參與分配制度，是指因金錢請求權而被人民法院查封、扣押、凍結的財產變價處理過程中，被執行人其他已取得執行依據的金錢債權人申請參加執行程序，就被執行人查封、扣押、凍結的財產主張參與分配。該項制度有利于及時、公平的保護在執行同一被執行人財產進行分配過程中的多個債權人的合法權益，對維護社會公平，提高訴訟效率，具有重要的意義。根據《中華人民共和國民事訴訟法》、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》(以下簡稱《意見》)、《最高人民法院關于人民法院執行工作若干問題的規定(試行)》(以下簡稱《執行規定》)及最高人民法院關于適用《中華人民共和國民事訴訟法》執行程序若干問題的解釋，我國當前參與分配制度具有以下基本特征：1.有多個債權人存在； 2.債務人是同一人，包括公民、企業法人、其他組織。若債務人是企業法人，必須是執行法院掌握的可供執行財產不足以清償全部債務且尚未進入破產程序，否則，債權人可以依照企業破產法對該法人實行破產還債，不適用參與分配制度；3.被執行人的財產不足清償全部債務；4.必須是其他債權人對已經開始執行的財產提出清償要求，即申請加入已經開始的執行程序。但實際操作中存在不少問題。

 

問題一：關于參與分配的原則

 

《執行規定》第八十八條規定“多份生效法律文書確定金錢給付內容的多個債權人分別對同一被執行人申請執行，各債權人對執行標的物均無擔保物權的，按照執行法院采取執行措施的先后順序受償”；而《執行規定》第九十條規定，當被執行人不是企業法人，且其全部或主要財產已被某一個法院強制執行時，其他取得執行名義的債權人可申請參與分配，采平等主義。由此看出，我國的參與分配制度既采優先主義，又采平等主義。上述規定產生以下問題：1.依照《執行規定》八十八條的規定，后采取查控財產措施的案件債權人，其債權有可能得不到受償，法院生效法律文書成為一紙空文；2.法院與法院之間對分配程序產生爭議，導致執行程序的混亂；3.助長地方保護主義，有的基層法院以《執行規定》第八十八條為由，稱某一案件已對查控的財產執行完畢，其它債權人不能再參與分配。

 

對策建議：我們認為，參與分配的目的在于平等保護參與分配債權人的合法權益，如采優先主義，違反了公平原則，損害了有關債權人的合法權益，所以《執行規定》第八十八條應修改或不適用。在最高人民法院未出臺新的規定前，各地法院適用標準應當統一，不能個別法院采用優先主義，其它法院采用平等主義，而應一律采用平等主義，各地中級法院對此可以提出業務指導意見，以示法律適用的統一性。

 

問題二：關于有權申請參與分配債權人的范圍

 

關于債權人的范圍，《意見》第二百九十七條規定：被執行人的其他已經取得執行依據的或者已經起訴的債權人，而《執行規定》第九十條規定：對被執行人已經取得金錢債權執行依據的其他債權人?！兑庖姟泛汀秷绦幸幎ā范咭幎ú灰?，而司法實踐中對此又有爭議，但采納《意見》者占多數，即被執行人的其他已經取得執行依據的或者已經起訴的債權人，有權申請參與分配。

 

對策建議：應該采《執行規定》的債權人范圍規定，即對被執行人已經取得金錢債權執行依據的其他債權人。但對于已經起訴且在先保全但尚未取得執行依據的債權人，應當將該債權人所主張的債權應受分配的數額予以提存，待該債權確定后再交付給該債權人。其理由是，參與分配程序終結后，債務人的履行能力已嚴重弱化，債權人已難以實現其債權，為體現公平原則，應允許其申請參與分配。對此，最高人民法院關于適用《中華人民共和國民事訴訟法》執行程序若干問題的解釋第二十六條第三款明確規定，訴訟期間進行分配的，執行法院應當將與爭議債權數額相應的款項予以提存，由此可見，最高院明確對已經提起訴訟的債權人，是允許其申請參與分配的，至于債權數額，可由生效法律文書確定，如果該債權消滅或減少，則其它債權人可以追加分配。

 

另外，對于尚未取得執行根據而沒有起訴的債權人是否允許其申請參與分配的問題，有的人認為，如不允許未起訴的債權人參與分配，違反了公平原則，并可能損害這些債權人的合法債權，有悖于我國參與分配制度的宗旨和目的。對此我們認為，對于未起訴的債權人不能允許其申請參與分配。其理由是，債權數額未經司法確認而進行分配沒有法律依據，而在執行程序中審查解決，由執行替代審理，違反了程序法，剝奪了有關當事人的訴訟權利和民事權利。

 

問題三：關于申請參與分配的前提條件。

 

依現有規定，債權人如果要申請參加到他人已開始的執行程序中需滿足兩個條件。首先，他應知道針對該債務人的執行程序已經開始；其次，他應知道債務人不能清償所有到期債權。但實際上申請人不知道或難以知道債務人的財產不能清償所有債權，至于對該債務人的執行程序何時開始則更不清楚。所以往往在有的債權人不知道的情況下，對債務人的財產，法院已執行結束。實踐中，我們遇到個別債權人在本院對債務人的財產分配結束后，向本院申請分配的情況，甚至還有其它法院移送申請分配的執行案件的情況。于是，有人提出，在執行程序中，對債權人不能過于茍刻，法院應通知有關債權人執行的情況，以利于對各債權人的公平保護。

 

對策建議：我們認為，在個別債權人不知情而執行程序已開始的情況下，《意見》和《執行規定》并沒有規定執行法院、申請執行人及被執行人有通知其他債權人的義務，因此，執行法院在一般情況下沒有通知的義務，因為參與分配不同于破產制度，不能認為是對債務人所有債權的平等受償，而僅以申請參與分配的債權為限；其次，申請參與分配應當以自愿為原則。只有在個別情況下，法院負有告之義務。其一，被執行人為公民或其它組織，該被執行人要求法院通知有關債權人受償債務；其二，如果法院處置的財產是終極性的，即債務人僅以該財產為承擔責任的全部，如被執行人在注冊資金不實范圍內承擔清償責任，第三人在處分被執行人的財產范圍內承擔賠償責任。原因在于，當被執行人的財產是終極性的，該財產執行完畢后將終結民事主體的資格，法院如不告之，則有些債權人的債權不能得到清償，且以后也得不到清償。

 

問題四：關于申請參與分配的時間

 

《意見》二百九十八條規定，參與分配申請應當在執行程序開始后、被執行財產被清償前提出。這一時間概念是不明確的，“執行程序開始后”是先行申請強制執行債權人提出申請之時還是法院采取執行措施時，還是著手分配時？《執行規定》第九十條規定的參與分配終期是“被執行人的財產被執行完畢前”，是應理解為參與分配的終期為“執行所得移交給債權人之前”還是“參與分配方案確定之時”，對此，實踐中存在爭議。

 

對策建議：我們認為，分配被執行人的財產總有個時間段，所以對于《意見》二百九十八條應當全面理解，只有一個申請執行人申請執行的，其他債權人申請參與分配的截止日期，為執行價款支付給申請執行人的前一日，或者執行標的物因以物抵債而將產權轉移給申請執行人的前一日。如果果有多個申請執行人申請執行的，其他債權人申請參與分配的截止日期為分配方案經各申請執行人認可，執行價款支付給首位申請執行人的前一日，或者執行標的物因以物抵債而將產權轉移給首位申請執行人的前一日。人民法院以裁定方式以物抵債的，該裁定送達之日為產權轉移時間。以其他方式以物抵債，產權轉移的時間按相關法律規定為準。其他債權人在此期限內未申請參與分配的，視為放棄該次參與分配以示法院分配的公正性與及時性。理由是：個別債權人以參與分配的債權尚未實際得到分配財產為由，在此期限之后申請參與分配，法院予以準許，則要推翻原來的分配方案，一則否定經債權人同意的分配方案并無依據，二則如已得到財產的債權人不同意該申請人的請求，則法院會進退兩難。

 

問題五：關于債權人的舉證責任

 

《意見》第二百九十八條規定債權人在申請參與分配時要遞交申請書，且在申請書中寫明被執行人不能清償所欠債務的事實和理由，即執行債權人要對自己主張的事實負舉證責任。在當前“執行難”相對突出的情況下，要債權人獲知債務人具體財產狀況是有難度的，債權人能提供的只是自己在請求履行債務過程中已知的債務人資產狀況，而債務人事實上是否已經不能清償所有債權，應由法院在強制執行過程中查證核實。要求申請參與分配的債權人在申請書中注明債務人不能清償的事實和理由，加重了其舉證責任，這不符合實際情況，也有違情理。而司法實踐中，法院往往做得較多。且即使某一債權人盡了較大的調查責任，其也因分配的平等性而不能享有優先受償權，違反權利與義務相一致的原則，在此情況下，舉證責任難以落實。

 

對策建議：申請參與分配的債權人僅就債務人不清償到期債務的事實進行舉證，就已知的債務人的財產情況向法院進行說明；對于已知的債務人的財產線索，可以要求法院查實，法院在執行過程中，要引導債權人積極進行舉證，及時查控債務人的財產；對于故意有證不舉，不勞而獲的債權人，法院在分配過程中，要向其它債權人通報情況，對于在財產查控方面盡了較多義務的債權人，要求多分財產的，法院應適當予以考慮。

 

問題六：關于法人財產是否適用參與分配

 

《執行規定》第八十九條規定，被執行人為企業法人，其財產不足清償全部債務的，可告知當事人依法申請被執行人破產?？梢姡缙髽I法人的財產不足清償全部債務，應以破產程序進行，不進行執行分配。但司法實踐中，對于企業法人的財產仍然進行參與分配的占多數，原因在于：1.無債權人提出破產申請；2.即使有債權人申請，因不符合破產案件受理條件，而被法院駁回；3.參與分配便于操作，為多數法院、有關債權人所接受；4.主持參與分配的法院對企業法人的所有債務和所有財產并無審查的義務，其只需審查申請參與分配的債權人的合法性和對查控的財產處置的有效性。對企業法人財產適用參與分配存在的問題：如法院處理的企業法人的財產是該企業法人的全部財產或大部分財產，一部分未申請參與分配的債權人則有可能永遠失去受償機會，個別債權人以法院違反規定為由進行糾訴、上訪。如何使債權人得到公平受償，這是困擾法院執行工作的一個難題。

 

對策建議：對企業法人的財產主持參與分配，應有別于對公民和其它組織的財產主持參與分配，應當體現執行程序的公開性與透明性，要注意以下問題：1、主持參與分配的法院對企業法人的全部財產不能主動調查核實并加以處置，僅對案件查控的財產予以處置；2、對查控的財產進行評估、拍賣，主持參與分配的法院應對此予以公告；3、就參與分配事宜，主持分配的法院應公告，明確申請參與分配的債權人的條件，應當提供的證據材料，逾期不申請參與分配的法律后果，盡可能使符合條件的債權人均能得到公平受償。4.主持分配的法院經查實企業法人的財產不足清償全部債務的，應遵循平等保護各債權人合法權益為原則兼顧享有優先權的權利人利益對被執行人名下財產進行統一分配。上級法院可以加強對企業法人的財產適用參與分配的專項指導。

 

問題七：關于主持分配的法院

 

《執行規定》第九十一條規定“對參與被執行人財產的具體分配，應當由首先查封、扣押或凍結的法院主持。首先查封、扣押、凍結的法院所采取的執行措施如系為執行財產保全裁定，具體分配應當在該案件審理終結后進行”。

 

實踐中存在的問題：1.首先采取查控財產措施的法院因案件疑難復雜，遲遲未審結案件，導致無法啟動執行程序，無法進行評估、拍賣；2.被查控的財產涉及抵押優先權，抵押優先權人未訴訟或受訴法院因涉及其它法院的查封而無法啟動評估、拍賣程序；3.債務人財產所在地的法院往往受理的案件較多，但因為受《執行規定》九十一條的影響，而無法盡快處置財產，將案件執結，影響質效指標；4.涉及外地法院對債務人財產首先采取查控財產措施，法院之間的協調往往要拖上很長的時間，有的甚至沒有結果。

 

對策建議：《執行規定》第九十一條主要考慮到申請財產保全的債權尚未最后依法確定，如能夠保證該債權的實現，同時又能保護其它債權人的利益，則選擇主持分配的法院可以體現靈活性。1.一般情況下，參與分配由在先采取查封、扣押、凍結措施的法院主持進行，其他執行法院應將查封、扣押、凍結的被執行人財產移交給主持分配的法院進行統一處理。2.在先查封、扣押、凍結為訴訟保全，且相關案件尚未審結的，由首先進入執行程序的法院主持分配，在先保全查封、扣押、凍結的法院應當將查封、扣押、凍結的財產交由主持分配的法院處理。3.其他執行法院認為移送執行更有利于及時、公平保護權利人利益的，經主持分配的法院同意的，可以將同一被執行人的相關案件移送主持分配的法院執行，也可自行執行，但必須服從主持分配法院的財產分配方案。主持分配的法院經對方法院同意，也可以請求其將關聯案件移送本院執行。4.中級法院認為指定給一家基層法院執行更能及時、公平保護各債權人利益的，可以確定一家法院為主持分配的法院對被執行人的全部財產進行統一分配。5.涉及與外地法院就參與分配問題產生爭議的，法院之間應自行協商解決。協商不成的，報各自上級法院協調。

 

問題八：關于提出分配異議的時間

 

《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零二條規定，當事人、利害關系人認為執行行為違反法律規定的，可以向負責執行的人民法院提出書面異議，但根據最高人民法院關于適用《中華人民共和國民事訴訟法》執行程序若干問題的解釋第五條的規定，該異議必須在執行過程中提出。同時《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零四條規定，案外人對執行標的物提出異議，也應在執行過程中提出，但對“執行過程中”應如何理解，實踐中并未完全統一，有的法院只要當事人、案外人提出異議，就審查作出裁定，有損法律的嚴肅性；有的法院對當事人、案件人的異議不予理采，任其信訪、上訪，給執行工作帶來負面影響。

 

對策建議：我們認為，“執行過程中”是指執行開始的時間到執行結束的時間，執行開始的時間，應為法院對案件立案執行的時間，執行結束的時間應為法院對案件執行完畢的時間，如財產交付債權人的時間，不在該時間范圍內提出的異議，法院不予異議審查，通知說明不審查的理由。司法實踐中，最難解決的如何界定當事人、案外人對參與分配提出異議的時間。有的未申請參與分配的債權人，在分配方案已確定，法院已著手分配財產時提出執行異議，并要求參與分配，對此應如何解決？我們認為，如果僅是法院確定了分配方案，但尚未將財產交付首位債權人，則應當暫停執行，對異議進行審查，異議成立的，應準予其申請參與分配，如果法院確定了分配方案，并已將財產交付了參與分配的首位債權或一部分債權人（因債權人人數眾多，法院不可能在同一時間將財產交付全部債權人），則分配應繼續進行，因為此種情況下，財產的交付，意味著執行的結束，案外人只能尋求另外的救濟途經。另外，對于偽造債權申請參與分配，或者惡意提出參與分配異議，阻礙執行的，法院應按照民事訴訟法第一百零二條規定對當事人予以處罰。對所涉執行依據，發現確有錯誤的，按審判監督程序處理。