在如火如荼的房屋拆遷中總是伴隨著暴力抗法的事件，甚至有人為此付出了生命的代價，這不得不引起社會的高度重視。在房屋拆遷法律關系中，存在行政機關與被拆遷人之間的關系，他們各自享有不同的權力與利益，導致在房屋拆遷中行政機關的權力與被拆遷人的權利不時碰撞產生火花。在此博弈中，被拆遷者相對拆遷者即行政機關是弱勢群體，行政機關的權力不能因為有國家公共利益的因素就當然凌駕于被拆遷者權利之上，否則就違背了法律賦予行政機關權力的本質。要解決權力與權利對立的尷尬狀況，就必須保持兩者之間的平衡，削除多余的地方，借助行政訴訟、行政裁決等方式平衡行政機關的權力與被拆遷者的權利，給予被拆遷者權利有效保護。

 

一、權力的行使與膨脹

 

《城市房屋拆遷管理條例》是目前我國房屋拆遷的主要依據，但根據憲法規定，國家為了公共利益的需要，可以依照“法律”對土地實行征收或征用并給予補償，這里的法律指的并不是廣義的法律，而是指由全國人大及其常委會制訂的法律。而《城市房屋拆遷管理條例》作為國務院制定的法規就對土地征收、征用作出規定，并以此作為拆遷的依據，明顯違背了上位法，于是拆遷行為也就失去了法律的有力支撐。行政權力一但缺乏合法性基礎和法律的制約，便會偏離法制軌道而去實現自身利益的最大化。

 

根據《城市房屋拆遷管理條例》第七條規定：“拆遷人取得房屋拆遷許可證的條件為提交下列資料：（一）建設項目批 準文件；（二）建設用地規劃許可證；（三）國有土地使用權批準文件；（四）拆遷計劃和方案；（五）辦理存款業務的金融機構出具的拆遷補償安置資金證明。”從《條例》本身的規定來看，行政機關對相關材料進行的只是形式審查，即看相關文件、手續、證明等書面材料是否齊備，對于齊備者即發放拆遷許可證。但實際情況下，由拆遷申請人單方提交的這些資料很難反映出房屋拆遷的真實情況。首先拆遷計劃和方案是由拆遷申請人單方制訂的，沒有體現被拆遷人的意志；其次拆遷補償安置資金也因為金融機構與房地產開發商之間存在密切的利益聯系，其證明往往也缺乏證明力，實踐中很多房地產開發商就是利用金融機構出具的虛假資金證明騙領到拆遷許可證后進行拆遷，而一旦到了應支付給被拆遷人拆遷補償安置費用的時候，房地產開發商卻一拖再拖，遲遲不能付清補償安置費用。所以行政機關權力時而缺位時而越位導致被拆遷人權利難以得到有效保護，而拆遷人卻能利用行政機關的權力傾向的優勢獲得暴利。

 

城市化進程的加快不得不淘汰一些破舊的房屋，由此給政府帶來了舊房拆遷的工作，一個又一個“地王”的誕生給政府帶來了豐厚的財政收入，為公益事業提供了經濟來源，但同時也為一些形象工程的造就奠定了堅實的經濟基礎，給當地執政官員帶來良好的政績。為了公共利益的需要，法律賦予一些行政機關強制拆遷的權利。所以，在行政權占主導的情況下，無論被拆遷人同意與否，只有兩種方式導致一種結果，一是被拆遷人主動拆除房屋，還有就是被行政機關強制拆遷。而跟據行政法理論，行政行為最終的受益者是應當全體公民，但在房屋拆遷關系中的實際情況是，在開發商開發房地產需要行政權的管理時，由于行政機關與開發商之間的“曖昧”關系，行政權往往會缺位，導致開發商可以盡量追求利益的最大化；在拆除被拆遷者房屋時，行政權又往往會越位，如出現“釘子戶”，被拆遷者近親屬又就職于行政機關的，那么拆遷的任務就自然由其承擔，更有甚者規定，在完成拆遷任務前就不用正常上班了，此時被拆遷者權利受制于行政權力，也就更談不上受益于權力了。

 

根據行政法理論，行政權具有優益性、支配性，致使行政權與公民權兩者具有不對等性，行政權可以設定、變更或消滅公民的權利義務，而公民卻不具有同樣的權利。在行政拆遷的關系中，行政機關的權力可以支配被拆遷人的權利，被拆遷人處于服從的地位。依法行政是行政行為的一個重要原則，但事實情況是行政機關不能很好的遵循法律優位原則。在拆遷中，往往缺乏所需的規范性文件，或者從該文件可以找出在法律上無法立足的地方。這些都使得被拆遷人對政府的拆遷行為從心底產生抵觸情緒，嚴重損害政府在人民群眾中的形象。

 

二、權利的留有與無援

 

從權利救濟的角度考慮。被拆遷人如果與拆遷人達不成補償協議時，被拆遷人享有申請行政裁決的權利，但不能直接接起民事訴訟，如果被拆遷人對裁決仍結果不服，則可以就該行政裁決行為提起行政訴訟。這一系列的權利救濟程序看似為被拆遷人保護自己的權利提供了途徑，但仔細分析并不其然。在達不成一致協議的情況下，行政裁決是唯一的爭議解決方式，沒有其他任何合法途徑，裁決機關作為行政機關的一員，會偏向于哪一方，結果是不言而喻的，所以，行政裁決往往只是作為當事人提起訴訟的一個前置的性步驟而已。而在提起行政訴訟后，法院處理的并不是拆遷人與被拆遷人之間達成的補償安置協議爭議，而只是審查行政裁決行為的合法性，但不包括合理性。在經過一系列的程序后，被拆遷人等來的往往是經過法院判決后的司法強制拆遷或經過行政裁決后的行政強制拆遷。一般而言，被拆遷人往往是處于社會底層的群體，在經濟方面他們處于弱勢，加之缺乏權利救濟的途徑，因此，在房屋拆遷的權力與權利的搏弈中他們必將處于下風。

 

從法律關系角度考慮。行政權與公民權之間具有不對等性，反映在拆遷法律關系中也就是行政機關與被拆遷者從一開始就處于不平等的狀態，被拆遷者權利具有服從性；與此同時，由于行政機關與開發商之間的種種利益關系和權力尋租者的存在，致使開發商借助行政權力也爬上了一個比被拆遷人更高的臺階，在行政機關與被拆遷人、開發商與被拆遷人之間的關系中，被拆遷人始終處于被動地位和仰視狀態，不享有平等的話語權，如果不在救濟程序中給予被拆遷人更多的保護，那么這種不平衡的關系將會加劇，各種以暴力抗拒拆遷的行為也更不會就此終止。

 

從被拆遷人獲得補償的角度。《城市房屋拆遷管理條例》將拆遷補償范圍界定為：被拆除的房屋及其附屬物、被拆除的未超過批準期限的臨時建筑物、搬遷補助費、臨時安置補助費，并且確立了適當補償的原則。但拆遷者想獲得的并不是被拆除的房屋，而是房屋所占的土地，被拆遷人在建房時就支付了國有土地出讓金，并且這筆費用應當在整個費用中占較大的比重，但在拆遷補償時卻將其忽略了，這種補償不利于被拆遷人權利的保護。行政法理論上有兩種補償學說，適當補償說認為“法律并不一定要求全額補償，只要參照補償時的社會觀念，按照客觀、公正、妥當的補償計算標準予以補償，就足夠了。”完全補償說認為，“應按作為征用對象的財產的客觀價值予以全額補償。”筆者認為，房屋是一個普通人的重要財產，也許一個人奮斗一生也只為了一套房子，在房屋拆遷關系中，如果被拆遷人僅獲得了“適當補償”，讓拆遷人獲得暴利是建立在被拆遷者背井離鄉的基礎上，那么社會主義法制目的將蕩然無存。

 

三、權力與權利的平衡

 

在行政機關權力與被拆遷人權利的博弈中，由于被拆遷人明顯處于劣勢，要保持兩者之間的平衡就必須從保護被拆遷者權利的角度出發，從立法、行政機關權力限制、被拆遷人權利賦予等方面進行完善。

 

（一）立法方面的完善。《立法法》規定“對非國有財產的征收只能制定法律”，而目前房屋拆遷所依據的僅僅是條例，由于現行的《城市房屋拆遷管理條例》在立法上已夫去正當性，要使拆遷行為有法可依，保護被拆遷人的權利，就必須完善城市拆遷立法，明確限定拆遷主體、拆遷范圍、政府的監管職責，如何對被拆遷人權利進行保護等。公益拆遷和商業拆遷在立法上沒有進行區分，在憲法和有關法律中對“公共利益”的規定僅僅是宣示性的，沒有規定具體的含義，《城市房屋拆遷管理條例》規定的拆折目的是“為了城市建設的需要”，但這一含義的很廣泛的，不利于區分拆遷的目的。由于不同的拆遷目的所適用的拆遷補償安置費用標準、權利救濟途徑等都不相同，如屬于公共利益需要的，必須給予合理、充分、及時、有效的補償，如是商業目的的拆遷，則必須嚴遵循格遵循民事法律關系的平等、自愿、協商以及誠實、等價有償等原則。拆遷目的不分，拆遷人為了追求利益的最大化，選擇的當然是以公益拆遷的旗號，土地開發的暴利都流入了開發商、政府和少數權力尋租者的手中，損害的只有被拆遷者的權利。因此在立法上必須準確界定“公共利益”的范圍，明確規定凡是涉及國防設施、公共道路、科教文衛設施、環保等公共建設項目和基礎設施建設項目等帶有公益性質的才是公益拆遷，其他的都歸類為商業拆遷，否則就破壞了兩者之間的平衡關系，這樣有利于提升被拆遷人的法律地位，加重拆遷人權利這方的法碼，進一步促進權利與行政機關權力平衡。

 

（二）擴大行政聽證的適用范圍。行政聽證制度強調行政決策過程的公開和相對人在行政主體作出行政決定前的參與，要求行政主體在作出與相對人利益相關的決策前，要充分聽取當事人的意見并在行政決定中反映出當事人的意志。為了督促行政機關依法行政和充分體現民主以保護被拆遷人權利不受任意的侵犯，有必要擴大行政聽證在城市房屋拆遷中的適用領域。因此，可建立拆遷決定的聽證制度，即行政主體“在正式作出拆遷決定前應依法舉行聽證會，廣泛征求相關利害關系人的意見，然后在此基礎上公告征收決定，”明確拆遷對象、范圍、時間、方式等，這樣可以避免以往行政主體在作出拆遷決定過程中的閉門造車和專擅壟斷，給予被拆遷人話語權，有利于被拆遷人制約行政權力以維護自身的權益。

 

（三）完善拆遷補償安置程序。拆遷人與被拆遷人之間產生矛盾最主要的原因是拆遷人不能滿足被拆遷人提出的補償條件，兩者提出補償應以被拆遷房屋的市場價值為標準，因此，必須有一個公平、公正的評估機制，在對被拆遷房屋進行評估時，不但要考慮房屋的面積、建筑年代等，還要考慮所處的地段、市場價格，適當考慮被拆遷人生活現狀。在選擇評估機構和價格評估時，政府不得參與，由評估機構綜合考慮各種影響房屋價格的因素，根據市場價格獨立來確定。在拆遷人與被拆遷人達成補償協議后，由政府對被拆遷人先進行補償安置，然后在申請拆遷人領取拆遷許可證時向申請拆遷人收取安置補償費和相關費用，否則不發放拆遷許可證。

 

（四）完善拆遷許可證發放制度。在目前的拆遷許可證的發放過程中，行政機關迫于各方的壓力，在審查拆遷許可證發條件時往往只是進行簡單的形式審查，就輕易地發放拆遷許可證，使很多不具備法定許可條件的房地產開發商或其他組織獲得了進行拆遷的資格，給后來的拆遷補償埋下了隱患。而由于“持有拆遷許可證就表示行政機關已經審查并認可拆遷人達到拆遷資格，并向公眾證明了這種資格，具有公示公信的效力。”并且“政府事先的行政許可，事實上使雙方當事人失去了平等對話的平臺，從而使被拆遷人的權利極易受侵。”所以許可機關未盡嚴格審核的職責使得拆遷人在拆遷活動中有恃無恐，屢屢侵犯被拆人的合法權利。“自我國實行行政許可制度以來，長期存在著重許可輕監管、只許可不監、重許可的權力不負許可的責任、重許可中的收費不解決許可后出現的問題的現象。”因此，對申請拆遷人的審查應不限于其主體資格、申報材料的合法性、真實性，還應包括“對其實質性的審查，包括單位資金實力和信用狀況、立項審批、規劃許可、土地批復、拆遷方案及計劃、有權金融機構出具的拆遷補償資金存款證明”等等。對申請拆遷人的資質行政嚴格的審查不僅是依法行政的要求，更是對被拆遷人權利負責的表現，如果申請拆遷人連最基本的補償能力都達不到那么被拆遷人抗拒拆遷也是有理可尋的。同時拆遷許可機關應嚴格遵循《行政許可法》的規定，加強對拆遷人實施拆遷許可的監督和管理，督促拆遷人依法拆遷，規范拆遷人的行為，對于拆遷人在拆遷活動中侵犯被拆遷人權益的違法拆遷行為要及時糾正。

 

（五）取消拆遷裁決前置程序。“遲到的正義便不再是正義”，將行政裁決作為拆遷爭議解決的前置程序明顯增加了被拆遷人維權難度，延長了被拆遷人為保護權利的而奮斗的周期，提高了訴訟成本。雖然以行政裁決方式能夠較為快速的解決拆遷人和被拆遷人達不成拆遷補償安置協議的問題，但多數裁決的結果都是傾向拆遷人一方，這時讓被拆遷人只能與裁決行政機關對簿公堂，實在是加大了被拆遷人的維權難度。取消了行政裁決前置程序，當拆遷人和被拆遷人達不成一致協議時，被拆遷人既可以選擇行政裁決也可以選擇訴訟程序，減輕當事人的訴累，也減少了行政機關權力在拆遷爭議解決中的參與機會。同時加強行政法制監督，改進行政裁決工作，規范行政權力在裁決中的運用，允許被拆遷人自由選擇權利救濟方式，為其設置行政和司法雙重保護，并要求司法機關能夠對待此類案件迅速立案，督促辦案，這才能更為迅速有力的解決問題。

 

權力與權利本是一對相輔相承的關系，權力的正確行使是權利取得的重要保障，權利的充分享有能監督權力合法有效。在房屋拆遷的關系中，權力由于外在和內在原因的存在導致壓迫了權利，被拆遷人在與行政機關的博弈中始終處于下風，合法權利難以得到充分有效保護。要改變這種現狀，只有從行政機關和被拆遷人各自的角度出發，完善相關法律，制約行政權，賦予被拆遷人更多的救濟權利，保證在這場博弈中行政機關和被拆遷人處于相同的起跑線，那么這場友誼賽才公平公正，才更加精彩。