李某2002年10月依法拍買受讓了位于某縣府所在地城市規劃區內的某破產企業的廠房。2007年2月，李某未經規劃主管部門批準，未取得建設工程規劃許可證，擅自在所受讓的廠房內建造住宅樓三層6套出售，獲利40余萬元。2008年5月某縣規劃和城市管理局（下稱城管局）接到舉報后對照有關法律法規，認為李某擅自所建的用于出售的商品房，屬違法違規建筑，經過立案調查取證，依據《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十條、五十三條第（三）項、第六十四條之規定，于2009年2月作出沒收李某違法收入并處罰款的行政處罰決定。李某不服，向某縣人民法院提起訴訟，認為某縣城管局是某縣人民政府新設立的事業單位，根據《中華人民共和國城市規劃法》，不是行政主體，不具有行政處罰主體資格，請求人民法院確認某城管局越權，撤銷對其所作的行政處罰決定。某城管局在規定期限內向法院提交了其作為法律授權的行政處罰主體的法律依據：《中華人民共和國城鄉規劃法》第十一條第二款和編委批準組建某縣城管局的文件以及實施該行政處罰的法律依據及事實證據。

 

審理中對某城管局是否屬于法律授權，能否作出行政處罰產生了兩種意見：

 

第一種意見：李某的違法行為發生在2007年2月，根據當時正在施行的《中華人民共和國城市規劃法》第九條第二款、第四十條之規定，行政處罰主體應當是地方政府城市規劃行政主管部門，而某縣城管局是縣人民政府新設立的事業單位，依法不具有行政主體資格。

 

第二種意見：某縣城管局雖是某縣人民政府新設立的事業單位，李某的違法行為雖然發生在2007年2月，但因其特定的違規所建的房屋處于持續狀態，且在二年期限內（2008年5月）為某縣城管局發現后，經過立案調查取證，根據在2008年月1月1日起施行的《中華人民共和國城鄉規劃法》第十一條第二款的授權，于2009年2月適用《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十條、五十三條第（三）項、第六十四條之規定，予以處罰是正確的。

 

筆者同意第二意見。

 

一、某縣城管局具有行政處罰主體資格。其行政處罰主體資格源自《中華人民共和國城鄉規劃法》第十一條第二款的授權。在國家管理活動中，行政處罰是一項重要的國家行政權和國家制裁權，因此行政處罰原則上應當由國家行政機關行使。但是在我國，根據《行政處罰法》第十七條的規定，法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內實施行政處罰。這主要是考慮到：1、企業事業單位有可能成為行政處罰權的主體。這是因為，行政權由行政決策、行政執行、行政處罰等權能組成，行政處罰權是行政權能的一種。而行政權和行政權能正象所有權與經營權一樣是可以分離的。因此，行政權的主體只有一個，:行政處罰權的主體可以不只一個。這就是說，行政機關是代表國家行使行政權的唯一主體，但不是行政處罰權的唯一主體。2、企業、事業單位有必要成為行政處罰的主體。一方面，隨著政府管理職能的增加，客觀上決定它無法事必躬親，必須分化一些行政權能；另一方面，根據責權一致原則，企業、事業單位和群眾團體為履行其法定職能，也有必要賦予其相應的權力，其中包括行政處罰權。3、實踐中，許多企業、事業單位、社會團體在法律法規授權的情況下，也行使這項權力。但應指出，行使這種行政處罰首先須有合法的依據，或者行政機關的授權，不能超出法律規定或行政機關授權的范圍。總之，由于行政管理的實際需要和行政組織編制管理的現狀之間存在較大差距，法律規定了符合條件的非行政機關組織經過法律法規的授權或行政機關的委托可以實施行政處罰，即法律規定了法律法規授權的組織或行政機關委托的組織作為行政機關行使行政處罰權的兩種例外情形。本案中的縣城管局雖然是事業單位，但是根據《中華人民共和國城鄉規劃法》第十一條第二款的規定“縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門負責本行政區域內的城鄉規劃管理工作。”某縣城管局是某縣人民政府依法設立的城鄉規劃管理機構，依照本法規定，:依法具有對城鄉規劃的監督管理執法資格。

 

二、縣城管局以法律授權機構的名義實施行政處罰符合法律規定。

 

根據行政處罰法第十七條的規定，授權主體行使行政處罰應當做到以下兩點:一是被授權機構應當以法律授權機構的名義實施行政處罰；二是被授權組織只能在法定授權范圍內實施行政處罰，越權處罰，其行為不具有法律效力。本案中，某縣城管局以法律授權規定的名義對外實施行政處罰，并且對李某未經規劃主管部門的批準，擅自在城市規劃區內所受讓的廠房內建造住宅樓出售獲利的行為作出行政處罰決定，屬于《中華人民共和國城鄉規劃法》賦予的監督管理職權范圍。因此，本案中，某縣城管局作為授權主體行使行政處罰權在程序上符合法律的規定。

 

三、某縣城管局適用《中華人民共和國城鄉規劃法》并無不當。

 

李某的違法行為雖發生在《中華人民共和國城鄉規劃法》施行之前，但在縣城管局發現和查處時，《中華人民共和國城市規劃法》已經廢止，按照《中華人民共和國立法法》第八十三條“同一機關制定的法律……；新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定”的規定，某縣人民政府依法設立的某縣城管局是負責本縣區域內的城鄉規劃管理工作的管理機構，雖是事業單位，但編委文件明確了其對外掛某縣城管局名稱的牌子，并且都以自己的名稱進行執法，因此，某縣管局依據新施行的《中華人民共和國城鄉規劃法》的法律授權，對李某的違法行為進行行政處罰是正確的。