋求司法救濟的機會，所以也并不影響當事人行使訴權。同時，非訴訟調解機構收費遠低于律師代理收費，可以顯著減輕當事人負擔。于糾紛當事人而言，只要能解決糾紛，何樂不為。

 

（五）要將法治宣傳落到實處，引導公民正確行使訴權。建設法治國家，必須提高公民的法律意識與法治素質。傳統人治主導的社會結構下，與其他法治發達國家相比，我國公民的法治素質相對低下。因此，必須高度重視法律宣傳教育。雖然我國進行了四個五年普法教育，但總體上來看，法治宣傳流于形式，很難取得實效。第五個普法教育的關鍵是扎扎實實進行法治宣傳教育，力圖取得實效。法治宣傳教育要從娃娃抓起，為建設法治國家，建議教育部門在中小學即設置法律必修課程，以此從小塑造全體公民的法治意識。在維護公民合法權益，保障公民的訴權的同時，注意對濫訴、挑訴等不當訴訟行為進行限制和制裁，因為國家的司法資源是一個總體，總是有限的，國家用于司法方面的資源增多，用于社會其他方面的資源就會減少。我國人多地少，底子不豐，人均資源較少，在強調以司法作為社會穩定大局的法治保障的理念下，在通過訴訟化解矛盾糾紛的糾紛解決機制上，應該建立全社會的訴訟成本調控制度，使全社會的訴訟成本與社會經濟發展水平相適應，避免社會有限資源的浪費。因此，要引導公民正確行使訴權，進行訴訟風險提示，設置濫訴懲戒制度，減少濫訴的發生。

 

五、結語


面對社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法三項重點工作任務，人民法院和人民法官的職責光榮而艱巨，基層法院案多人少的困局將會在一定時期內長期存在。對此，我們不能消極等待，怨天尤人，而是要以貫徹十一屆人大三次會議精神為契機，群策群力，奮發進取，爭取早日走出案多人少的困局，在為大局服務、為人民司法中再立新功！