抽象行政行為是指行政機關針對不特定的人和事制定的具有普遍約束力并且可以反復適用的規范性文件。通常情況下，抽象行政行為的內容包括：一、國務院制定行政法規的行為；二、國務院各部、委，省、自治區、直轄市的人民政府，省、自治區人民政府所在地的市的人民政府及國務院批準的較大的市的人民政府制定行政規章的行為；三、行政機關制定、發布具有約束力的決定、命令的行為。

 

一、我國有關抽象行政行為行政訴訟的現狀

 

我國的行政訴訟法第十二條明文規定 “人民法院不受理公民、法人、或者其他組織對下列事項提起的訴訟：（一）國防、外交等行為；（二）行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令；（三）行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定；（四）法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為。”由此可見，在我國，不能對抽象行政行為提起行政訴訟。

 

我國行政訴訟法規定抽象行政行為不具有可訴性原因主要有以下幾點：第一，抽象行政行為有較多政策性成分和自由裁量因素，不適于法院審查。法院是解決法律問題的，不解決政策問題，否則有越權之嫌；第二，抽象行政行為一般情況下不會直接侵害公民,法人或者其他組織的合法權益,他需要通過具體行政行為的轉化才會影響相對人的權益。如果以可能受到侵害的相對人為適格原告，那么會大大加大法院受理、審判的難度和強度；第三，在行政訴訟外有相應的針對抽象行政行為的監督和救濟制度。根據我國立法法的規定，人大和上級行政機關對違法抽象行政行為有權予以改變或撤銷，并且在行政復議中上級行政機關有權審查抽象行政行為。

 

二、抽象行政行為行政訴訟的可行性和必要性

 

憲法的規定。我國的憲法雖未直接規定以訴訟的方式對抽象行政行為進行審查，但從其內容來看實際蘊含了對抽象行政行為進行審查的依據。《憲法》第五條規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和社會團體、各企事業單位都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織和個人都不得有超越憲法和法律的特權。”顯然，行政機關的抽象行政行為如果違反憲法和法律，就必須依法加以追究。這一憲法原則的意義就在于排除行政機關的抽象行政行為不受法律控制的可能性，為以后對抽象行政行為提起訴訟提供了依據。再者，憲法具有最高法律效力，一切法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章都不得同憲法相抵觸。這樣抽象行政行為在實施過程中，對公民、法人和其他組織合法權益侵害時，公民、法人和其他組織可以根據憲法賦予他們的權利與其對抗，即維護了憲法的最高尊嚴，也保護了自己的合法權益。

 

抽象行政行為的特征。抽象行政行為的對象具有普遍性，適用效力不止一次，具有反復性，因而產生的影響遠遠大于具體行政行為。如果人民法院不能對抽象行政行為進行審查，那么有可能使違法不當的抽象行政行為不斷產生作用，將本是違法的具體行政行為合法化，危及更多行政相對人的合法權益。

 

抽象行政行為的監督體制。抽象行政行為的制定雖然有監督機關，但現行的監督機制顯然還不健全。人大雖然有監督權，但是對于人大監督機制的啟動等均沒有相關規定；上級行政機關雖然也有監督權，但上級行政機關對于這么多行政規范性文件也監督不過來，況且監督方與被監督方隸屬同一體系，不免讓人懷疑監督的公正性和客觀性。

 

抽象行政行為的司法審查是維護社會法制統一的需要。由于行政機關組織和管理著大量的國家事務，為方便行使行政職能，根據憲法和法律的規定，我國各級行政機關有權在自己的責任范圍內制定有關規范性文件，行政相對人必須嚴格遵守和執行。由于行政機關“法出多門”，有些權限劃分不明，而且缺乏嚴格的制定程序，隨意性很大，立法技術和質量不高，導致重復立法，越權立法，對同一問題的規定不相一致，甚至相互抵觸，諸如地方性法規與法律、行政法規之間，地方政府規章與中央行政規章之間都不同程度的存在相互抵觸沖突的現象。一些部門、地方受利益的驅動，通過制定規范性文件搶權力、爭利益，亂發文件，違反規定審批，發證、罰款、收費，嚴重損害行政相對人的權利。這些現象破壞了法律的嚴肅性和法制的統一性，損害了國家、社會和人民群眾的根本利益。

 

三、我國抽象行政行為行政訴訟制度的構建

 

（一）審查范圍

 

抽象行政行為在縱橫二個維度上，大體可以分成三類。一類是涉及到國家行為、軍事行為、外交行為的政治性行為。一類是國務院依據憲法制定的與法律處于同一效力層次的行政法規、決定和命令。一類是各級各類行政主體非依憲法制訂的規章、決定、命令，其最高的依據是法律。筆者主張將第三類抽象行政行為納入司法審查范圍。在條文表述上，改變具體與抽象之分，可考慮以列舉式方式將“政治性行為”、“行政立法行為”排除在行政訴訟受案范圍之外，以概括式方式將 “執行性規則制定行為”包括進行政爭議，而不是明列排除的行政爭議均屬行政訴訟的受案范圍。

 

（二）訴訟管轄

 

人民法院管轄主要包括級別管轄和地域管轄，抽象行政行為的級別管轄，是指哪一級別的人民法院有權對哪一級別的行政機關實施的抽象行政行為審查。級別管轄應堅持層級效力原則，即各級人民法院有權對本轄區本級及本級以下地方人民政符及其工作部門制定、發布的行政規章、決定和命令等地行審查，確認其是否違法；地域管轄應堅持效力范圍原則，即只有抽象行政行為發生效力地區的其對應地區的人民法院即有管轄權。

 

(三)提起方式

 

對抽象行政行為的審查應采用附帶性審查原則，即當事人不得單獨就執行性規則是否合法提起訴訟，而只能在對具體糾紛提起訴訟的過程中，附帶提起審查請求。如果允許當事人直接對抽象行政行為的合法性提起訴訟，那么會導致原告確定困難，也會導致訴訟量激增，法院工負荷過重。

 

（四）審查標準

 

法院對抽象行政行為的審查主要是合法性審查，不進行合理性審查。合理性涉及的是行政機關的自由裁量權，如對其審查有越權的嫌疑。再者，“術業有專攻”，法官的水平也有限，不可能各項事務都了如指掌，所以由法官進行合理性審查也不妥。

 

（五）裁決結果

 

法院對抽象行政行為的審查一般分為兩種結果：第一，與上位法無沖突，程序合法，予以維持并加以適用；第二，抽象行政行為與上位法沖突，或程序不合法，法院確認其違法，不予適用。法院無權對裁決對抽象行政行為進行改變或撤銷。