【摘要】“拼車”作為一種新型的交通方式，在我國已經(jīng)出現(xiàn)并迅速成長。本文從一個案例談起，通過分析《行政處罰法》和《行政許可法》有關(guān)規(guī)定，對該案例進行評述，并對“拼車”的性質(zhì)做了初步的分析。然后又從現(xiàn)實需要的角度出發(fā)，在理論上對“拼車”現(xiàn)象進行論述。

 

【關(guān)鍵詞】“拼車”、行政處罰法、行政許可法。

 

城市交通問題日益成為很多地方發(fā)展的瓶頸問題。特別是上下班高峰期間，各主干道成為大的停車場，交通堵塞成了許多人生活中的一部分。每一個上班族都經(jīng)歷過那段擁擠不堪的時刻，上車擠車就像是在參加一場戰(zhàn)爭，令人身心疲憊。那么如何來選擇一種既快又省的交通方式？就成為每一個上班族所思考的問題。公交太慢，地鐵太擠，打的太貴，買車太累，不如一起拼個車吧。在這種現(xiàn)實的需要下，“拼車”現(xiàn)象在全國各大城市相繼出現(xiàn)。

 

所謂“拼車”，是指車主順路搭載與其有共同目的地的其他人，他人為車主象征性地支付一些油費等必要支出。“拼車”在北京、上海等大城市受到了市民的普遍歡迎，還出現(xiàn)了專門進行“拼車”的網(wǎng)站，人們通過網(wǎng)絡(luò)相互溝通，來方便“拼車”。

最近有報道：上海的車主小王是“拼車”族中的一員，他每天都在北蔡北中路接三位“拼車”人，但是近日，他在收取了九元拼車費后，被一輛出租客運執(zhí)法車攔下，以涉嫌非法經(jīng)營被罰款一萬元。那么，小王的拼車行為是不是非法經(jīng)營？該行政處罰是否符合行政行為的合法性原理？拼車行為是否需要行政許可？下面筆者試從《行政處罰法》、《行政許可法》和構(gòu)建節(jié)約型社會的角度對“拼車”現(xiàn)象進行分析。

 

 

一、《行政處罰法》的視角

 

《行政處罰法》是我國行政機關(guān)做出行政處罰的基本法律依據(jù)。該法第四條第二款規(guī)定：“設(shè)定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當。”第三十條也規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，依法應(yīng)當給予行政處罰的，行政機關(guān)必須查明事實；違法事實不清的，不得給予行政處罰。”這就是《行政處罰法》對行政處罰必須具有事實依據(jù)的強制性要求。在上述案例中，出租客運執(zhí)法部門對小王進行行政處罰的事實依據(jù)就是涉嫌“非法經(jīng)營”，認為小王的車是無營運證而進行經(jīng)營的所謂“黑車”。但是，出租客運執(zhí)法部門做出處罰行為的這一事實依據(jù)是不嚴謹也不充分的，因為小王的行為根本就不是經(jīng)營性行為。首先，所謂經(jīng)營是以贏利為目的，而小王的拼車行為主觀上僅僅是為了緩解養(yǎng)車的壓力而并不具有贏利的目的，客觀上從其僅僅收取九元的費用也可以證明這一點（這些錢甚至連行車的成本可能都收不回來）。其次，小王所搭載的對象是特定的，也就是案例中所講的固定的那三個人，“黑車”搭載的對象則是不特定的人，這也是“拼車”跟“黑車”的又一個本質(zhì)區(qū)別。所以，從是否以贏利為目的，以及是否搭載特定的對象的角度來分析，“拼車”和非法經(jīng)營的“黑車”之間都有著本質(zhì)的區(qū)別。可見，小王的行為并非經(jīng)營性的行為，該行政處罰在對小王的行為進行定性方面出現(xiàn)瑕疵，也即該行政處罰的事實依據(jù)不成立。

 

《行政處罰法》第三條第二款規(guī)定：“沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效”。該法第四條第三款規(guī)定：“對違法行為給予行政處罰的規(guī)定必須公布，未經(jīng)公布的，不得作為行政處罰的依據(jù)。”這是《行政處罰法》對于處罰法定依據(jù)的規(guī)定，即沒有法定依據(jù)就不能做出行政處罰。這一規(guī)定的法理依據(jù)是：公權(quán)力遵循“法無明文規(guī)定皆禁止”的規(guī)則，私權(quán)利遵循“法無明文規(guī)定皆自由”的準則。當然，在服務(wù)行政日益高漲的當今時代，雖然這一規(guī)則在福利社會下服務(wù)行政領(lǐng)域中已經(jīng)受到了質(zhì)疑（服務(wù)行政領(lǐng)域中要求政府積極地去作為來為民眾謀福利）。但是在規(guī)制行政領(lǐng)域中，這一規(guī)則還是約束行政行為不可動搖的基本準則。所以，在沒有法律依據(jù)的情況下，政府不得做出對相對人不利的行政處罰；同樣，在法律沒有明確禁止“拼車”的前提下，相對人就有權(quán)利做出這樣的行為。

 

2004年3月22日的國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》中，也對依法行政做了基本的要求，該《綱要》第五點指出：“行政機關(guān)實施行政管理，應(yīng)當依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進行；沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機關(guān)不得做出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定。”

 

由此可以看出，行政機關(guān)做出對于相對人不利的行政行為時必須有法律、法規(guī)、規(guī)章的依據(jù)，無法律依據(jù)就不能做出不利于相對人的行為，這也就是行政法上的經(jīng)典名言“無法律即無行政”（至少是在非緊急狀態(tài)下的規(guī)制行政領(lǐng)域）。上述案例中的行政處罰并沒有明確的法律依據(jù)，其實只不過是行政主體在打擊“黑車”的過程中，運用類推的方法不加區(qū)分地強行地將“拼車”歸入了出租車的管理條例中。所以，小王的行為是完全合法的，首先法律沒有賦予行政主體對其“拼車”行為進行處罰的權(quán)力，其次法律也并沒有禁止公民從事“拼車”的行為。

 

可見，依據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，對“拼車”行為進行行政處罰時必須同時具備有事實依據(jù)和法律依據(jù)。出租客運執(zhí)法部門對“拼車”行為進行的行政處罰，既沒有事實依據(jù)也沒有法律依據(jù)。所以該行政處罰行為是無效的。

 

 

二、《行政許可法》的角度

 

《行政許可法》規(guī)定了哪些事項必須由政府來許可，哪些事項由公眾自行解決。它是劃分公權(quán)力與私權(quán)利的一道分水嶺。該法第十二條規(guī)定了可以設(shè)定行政許可的事項，其中第三款所規(guī)定：“提供公共服務(wù)并且直接關(guān)系到公共利益的職業(yè)、行業(yè)，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質(zhì)的事項”。“拼車”只不過是同社區(qū)或者同單位的鄰居或同事順路搭車，而適當給予一定經(jīng)濟補償?shù)男袨椤谋举|(zhì)上講是一個不涉及行政權(quán)也根本不涉及任何公共利益的私行為，也無須特殊的資格審查，因此不應(yīng)當屬于行政許可的事項范圍。雖然該條第六款做了一個兜底式的規(guī)定：“法律、行政法規(guī)規(guī)定可以設(shè)定行政許可的其他事項。”但是，“拼車”現(xiàn)象作為一個新生事物，并沒有相關(guān)法律、行政法規(guī)對其做出屬于行政許可的事項之內(nèi)，所以這一兜底式條款也不能把其納入行政許可的范圍之內(nèi)。

 

《行政許可法》第十三條規(guī)定：“本法十二條所列事項，通過下列方式能夠予以規(guī)范的，可以不設(shè)行政許可：（一）公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；（二）市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的；（三）行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的；（四）行政機關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的。”筆者認為“拼車”是拼車人之間理性合意的結(jié)果，這是他們本身可以自主決定的事情，而且更重要的是這種決定不僅不危害公共利益，反而還有利于能源的節(jié)約和社會的和諧。這種自主選擇權(quán)的行使只要在未超越法律界限的情況下，政府對民眾的這種權(quán)利就應(yīng)給予足夠的尊重，政府的權(quán)力就應(yīng)該克制而不應(yīng)當武斷地去干涉。

 

 

三、現(xiàn)實需要的維度

 

“拼車”現(xiàn)象的出現(xiàn)說明人們對其有廣泛的認同。博登海默曾言：“一種法律秩序的基本保證乃是社會對他的認可，而強制性制裁只能作為構(gòu)成次要的一種輔助性的手段”。[1]其實在“拼車”現(xiàn)象中，也存在著一個社會成員對其認可的問題。為什么那么多的上班族都選擇了“拼車”這一交通方式？城市交通本身存在的問題是無論如何也掩蓋不了的：公交、出租車、地鐵行業(yè)突出的擁擠、收費高、繞線等問題，都是“拼車”現(xiàn)象產(chǎn)生的直接原因。各種傳統(tǒng)交通方式存在的種種弊端和不足，增強了人們對“拼車”現(xiàn)象的人同。

 

“拼車”現(xiàn)象也符合“經(jīng)濟人”的假設(shè)。梅因也告訴我們：從身份到契約的理論反映了在契約自由時代，每一個公民都應(yīng)該被假想為經(jīng)濟的理性人，他們知道如何追求自身利益的最大化。所以當公交太擠太慢、出租車太貴、地鐵太擁擠，成為上下班高峰期的“正常”現(xiàn)象時，相信理性的人都會去選擇既經(jīng)濟又便捷的另一種交通方式——“拼車”。而且這種經(jīng)濟人的選擇又是符合經(jīng)濟學上“正外部性”的原理。外部性是指“交易中未加考慮而由第三者承受的效果”。[2]外部性又有正外部性和負外部性之分，正外部性是對第三者產(chǎn)生有利的效果，例如科技進步給社會帶來的發(fā)展；負外部性則是指對第三者產(chǎn)生不利的效果，例如工業(yè)發(fā)展給環(huán)境造成的污染。本文中所涉及的“拼車”現(xiàn)象不僅對車主和拼車人有利，而且還具有明顯的正外部性：緩解了交通壓力特別是上下班高峰期的交通壓力，有利于能源的節(jié)約與合理利用。

 

四、結(jié)語

 

面對日益高升的油價，“拼車”可以減輕車主的養(yǎng)車壓力；面對公交太慢、地鐵太擠、打的太貴、買車太累的現(xiàn)狀，拼車人還可以既經(jīng)濟又迅速的到達目的地；面對日益緊張的能源狀況和低碳社會、構(gòu)建節(jié)約型社會舉措的提出，“拼車”更可以節(jié)約能源從而實現(xiàn)資源利用的最大化。可見，“拼車”不管對車主、拼車人還是對整個社會都有好處，這是一個“三贏”的結(jié)果。而且，拼車人與車主大都是住在同一個社區(qū)或者在同一個單位工作，有利于改變城市人之間相互陌生的局面，有利于人們之間感情的交流與和諧相處。

 

其實，從全球視野來看，美國早就鼓勵媽媽“拼車”接送小孩，新加坡也是鼓勵“拼車”的國家之一。所以我國政府對于“拼車”現(xiàn)象應(yīng)多給予疏導而不是堵塞。

 

 

 

   參考文獻

 

    [1]埃德加•博登海默：《法理學——法律哲學和方法》，張智仁譯，上海人民出版社1992年版，第314頁。

 

    [2]丹尼爾•F史普博著：《管制與市場》，中譯本，上海三聯(lián)書店1999年版，第3頁。