隨著經濟的發展、房地產市場的繁榮，涉房訴訟不斷的增多，房屋登記案件涉及的行民訴訟交叉問題日益增多，是先行政訴訟，還是先民事訴訟，還有尊重當事人意思自治，無論在理論界還是司法實踐中，都有較大的爭議。因此，對房屋登記案件中的行民訴訟交叉問題進行研究很有必要。

 

一、房屋登記的性質與作用

 

（一）房屋登記的概念及類型

 

房屋登記是“房屋登記機構依法將房屋權利和其他應當記載的事項在房屋登記簿上予以記載的行為，”登記是物權變動的公示方式。國外主要為不動產登記，以土地登記為主，主要有契據登記制、權利登記制、托倫斯登記制等三種。 契據登記制度，也稱形式主義登記，是指不動產權利的變更、認定，自當事人訂立合約時就已生效，即雙方一經發生債的關系，權利的變更、設立即同時成立，不以登記為生效條件，但非經登記，不得對抗第三人。登記機關登記時僅對有關契據所載內容予以登記，對契據內容是否真實、是否有瑕疵等均不作實質性審查，因而該種登記不具有公信力，僅具有對抗第三人的效力。契據登記制度以法國為代表，日本、意大利等國也采行此制。 權利登記制度，又稱實質主義登記，是指登記為不動產物權變動之效力發生要件，即使立有契約，不經登記，不能對抗第三人，在法律上不承認其物權發生變動效力。權利登記制度為德國民法首創，并為瑞士、奧地利、匈牙利等國以及我國臺灣地區所采用。托倫斯登記制度，又稱權利交付主義登記，是指經實質審查后用登記機關發放的權利證書確認產權以便利不動產物權轉移的登記制度。托倫斯登記制以澳大利亞為代表。

我國現行的房屋登記制度類似德國的權利登記制，兼采托倫斯登記制。實行登記生效主義、物之編成主義，登記依申請進行，登記具有公信力，登記機構頒發權屬證書。

 

（二）房屋登記的性質分析

 

關于房屋登記的行為性質，目前主要有以下以下觀點：

 

一是行政許可說。認為不動產登記實際上是行政許可行為，曾經為《行政許可法》（草案）所采納，后來在正式頒布的法律中，刪去了相關規定，目前此說基本被否定，沒有什么爭議。

 

二是行政確權說。《城市房屋權屬登記辦法》第三條明確規定房屋權屬登記是“依法確認房屋產權歸屬關系的行為” 。不動產的物權變動包括兩個行為，一個是當事人的買賣合同即民事行為，一個是登記機關的行政確權，登記機關需要對民事行為的真實性、合法性進行審查。

 

三是民事行為說。認為登記的效力在于產生不動產物權的變動或對抗，屬于民事上的效果。

四是證明行為說。該說避免公、私法性質上的判斷，認為“房屋產權管理機關的職責范圍也只是審查買賣雙方是否具備辦證（交付）條件，房屋產權變更登記本身，也只是對買賣雙方履行買賣合同的結果進行確認和公示，而不是對房屋買賣合同的審查和批準。”登記行為既不是行政行為，也不是民事行為，而是類似于“公證”的登記公示行為。

應當說三、四兩種學說在理論上還是較為科學的，但在當前立法條件下：   

 

首先，房屋登記主要是當事人對房屋權利進行處分的結果，不涉及公共利益、公共安全，也不涉及公共資源的配置，無須市場準入，也無須特定資質。設定行政許可，既無必要，也無法律依據。

 

其次，登記不能認為是房屋確權，《物權法》32條規定，物權的確認應當通過法院或者仲裁機構進行，登記機構無權確認物權歸屬，另外，行政確權必然涉及對合同的審查，而合同效力的確定只有法院或者仲裁機構才能進行。將房屋登記界定為行政確權，既無法律依據，也不具備實施的條件。

 

其三，登記的主體是登記機構，在相當長的時間內我國的登記還是會由行政機關來實施的，這就從主體上肯定了登記是行政行為，而不是民事行為，因此，登記必須在法定授權范圍內依照法定程序進行，否則就會被撤消或宣告無效，造成損害就應當承擔賠償責任，當事人可以申請行政復議、提起行政訴訟。

 

第四，當事人的不動產物權來源于法律法規的規定，登記不過是對該權利的“記載”和“公示”。登記本質上是一種事實行為，它并不能賦予任何人以權利，即登記本身不能創設物權。但正是由于國家公共權力介入了登記，以國家行為作擔保，才賦予不動產登記強大的公示效力。就登記機構而言，完全可以選擇行政機關之外的其他機關如司法機關實施不動產物權登記，國外有些國家亦是如此。因此，長遠看來，隨著登記制度的發展完善，房屋等不動產登記完全有可能發展成為有國家專門機構負責的“類似于公證”性質的行為。

 

當前立法情況下，登記是由國家行政機關實施的職能行為，是依申請的行政行為，屬于被動行使職權的行政行為，登記應當屬于行政確認，確認的不是權利的真實性、合法性，而是申請人是否按規定提交材料，以及材料是否符合登記辦法規定的標準，確認的后果就是將權利及應當記載的事項記載于登記簿。

 

（三）房屋登記的作用

 

房屋登記在公、私法上均發揮著重要的作用，并且在不同時期側重略有不同。

關于公法上的作用，主要是為國家宏觀調控決策提供依據。通過房屋登記系統，可以進行有效的統計，對統計數據進行科學的分析，可以為國家宏觀決策提供依據，同時也增加了財政稅賦。房屋登記產生最初的目的即是政府稅收的需要，在計劃經濟時代，公法上的行政管理色彩尤為突出，房屋轉讓必須登記，不登記要進行行政處罰。

關于私法上的作用，主要是通過公示與國家公信力，明確權利歸屬，維護交易安全。物權制度宗旨是建立社會上有價值物的歸屬和利用秩序，而這一秩序基礎便是確認社會上的物的歸屬，使物有其主，即所有權。沒有這樣的制度，一個社會就不能有最起碼的秩序。這實質上就是人們時常所說，所有權的定紛止爭的功能。相對于一般的物，房屋等不動產往往價值更大，是人們的安身立命之所。通過國家機關的登記行為，賦予登記的公信力，明確房屋權利的歸屬。通過登記簿記載的公示，可以使交易雙方充分了解交易客體的權屬狀況，了解有關房屋狀況的各種信息，包括權利人是否真正享有物權、不動產上是否還有抵押權等負擔等，當事人可以在了解這些信息的基礎上做出正確的判斷，防止交易中欺詐的發生。登記為市場交易提供了安全的保證，為市場主體提供了平等競爭的條件。隨著市場經濟的發展，房屋登記的作用側重于明確權利歸屬，維護交易安全，鼓勵登記，登記依申請進行，不申請不登記，亦不會收到行政制裁，當事人意思自治，國家為你提供登記保護，你有權拒絕，但需要承擔風險。

 

二、行民訴訟交叉的幾種表現形式及性質、原因分析

 

（一）典型案例。

 

2005年10月，王某、李某戀愛并同居，一起出資購買了某市市區一處房屋，以王某的名義簽訂了合同、辦理了各項手續并申請登記領取了《房屋所有權證》。2006年1月，兩人分手，約定房產歸男方王某所有，王某給予李某補償5萬元，房屋歸李某使用，待李某結婚后或者5年后再將房屋交付給王某。2006年3月，王某與張某簽訂了房屋買賣協議，并辦理了房產過戶登記手續。2006年4月，張某要求李某讓房未果，遂向法院提起民事訴訟，要求李某房屋遷讓。訴訟過程中，李某又向法院提起行政訴訟，要求撤銷張某的房產登記，法院中止了民事案件的審理。行政訴訟認為房管部門登記事實清楚，證據充分，適用法律正確，駁回李某的訴訟請求。李某接著又以王某、張某為被告提起民事訴訟，要求確認兩人簽訂的合同無效，法院認為張某未去現場看房，明顯不合情理，且與王某系遠房親戚，存在與王某的惡意串通，判決確認合同無效。李某提出申訴，行政訴訟重審，因房屋登記的原因文件被撤銷，行政判決撤銷房產登記。民事判決恢復審理，判決駁回張某訴訟請求。一個糾紛，先后經歷了三場訴訟，加上上訴和申訴，前后經歷了八次審理，當事人精力憔悴，也造成司法成本的浪費。

 

（二）行民訴訟交叉的幾種主要表現形式

 

1、民事案件審理過程中，當事人對房屋登記的效力提出異議。

 

通常表現為，民事案件審理過程中，一方以權屬證書作為證據，另一方提出異議，認為登記不合法，要求中止審理，進行行政訴訟。比如上述的房屋遷讓案件，再如房屋相鄰關系糾紛中，原告認為被告的房屋是違章建筑，影響其通風采光，要求被告拆除，被告認為其房屋已經登記，是合法建筑，涉及登記的效力認定。

 

2、已辦理房屋登記的房屋權屬爭議。

 

已辦理房屋登記的房屋，由于物權變動的原因行為無效或者被撤銷、解除，或者無權處分人處分他人房產并辦理了登記，或者因登記申請人提供虛假材料辦理了登記，真實的權利人（或者原權利人）與登記權利人產生權屬糾紛。

 

3、房屋登記行政案件審理過程中，涉及對民事行為的認定。

 

房屋登記行政案件的爭議焦點體現在民事行為的效力認定上，比如代理人的代理權限，合同的效力認定等。例如：嚴某于2008年將某處房屋出售給徐某后移居國外，后徐某多次催促嚴某回國親自辦理過戶手續，嚴某考慮到回國成本較高，在未告知徐某的情況下，將身份證件以及房產、土地等證件寄給雙胞胎妹妹，妹妹和徐某到當地房屋登記機構辦理了轉移登記手續。2009年房價大漲，嚴某反悔，以未親自到場簽字為由要求撤銷徐某的房屋登記，就涉及到嚴某對其雙胞胎妹妹的委托行為是否有效作出認定。

 

（三）行民訴訟交叉的主要特點

 

1、案件往往比較復雜，法律關系較多。

 

房屋登記案件往往涉及多重法律關系，如登記機構與登記權利人之間的行政法律關系，登記權利人與異議人（自稱權利人）之間的民事法律關系，權利人與第三人之間的民事法律關系等。多方主體、多種矛盾結聚，致使案件錯綜復雜。

 

2、房屋登記機構往往牽涉其中。

 

行民訴訟交叉案件，一般都涉及房屋登記行為或者登記內容。只要對登記簿記載內容有異議，就需要審查登記行為，就會涉及到房屋登記機構。

 

3、案件處理結束往往不能最終解決矛盾。

 

一部分行政訴訟案件的處理結果是撤銷房屋登記，其后果是登記出現真空，真正權利人仍不能確定。部分民事訴訟就對其中物權變動原因文件如合同效力作出認定，對最終的權屬并未明確，經常出現“案結事不了，官了民不了”的情況。如上述案例，經歷了多次訴訟，就張某的房款損失問題仍未能得到解決。

（四）行民訴訟交叉的主要原因分析

 

1、部分觀點認為房屋登記具有絕對公信力。

 

因房屋登記是以國家作擔保、地方政府行政部門作出的，房屋登記具有公信力，一些觀點認為登記未經撤銷，就具有絕對的公信力，非經行政訴訟不能推翻其公信力。

 

2、部分法官認為民事訴訟無權對行政行為進行審查。

 

一些法官在審理民事案件時，遇到房屋權屬證書證據時，認為民事訴訟無權對行政行為進行審查，在未經行政機關自己或者行政訴訟撤銷登記前，房屋權屬證書的效力不能質疑，有時引導當事人提起行政訴訟，中止民事案件的審理，待行政訴訟結果做出后，再依據其結論作出民事判決。

3、行政訴訟成本較低，舉證責任倒置、審查較為嚴格、訴訟費用較低。

相對民事訴訟而言，行政訴訟費用較低，行政機關負有舉證的義務，行政訴訟對登記的證據審查較嚴，對程序的要求也較高，往往出現經辦法官與原告一起“找碴”的情況。律師往往選擇經濟便捷的行政訴訟方式，利于打贏官司，方便向當事人交代，而不管是否能最終解決矛盾。

 

四、房屋登記中行民訴訟交叉的解決方式

 

（一）改變觀念，確立解決行民訴訟交叉問題的思路

 

解決行民訴訟交叉問題，必須改變傳統觀念，明確總體思路。

 

1、房屋登記只具有相對的公信力，民事訴訟可以決定是否采信。

 

一、《最高人民法院關于民事訴訟證據規則若干規定》第九條規定，根據法律規定能推定出的另一事實，當事人無需舉證證明，但當事人有相反證據能夠推翻的除外。《物權法》第十六條規定，不動產登記簿是物權歸屬和內容的根據。根據《物權法》第十六條規定能夠推定出房屋登記簿記載的權利人就是房屋的所有權人，因此，在舉證時具有優先的效力。當事人有相反證據能夠推翻的除外，說明房屋登記簿在民事訴訟中具有優先的效力，但并不具有絕對的效力。二、登記行為不能認為是行政確權。這個問題目前在理論界已經基本明確，以往“先行政、后民事”的理論依據主要是認為司法確權不能直接否認行政確權，必須通過行政訴訟否定行政確權后再由司法民事訴訟予以確權，既然房屋登記不再是確權，就不存在司法確權直接否定行政確權的矛盾，民事訴訟就不必以行政訴訟撤銷登記為前提。三、《房屋登記辦法》第八十條規定，人民法院、仲裁委員會的生效法律文書確定的房屋權利歸屬或者權利內容與房屋登記簿記載的權利狀況不一致的，房屋登記機構應當按照當事人的申請或者有關法律文書，辦理相應的登記。也就是說人民法院、仲裁委員會的生效法律文書確定的房屋權利歸屬或者權利內容可以與房屋登記簿記載的權利狀況不一致，而不必經行政訴訟撤銷登記。

 

2、行政訴訟和民事訴訟結果不能互為定案依據。

 

一、登記機構無權對物權變動原因文件效力進行認定，只能作形式上的審查。上述案例中，登記機構無權也無力對王某與張某是否惡意串通、合同是否有效進行判斷確認，其登記程序合法，要件齊全，不能因為其合同被確認無效就重審撤銷登記。二、登記被行政訴訟撤銷，并不能依據行政訴訟撤銷原因變動文件。登記被撤銷，權利人仍然可以完善手續重新申請或者要求義務人協助履行轉移房屋所有權的義務。

 

3、通過更正登記、異議登記等新的登記類型阻斷登記的公信力與公定力，由民事訴訟進行全面審查。

 

《物權法》和《房屋登記辦法》明確了更正登記、異議登記等新的登記類型。根據《物權法》?規定，權利人、利害關系人認為不動產登記簿的事項錯誤時，可以申請更正登記。不動產登記簿記載的權利人書面同意更正或者有證據證明登記有錯誤的，登記機構應當予以更正。《房屋登記辦法》第七十五條對于涉及房屋權利歸屬和內容的房屋登記簿的記載錯誤，房屋登記機構應當書面通知有關權利人在規定期限內辦理更正登記；辦理更正登記期間，權利人因處分其房屋權利申請登記的，房屋登記機構應當暫緩辦理。 所謂異議登記，就是將事實上的權利人以及利害關系人對現實登記的權利的異議的登記，該登記的直接法律效力是使得申請人具有暫時中止現實登記的權利人按照登記權利的內容行使權利的抗辯權利。在登記機構辦理更正登記期間或者異議登記狀態存在的情況下，民事審判可以進行全面審查。

 

（二）處理行民訴訟交叉問題的幾個關鍵

 

1、確立基礎法律關系先行審理的原則

 

如何審理這類民、行交叉問題，一個重要的原則是：基礎關系先審原則。

 

（1）以物權變動的民事關系為基礎關系的案件，當事人應直接提起民事訴訟。

當事人對房屋登記有異議的，無需先中止民事訴訟，待行政訴訟確定登記效力后再行審理。民事訴訟生效判決后，如撤銷了物權變動原因文件如買賣、贈與合同等，當事人可以申請登記機構直接辦理撤銷登記或者更正登記，無需增加行政訴訟程。

如果是行政庭已經審理此類案件，應當向該當事人行使釋明權，告知該當事人享有訴權，可以提起民事訴訟，若該當事人同意提起民事訴訟，可以動員當事人撤回行政訴訟，當事人拒絕撤回的，應當中止行政訴訟，待相應的民事判決結果產生后再恢復行政訴訟的審理。若該當事人明確表示不再提起民事訴訟，法院在行政訴訟中可以直接對民事行為的效力作出認定。最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第六十一條規定：“被告對平等主體之間民事爭議所作的裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關民事爭議的，人民法院可以一并審理。”如上述案例中，嚴某的妹妹是否具有代理權，行政訴訟中完全可以作出認定。

 

（2）直接對登記程序、登記審查等行政關系為基礎關系的案件，當事人應當提起行政訴訟。

 

行政訴訟，主要審查作出具體行政行為依據的事實是否清楚，證據是否充分，適用法律是否正確。對于證據主要審查它的“三性”，即真實性、合法性、關聯性。過去一般認為，主要材料如合同等不真實、不合法，或者登記的主要依據被撤銷如建設工程規劃許可證或者土地證被撤銷，就要撤銷該具體行政行為或者確認其違法，但行政機關是否承擔賠償責任要看是否有過錯，沒有過錯的，撤銷具體行政行為或者確認其違法的同時，明確登記機構沒有過錯。現在這方面也是有爭議的，有學者認為“登記機構無權審查當事人變動物權的意思是否真實、相關的合同是否真實有效”，登記機構只能審查登記材料是否齊全，是否符合《房屋登記辦法》的規定，登記機構的審查只能是形式審查為主。筆者也贊同上述觀點，像上述案例中，當事人是否惡意串通，合同是否有效，登記機構無力也無權作出判斷，判決撤銷登記對登記機構來說是不公平的，一方面根據《物權法》規定要承擔先行賠付責任（當然這還有爭議），另一方面又要承擔來自政府的行政訴訟敗訴追究責任的壓力。即使民事訴訟確認了合同無效，也不應撤銷房屋登記，當事人可以要求登記機構直接辦理撤銷或者更正登記，如登記機構不履行法定職責的，當事人可以對該不作為提起行政訴訟。筆者認為，根據目前的立法和相關司法解釋，房屋登記后，申請登記的主要材料被司法機關、行政機關、仲裁委員會生效法律文件撤銷或者確認無效的，法院行政訴訟可以撤銷房屋登記，登記機構也可主動撤銷原登記，由責任人承擔相應的賠償責任；房屋登記后，又作出新的處分如轉移、抵押登記的，對原具體行政行為不宜撤銷，登記機構有過錯的，可確認其具體行政行為違法并判令其承擔相應責任，登記機構沒有過錯的，應當駁回其訴訟請求，以保護善意第三人的合法權益，維護登記的公信力和社會秩序的穩定。

 

如果是民事庭已經審理該類案件，當事人對另一方當事人作為證據使用的房屋權屬證書登記程序、登記方式等有異議的，可以告知該當事人享有訴權，可以提起行政訴訟，若該當事人同意提起行政訴訟，應當先中止民事訴訟，待相應的訴訟結果產生后再恢復民事訴訟；若該當事人明確表示不再提起訴訟，法院在民事訴訟中可以決定是否采信直接該房屋權屬證書，但在認定時必須依據其所對應的行政法方面的實體法規范作出判定，不能只審查其形式是否符合規范的要求。

 

（3）探索行政附帶民事、民事附帶行政訴訟新模式。關于行政附帶民事、民事附帶行政訴訟，目前除了最高院關于行政審判中應當事人的要求對民事爭議一并審理的規定外尚沒有法律依據。建議加強這方面的研究和探索，為立法徹底解決行民訴訟的交叉問題進行前期準備。

 

2、充分發揮異議登記的作用，對于民事爭議引發的房屋權屬糾紛可以告知當事人提起異議登記后進行民事訴訟。

 

《物權法》確立了異議登記制度，異議登記可以阻斷登記的公信力。房屋登記涉及的行民訴訟交叉問題，可以說真正由登記本身引起的，基礎法律關系為行政法律關系的案件的比例還是較少的，絕大部分還是由于民事爭議造成的。民事訴訟中，房屋登記簿記載的權利人對自己的房屋所有權無需舉證，只要證明自己是登記簿記載的權利人即可，對方當事人對此有爭議，應當提供充足的反駁證據，理由成立的，人民法院可在法律文書中寫明查清事實與采納理由，并據此作出判決。法律文書生效后，登記機構可根據查清的事實作出更正登記或者其他相應的登記，徹底解決問題。對于民事爭議引發的房屋權屬糾紛，房屋登記機構、法院行政審判庭可以進行宣傳，告知當事人提起異議登記后，直接提起民事訴訟，以徹底解決矛盾，避免多次訴訟的訟累。

 

3、充分保障當事人訴權的前提下，做好宣傳釋明工作。

 

當前的立法條件下，房屋登記機構、人民法院所做的是做好宣傳釋明工作，當事人堅持提起行政訴訟，然后再提起民事訴訟的，也必須尊重其選擇。登記只是物權的公示方法，將來房屋登記有可能趨向于類似“公證”的定性，登記就是登記，不是行政行為，也不是民事行為，但這需要立法明確，可以判斷，房屋登記的性質在相當長的時期內，仍然將屬于具體行政行為，由行政機關具體辦理。既然屬于具體行政行為，當事人就有權提起行政訴訟。但由于登記的背后是物權，物權的背后是利益，實踐中大部分涉及房屋登記的行政訴訟都是民事爭議引起的，只是通過登記機構的登記使得這種民事權利得到了確認，從而又導致了行政爭議。爭議的最終解決取決于民事爭議的處理，民事訴訟是有效的解決爭議的途徑，行政訴訟只是環節中非必要的一環，并不能最終解決問題。同時，異議登記使得房屋登記簿記載的權利在一定期間內失去了公信力，也就沒有必要再提起行政訴訟了，只要通過民事訴訟就可以確定真正的權利人，登記機構根據生效法律文書作撤銷登記或者更正登記即可。人民法院、房屋登記機構要本著“為民”的原則，加強宣傳，引導當事人正確行使訴訟權利，減少司法成本與行政成本的浪費。

實踐來看，筆者所在的法院，經過了一些試點，對于因民事基礎法律關系引發的行政訴訟，進行宣傳釋明，當事人提起異議登記后撤回行政訴訟，提起民事訴訟，民事判決后，登記機構根據生效法律文書進行相應的登記，取得了較好的效果，節約了司法成本，減輕了群眾的訟累，受到了當事人的歡迎。

 

4、發揮調解優勢，爭取徹底解決矛盾。

 

在構建和諧社會的新形勢下，訴訟調解是人民法院在全面落實科學發展觀、促進和諧社會進程中解決民事糾紛的重要結案方式。各級人民法院要認真貫徹“能調則調，當判則判，調判結合，案結事了”的指導原則，對行民交叉的訴訟不回避、不互相推諉，不管是在民事訴訟過程中，還是行政訴訟過程中特別是因民事爭議引發的行政訴訟，加大調解工作力度，努力提高調解結案率，爭取通過調解徹底化解矛盾。

 

 

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