近年來，關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛時(shí)有發(fā)生，在解決這類爭議時(shí)也暴露出很多關(guān)于法院裁判行為與行政機(jī)關(guān)具體行政行為之間的職權(quán)銜接問題。在探討該問題之前，首先來看一個(gè)案例：98年土地二輪承包時(shí)甲取得了一塊土地。因甲年事已高，后由乙耕種。2005年乙就該土地與所在村委會(huì)簽訂了承包合同，并取得了土地承包經(jīng)營權(quán)證。甲得知后，申請縣級人民政府處理，縣政府以登記錯(cuò)誤為由撤銷了乙持有的土地承包經(jīng)營權(quán)證，并向甲補(bǔ)發(fā)了該地的承包經(jīng)營權(quán)證。因乙沒有主動(dòng)退出土地，甲遂向人民法院提起民事訴訟，要求乙返還承包地。對于這類土地承包經(jīng)營權(quán)爭議案件，目前比比皆是，其緣由主要是國家取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)戶的趨利性以及當(dāng)時(shí)土地流轉(zhuǎn)的手續(xù)不完備。

 

對于該案應(yīng)當(dāng)如何處理？一般認(rèn)為，乙持有的承包經(jīng)營權(quán)證已被撤銷，且該撤銷決定已發(fā)生法律效力，現(xiàn)其繼續(xù)耕種屬侵權(quán)行為，人民法院可據(jù)此撤銷決定作出判決，要求乙退出土地。筆者不能茍同該處理意見。《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第二十二條規(guī)定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效時(shí)取得土地承包經(jīng)營權(quán)。”、第二十三條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)或林權(quán)證等證書，并登記造冊，確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)。”，依據(jù)上述規(guī)定，我們完全可以這樣去理解，即承包合同一經(jīng)簽訂，承包方就已經(jīng)取得了承包經(jīng)營權(quán)，而縣級人民政府對此頒發(fā)的證書，僅是對承包經(jīng)營權(quán)的確認(rèn)，起公示作用,便于承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)；換句話說，承包方取得承包經(jīng)營權(quán)的根本依據(jù)是承包合同,不受是否頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書的制約。那么，就上述的案件而言，雖然縣級人民政府就乙持有的承包經(jīng)營權(quán)證已經(jīng)撤銷，但乙于2005年度與所在地村委會(huì)簽訂了承包合同還在，其效力未經(jīng)有權(quán)部門作出無效認(rèn)定，從而乙的土地承包經(jīng)營權(quán)并未喪失；如果是因?yàn)槿嗣裾某蜂N決定而必然導(dǎo)致乙的承包合同無效，那么，縣級人民政府所作的撤銷決定未免有越俎代庖之嫌。因?yàn)楦鶕?jù)職權(quán)法定原則，審查合同效力的機(jī)關(guān)只能是人民法院或有關(guān)合同仲裁機(jī)構(gòu)。既然如此，人民法院就不能依據(jù)人民政府的撤銷決定作出退出土地的判決。對于該糾紛，應(yīng)該甲首先就乙的承包合同效力向人民法院提起訴訟，該合同一經(jīng)無效確認(rèn)，人民法院可徑向作出退出土地的判決；人民政府再依據(jù)合同的無效認(rèn)定作出撤銷決定，而不能輕易以登記錯(cuò)誤為由作出撤銷。只有這樣，才能分清人民法院與人民政府各自的職權(quán)范圍，才能正確處理人民法院裁判行為與行政機(jī)關(guān)具體行政行為之間的關(guān)系。

 

通過該案例分析和處理，不難看出人民法院裁判行為與行政機(jī)關(guān)具體行政行為在個(gè)案處理中存在著一定的銜接關(guān)系。需要說明的是，我們這里所謂的銜接關(guān)系，是指一個(gè)糾紛的處理可能涉及人民法院裁判行為和行政機(jī)關(guān)具體行政行為，且兩個(gè)行為存在關(guān)聯(lián)性，即一個(gè)行為的作出必須依賴于另一行為的結(jié)果。如上述的案例中，人民政府如對乙持有的土地承包經(jīng)營權(quán)證撤銷而作出的具體行政行為，必須依賴于人民法院對其合同無效認(rèn)定而作出的裁判行為。當(dāng)然我們這里主要是針對實(shí)體而言的，如就程序方面人民政府也可作出撤銷。

 

那么如何正確處理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)爭議中人民法院裁判行為與行政機(jī)關(guān)具體行政行為之間的銜接呢? 2005年最高人民法院作出了《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（以下簡稱05司法解釋），其第一條第一款僅規(guī)定了農(nóng)村土地承包合同糾紛、土地承包經(jīng)營權(quán)侵權(quán)糾紛、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛、土地承包經(jīng)營權(quán)繼承糾紛以及承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配等五種民事糾紛屬于人民法院的受理范圍，其它糾紛如因未實(shí)際取得承包經(jīng)營權(quán)而要求取得的、就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額提起訴訟的不屬于人民法院的受案范圍；2006年江蘇省高級人民法院也作出了《江蘇省高級人民法院關(guān)于執(zhí)行〈最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋〉若干問題的意見》（以下簡稱06意見），其中的“一、案件的受理”除規(guī)定了因未實(shí)際取得承包經(jīng)營權(quán)而要求取得、就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額提起訴訟不予受理外，還規(guī)定了涉及土地所有權(quán)或使用權(quán)爭議、土地征用補(bǔ)償費(fèi)分配中涉及集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定、土地征收后村民委員會(huì)未實(shí)際收到附作物、青苗補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)而承包方請求給付的不屬于人民法院的受案范圍。這里需要明確的是，兩級法院規(guī)定不予受理的案件應(yīng)是民事案件，而不包括人民法院可能受理的行政案件，如農(nóng)戶在申請取得承包經(jīng)營權(quán)過程中，可能涉及人民政府行政不作為而提起的行政訴訟。分析兩級法院不予受案規(guī)定的，其主要原因是人民法院與行政機(jī)關(guān)有各自的職權(quán)范圍，在這類糾紛處理中均可能涉及人民法院裁判行為與行政機(jī)關(guān)具體行政行為之間的銜接問題。根據(jù)05司法解釋及06意見，在發(fā)包方的土地所有權(quán)或使用權(quán)明確的前題下，我們可以把農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)爭議中這種銜接關(guān)系分為二類，一類是沒有取得承包經(jīng)營權(quán)而要求取得承包經(jīng)營權(quán)產(chǎn)生的爭議，一類是已經(jīng)取得承包經(jīng)營權(quán)而產(chǎn)生的爭議。對于沒有取得承包經(jīng)營權(quán)而要求取得產(chǎn)生的爭議，其爭議的主體是農(nóng)戶與發(fā)包方或人民政府；同時(shí)由于經(jīng)營權(quán)的取得，涉及承包人的主體資格認(rèn)定、承包方案的民主議定、承包程序的履行、承包合同的簽訂、承包經(jīng)營權(quán)證的頒發(fā)等等，而這些均屬于發(fā)包方或人民政府的職權(quán)范圍，人民法院只對其作出的具體行政行為予以審查和監(jiān)督之功能，即所謂的司法監(jiān)督。因此，對這類爭議，應(yīng)引導(dǎo)農(nóng)戶首先申請人民政府作出處理，其作出的具體行政行為可能是人民法院后期作出裁判行為的前題或基礎(chǔ)。當(dāng)然如果人民政府不履行法定職責(zé)，就可能涉及人民法院行政裁判的問題。對于已經(jīng)取得承包經(jīng)營權(quán)而產(chǎn)生的爭議，即就同一塊土地兩以上農(nóng)戶均有承包經(jīng)營權(quán)或一方有承包經(jīng)營權(quán)另一方實(shí)際使用或雙方均沒有承包經(jīng)營權(quán)而產(chǎn)生爭議；其爭議的主體是農(nóng)戶與農(nóng)戶及發(fā)包方。對于該類爭議處理，首先要看雙方或一方有無承包合同，如有合同，因該爭議本質(zhì)上屬于合同爭議，有異議一方或土地的實(shí)際使用者應(yīng)申請人民法院或合同仲裁機(jī)構(gòu)對其合同效力作出認(rèn)定，其原因在前面案例分析中已經(jīng)闡述，其認(rèn)定結(jié)果將是人民政府作出撤銷經(jīng)營權(quán)證的依據(jù)。如果爭議雙方均沒有合同，該爭議本質(zhì)上屬于土地使用權(quán)爭議，依據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第十六條的規(guī)定，人民政府是處理該爭議的法定職權(quán)部門,應(yīng)由其先行作出處理，其作出的具體行政行為將是人民法院作出裁判行為的依據(jù)。

 

實(shí)際上，在其他動(dòng)產(chǎn)和不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)或使用權(quán)買賣登記等案件中也同樣涉及到人民法院裁判行為與行政機(jī)關(guān)具體行政行為的銜接問題。以上僅是對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)爭議中涉及人民法院裁判行為與行政機(jī)關(guān)具體行政行為銜接關(guān)系作出分析和處理，其目的以達(dá)到觸類旁通、拋磚引玉之功效。