目前我國正處在開創中國特色社會主義新局面的關鍵期。社會關系的變化，利益格局的調整，社會矛盾的交織，訴訟案件大幅上升。與此同時，司法的“副產品”涉訴信訪的形勢也不容樂觀，作為全國信訪案件重要組成部分，其數量持續高漲，不僅有損司法權威，而且嚴重影響社會管理秩序，阻礙和諧社會的發展進程。因此，研究涉訴信訪問題，并積極尋求解決路徑，無疑具有重要的理論與現實意義。

 

一、涉訴信訪制度概述

 

(一)涉訴信訪的涵義及特征

 

簡單地講，涉訴信訪就是訴訟法中所講的“申訴”，是指經過法院立案受理、開庭審理和強制執行的案件當事人或案件以外的第三人，通過各級國家機關和法院信訪渠道，采取向有關部門告訴、申訴的方法，要求維持、撤銷、變更人民法院裁判結果和督促履行或制止履行執行內容的行為。涉訴信訪在整個信訪中的比例不斷增加，這是新時期信訪工作面臨的重要特點，從某種程度上講，這反映了法律在中國社會深度參與方面處境艱難。

 

涉訴信訪案件具有以下基本特征：一是有案件發生，屬法院管轄范圍；二是申訴和申請再審內容必須是已發生的客觀事實；三是有明確請求。信訪當事人必須明確主張權利的內容和對象；四是有結果發生，包括法院的作為或不作為，是否超越職權；五是向有關國家機關提出并由法院處理。需指出的是，在信訪實踐中，涉訴信訪和行政信訪存在重要區別，行政信訪注重黨政權力的介入和運用，通過靈活手段和特殊機制解決問題，而涉訴信訪則相對比較依賴于既定規則，強調通過法律和程序解決問題。

 

(二)涉訴信訪與中國法律傳統的關系

 

中國法律文化傳統中缺乏“法治”的因子，具有濃厚的“人治”色彩。在清官意識與賢人政治雙重力量的作用下，涉訴信訪得以生生不息。1

 

在幾千年的封建社會中，實行君主專制的政治體制，司法行政高度合一。百姓仰仗“父母官”為民作主的思想，是被儒家文化浸透深植于中國國民骨子里的一個傳統。2根植其中的上訪現象，實質是百姓“清官意識”心理文化的延續和心理訴求的反映。一旦百姓自認為有冤時，在經法律程序敗訴之后即尋找青天，試圖能得到法外施恩，挽回敗局。此外，專制下的君主也需要一些“清吏”解決部分確實存在的冤情，以標榜自己的統治“順天應民”。無怪乎，美國學者昂格爾都認為，（中國封建社會）官僚與庶民是統治與被統治的關系，人治成為統治社會秩序的基本方式，法律僅僅被當作馭民的工具。3

 

新中國成立后，出于意識形態和制度合法化需要，在解決問題的實踐中，堅持群眾路線和實事求是、有錯必糾的原則，建立了新型的信訪制度。在其后的幾十年內，通過種種方式改造和完善信訪制度，服務于國家治理。然而，在這一制度運行內部，作為被治理對象的社會個體也在積極行動，采取各種措施和策略，以實現自我訴訟利益的最大化。因此，信訪制度為社會個體纏訟、上訪留下了制度空間。今天，當國家意欲實現法律制度轉型時，轉型的目標司法體制與信訪制度發生了沖突，兩者之間存在著悖論和巨大張力。4在這種張力作用下，涉訴信訪任重道遠。

 

(三)涉訴信訪成因分析

 

客觀上講，當前涉訴信訪的大量涌現是社會轉型時期伴隨的必然現象，造成這種局面，主要有以下原因：

 

其一，未建立涉訴信訪終結機制。雖然《信訪條例》中有信訪受理、辦理和督辦的規定，但對參與信訪處理的各方主體均無約束力。此外，《信訪條例》增加了對個人私權事務的上訪權，把依法應當通過訴訟、行政復議、仲裁解決的事項又作為信訪處理，使得已經進入司法途徑的公民私權事務又可以脫離法律程序通過信訪的方式尋求解決。由于未建立涉訴信訪終結機制，且對違法的涉訴信訪行為制裁不力，致使一些群眾產生法不責眾心理，濫用信訪權利。   

 

其二，訴訟高成本在一定程度上助長涉訴信訪高漲。雖然法院訴訟費門檻大幅降低，但對于大多數僅具有鄉土知識的農民來說，其法律素質不高，對訴訟文書和證據規則看不懂，忽視證據的收集、固定與提交，需要聘請律師，而律師費又往往高得嚇人。訴訟的高成本無疑降低其通過訴訟獲得解決問題的概率，從而將他們引上了信訪之路，信訪不受時間、地域等條件限制，不要訴訟費，也不必花錢雇律師，只要會寫字有條腿，就可以尋求救濟，而且在個案中取得的效果可能比訴訟更好。

 

其三，再審制度不合理助長了部分當事人盲目信訪上訪。法律規定，對于已經發生法律效力的裁判，本級法院院長、最高院院長、上級法院、最高檢察院、上級檢察院均有權力啟動再審。在這種情況下，裁判作出之后，當事人可以向上述任何一個機關或個人提出請求，要求改變原審裁判結果。由于監督者眾多，給了部分當事人很多信心和選擇。此外，法律對當事人申訴和法院再審也沒有時間和次數限制。除民訴法規定“當事人申請再審，應當在判決、裁定發生法律效力后二年內提出”之外，刑事訴訟和行政訴訟中當事人申訴事實上不受時間限制，嚴重影響裁判結果的穩定性。

 

此外，還有其他原因，諸如：傳統文化中權力本位的影響；隨著市場經濟的發展，人們對權利的自我保護意識增強；社會輿論不正當引導；法院內部存在極少數案件裁判不公和部分案件執行不力或消極執行的行為等等。

 

二、涉訴信訪的制度窘境與功能定位

 

(一)制度窘境

 

涉訴信訪作為一項制度屬于傳統的本土資源范疇，而法律規則畢竟是以西方土壤為母體生長起來的一種文明。法律規則的大量制定與實施使涉訴信訪制度逐漸喪失了合理性，涉訴信訪制度面臨去留兩彷徨的境地。

 

1、涉訴信訪的政治依賴性與法律規則的價值理念有抵觸。在現代法治國家，強調社會治理應在法律規則下運行，才能取得較好的功效。因為法律規則是一種社會規范，它是由國家制定或認可的，以國家強制力保證執行的，具有完整的邏輯結構的特殊行為規則。與法律規則相比，涉訴信訪則是在中國政法傳統下形成的一種特殊的權力運作機制，其特點是違反法律的自主性。誠如學者所指出：“信訪制度是一種重要的有著深厚社會基礎的國家制度，但其存在往往以抑制法律的自主性活動為代價。因為它一面敞開大門，向民眾提供一種在法律系統之外解決法律問題的途徑，一面為對司法活動的行政性干預提供制度化的正當渠道。5由此可以看出，涉訴信訪遭遇法律規則時，必然顯得別扭和難以溝通。

 

2、涉訴信訪程序的缺失與法律規則程序的嚴格適用相違背。在法制理念中，程序不僅是解決糾紛過程中的基本依憑，而且也是處理結果的合法性依據。正當程序意味著在解決糾紛過程中必須嚴格按照法定程序進行，這是法律施行過程中的一個基本要求。以法律規則的嚴格程序性反觀涉訴信訪制度，則不能不被其隨意性所驚訝。學者應星認為“與按照程序運作的司法救濟相比，信訪救濟的另一個顯著特征就是它的非程序性。這并不意味著信訪救濟的運作完全沒有規則，而是說其運作沒有明確的、穩定的、普遍主義的規則，而是另有一套模糊的、變動的、特殊主義的‘潛規則’。這種‘潛規則’不是由某一方預先制定的，而是由有關各方在推拉伸縮的實踐中形成的。”6信訪制度由于缺少程序而無法控制涉訴上訪現象的大量發生，信訪活動的博弈過程因此充滿著緊張和戲劇性，信訪結果也難以預料和想象。

 

 3、涉訴信訪中個體的失范與法律規則的效力之間產生失衡。

 

法律規則之所以有效，只在于人們對其抱有一定的信仰，才真正成為社會生活的有效規則，而此種信仰的產生，乃是經由諸多因素和程序證明法律是合理的、平衡的。導致法律規則失效的因素是多方面,包括法律規則自身結構上的整合不足、規則所蘊涵的價值取向與社會整體價值取向之間的錯位、法律規則與其他社會規則之間效力的沖突以及社會個體規則觀念的匱乏等。從社會學的角度來看，法律規則的失效既與社會個體的“失范”行為有密切的關系，又將直接導致社會的“失范”，同時也可以看作是在規則效力運動與社會群體對法律規則效力的預期之間產生意義上的斷裂，它為社會的合理建構帶來顯形與隱性雙重代價。7因此，尋求涉訴信訪與法律規則之間的平衡點，就迫切需要預防和制止社會個體行為的失范。

 

(二)功能定位

 

在人權和法治的呼聲日益高漲之際，涉訴信訪制度本身存在的必要性和合法性遭到質疑，信訪制度何去何從，成為一個廣泛關注的話題。學者于建嶸曾帶領一個課題組對信訪問題進行調查，得出了研究結論：信訪制度已經走入困境，應當及時進行改革乃至最終取消。筆者認為上述觀點值得商榷，一項制度的存在畢有一定的合理性。正如蘇力所說，“一種制度得以長期且普遍地堅持，必定有其存在的理由，即具有語境化的合理性，因此首先應當得到后來者或外來者的尊重和理解。”8正在這個意義上，我們必須對涉訴信訪制度給予足夠同情和理解。況且在西方法治化程度比較高的國家也設計了類似信訪的請愿制度和申訴制度，申訴專員制度是一種經投訴的個案處理制度，實行受理結果的公開與報告制度。這種個案報告對當事人公開、在不涉及投訴人身份的情況下對社會公開。報告內容為對當事人投訴事項調查的結論，對當事人投訴是否成立的判斷，對被投訴機關提出改進工作的建議。借鑒申訴專員制度的工作方式，我國信訪機構應當改變目前受理對象隨意性大、受理和處理結果不明確的工作方式，建立個案處理報告制度，對雙方告知調查結果，并向社會公開，使個案的處理對整個社會具有警示效果。

 

大多數國家和地區的申訴專員隸屬于議會，實行議會專員制度，專員由議會產生，對議會負責，獨立于行政機關。少數國家或地區的申訴專員屬于行政系統，但在行政系統內部相對獨立，如香港的申訴專員，僅對行政長官負責，其工作人員不屬公務員。筆者認為，作為解決糾紛的信訪機構應設于行政系統之外，可在各級人民代表大會系統下設立信訪工作委員會，負責解決包含涉訴信訪在內的所有信訪問題。在目前的中國，通過借鑒國外請愿和申訴制度的良性發展的經驗和做法，可為涉訴信訪制度功能性轉向提供新的思路。

 

三、解決涉訴信訪問題的若干思考

 

我國目前仍堅持信訪制度，但不得于信訪權可以濫用，必須要在法律規制下規范運行，這就迫切需要對涉訴信訪制度進行改革。

 

(一)建立涉訴信訪終結制度。這是解決涉訴信訪量逐年攀高的必然措施。在任何現代法治國家的社會治理結構中都必須建立一個終局解決糾紛機制，否則，矛盾和糾紛的長期積累和惡化會從根本上動搖國家治理的基礎。由于涉訴信訪缺乏終結處理機制，使得當事人用越級上訪、重復上訪、進京上訪以尋求“權力”機關、“權力”人物的法外開恩和保護，這種情形的出現，嚴重影響司法權威。因此，建立涉訴信訪終結機制顯得十分迫切與必要，但仍應嚴格依法建立，標準和程序也必須遵循訴訟法的規定。涉訴信訪的終結制度最終應如何構建，不是本文所要解決的問題，但無疑，這是涉訴信訪工作改革的一個趨向。

 

(二)建立涉訴信訪救助基金制度。在法治國家，權利必定意味著司法上的救濟。司法救濟是一種最根本、最重要的維護利益不受侵害的解決途徑，是保障現代國家長治久安的基本手段。關注權利的實現，就必須關注權利的救濟。信訪權同樣需要救濟，涉訴信訪群眾的訴求絕大多數是經濟利益訴求。由于目前社會保障體系還未健全，應急救助機制沒有配套跟上，通過先行建立涉訴信訪專項基金，在解決涉訴信訪問題和社會救助之間找到一種制度作必要補充，解決那些合乎情理而暫無政策規定的涉訴信訪問題。

 

(三)將涉訴信訪納入社會綜合治理。各級人民法院積極參與社會綜合治理，發揮著重要作用。現階段社會治安綜合治理解決人民內部矛盾的思路與信訪制度在社會轉型時期被賦予化解人民內部矛盾的新使命是一致的。因此，對于司法程序已經用盡的無理信訪、上訪老戶，就不能再定位于法院審判工作的延續，而應當納入社會綜合統籌管理，通過地方黨委、人大、政府、當事人單位等社會各界力量形成的合力，進行綜合治理。

 

(四)從源頭上預防和減少涉訴信訪案件。加強源頭治理是從根本上解決涉訴信訪問題的關鍵所在。需要做好以下幾方面的工作：1、加強司法能力建設，注重提升法官的庭審駕馭能力、適用法律能力、裁判文書制作能力以及重大社會矛盾的調處能力；2、加大矛盾糾紛化解力度，盡快解決一批“釘子案”，盡可能減少信訪存量，從源頭上控制信訪增量；3加強各部門之間的協調與配合，努力形成整體工作合力，切實做好當事人的穩控和息訪工作。

 

 

 

參考文獻：

 

1、戴濤：《司法的“副產品”及其降解》，載《審判研究》2007年第四輯，法律出版社，第106頁。

 

2、裴小梅：《對涉訴上訪問題的理性思考》，載《河南省政法管理干部學院學報》2005年第2期。

 

3、[美]昂格爾：《現代社會中的法律》，吳玉章、周漢華譯，中國政法大學出版社1994年版，第224頁。

 

4、陳柏峰：《纏訟、信訪與新中國法律傳統》，載《中外法學》，2004年第2期。

 

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6、應星：《作為特殊行政救濟的信訪救濟》，載《法學研究》，2004年，第62頁。

 

7、張鐳 ：《論法律規則失效的意義、后果及成因》，載《江蘇社會科學》，2003年第4期。

 

8、蘇力：《送法下鄉》，中國政法大學出版社，2000年版，第90頁。