為支持新農村建設、發展農業生產、改善農民生活， 中國人民銀行于1999年7月和2000年1月先后下發了《農村信用合作社農戶小額信用貸款管理暫行辦法》和《農村信用合作社農戶聯保貸款管理指導意見》。十年來小額、聯保農貸取得長足的發展，解決了廣大農民群眾在傳統農業生產中所需資金，但這項惠農政策在操作中逐漸呈現出不規范之處。近年來訴至法院的小額聯保貸款合同糾紛日益增多，這不但影響到相關信用機構的資金回轉問題，越來越多的產生法律糾紛，直接影響到農民的生產、生活甚至影響到農村家庭和社會的穩定，法院審判執行工作也面臨更多的困難和壓力。

 

在江蘇省徐州市鼓樓區法院，打開“案件管理系統”的電腦頁面，搜索以“銅山縣某農村信用合作聯X信用社為原告”起訴的小額聯保貸款合同糾紛案件，充滿了整個頁面。該院民二庭庭長吳修新介紹，鼓樓區法院2007年受理此類案件13件，2008年受理42件，2009年為43件，2010年受理81件；涉及不良貸款愈期無法收回的約為1500萬，占信用社資金的12%。在法院所審結的案件中，因無法找到被告人（或擔保人）而撤訴的占39.17%，調解的占25.77%，判決的占35.03%。該院執行局長齊永遠說，除撤訴結案外，無論調解的還是判決的案件，當事人基本沒有自動履行的，案件均進入了法院執行程序；而此類案件的執結率和執行標的額到位率都不高，為了償還貸款，有的甚至以“以貸還貸”，盡管如此，目前進入法院執行程序的案件，可以統計的執結率不足30%。

 

“貸款亂象” 亂幾多

 

采訪中記者發現，在去年和今年該院所辦理的此類案件中，一個名叫程誠（化名）的被告在多起案件中出現。通過和法官交談記者了解到，程誠30歲，是徐州一家通訊公司的員工，因為有固定工作單位，收入也較穩定，被朋友或親鄰多次要求、在多個貸款合同中充當貸款擔保人；程誠自己也向信用社借過3萬無錢，但這筆錢并非自己在用，而是一個朋友以自己的名義向信用社借的。這些案件的借款人、實際用款人和其他擔保人不向信用社還款，因為自己是多個案件的擔保人，又有固定的工作單位，所以信用社和法院總要找他來還款和配合執行；如今程誠的工資每月被扣掉還給信用社的貸款外，僅剩下幾百元錢用于養家糊口。

 

由于程誠有工作單位，作為擔保人，程誠還是法院能夠找得到、能夠有效執行的一個，但多數情況下，借款人和擔保人不是找不到，就是找到了也沒有還款能力。

 

民二庭的吳修新庭長介紹說，這類案件的被告通常為三人或三人以上，這正符合了小額聯保貸款的擔保人為3 人以上的特征；被告多為普通農戶，訴訟標的額較小，一般為3萬至5萬元；借款期限不長，一般借款期為1年，但借款人或擔保人償債能力弱；多為個人信用擔保，極少有財產抵押方式擔保的。

 

從近兩年的案件中還發現了以下的情況，一是一人多保。有的本身是債務人又為他人擔保，有的債務人之間互相擔保。一個人的償債能力是有限的，如果為他人多次擔保，擔保能力將被分散，致使償債能力變弱。該院出現了被告趙娟、蔣志新等人為多人進行擔保，至使無法償還債務的情況。二是隱名借貸。就像以程誠的名義借款給他人使用一樣，實際借款人借用他人名義與信用社簽訂借款合同，一旦產生糾紛，信用社很難收回貸款。三是家庭聯保，有的擔保人與債務人之間或擔保人之間為家庭成員、相互聯保，一旦發生意外，致使無法償債。四是弱弱聯保。很多擔保能力強的農民不愿意為償債能力弱的借款人提供擔保，致使一些經濟能力和擔保能力不強的人互相提供擔保。五是有的借款人與擔保人相識而擔保人之間互不認識，在訴訟與執行過程中，擔保人之間都不愿意承擔還款責任，相互推諉；而且案件之間相互關聯，往往一個案件會牽動其他多個案件，給審判執行帶來很大困難。

 

記者跟蹤執行過程中見到了經法院多次傳喚才到庭的被執行人李世明（化名）。鼓樓區法院所辦理的小額聯保貸款案件中，涉及到李世明的案件有3件，一件是他自己向信用社借了3萬錢，一件是替同村的張利民（化名）擔保，還有一件是替自己的哥哥李世寬（化名）擔保。當初李世明向信用社借款是為了養雞，結果一場瘟疫，養的雞全死了，賠了5萬多；替張利民擔保借款，是因為李世明向信用社借款時，找張利民當過擔保人；為大哥李世寬擔保，是因為大哥要建磚廠。李世寬不但自己向信用社借了3萬元錢，讓弟弟李世明為其擔保，還發動了同胞其他弟妹四人各自向信用社借款給他用。大哥李世寬共籌借到15萬元，全部投入到磚廠建設生產當中。“如果不是因為一場災禍，我們姊妹幾個第二年都能還上信用社貸款的。”李世明說，大哥李世寬的磚廠運轉得還不錯，可誰想到開廠半年光景，李世寬開車把人撞成個殘疾，如果拿不出30萬元賠給人家，大哥就要坐牢。為了救這個一奶同胞的大哥，一家人賣了磚廠，姊妹幾個不光借出去的錢沒收回來，反向各自的親戚朋友又借了幾萬塊，揍齊了30萬賠給人家。

 

說起這事兒時，李世明滿肚子的委屈和無奈：“一娘生養的哥哥，要貸款，請你幫忙，你能拒絕他么？他有了事兒，你說姊妹們能不幫他么？不幫他，他那一家人不是說散就散了么？可是信用社當初把關嚴格點兒，不那么隨意放貸出來，我們姊妹也沒這么多麻煩不是？”李世明表示自己養雞借的3萬元款連同利息，就是砸鍋賣鐵、省吃儉用也會還上，但給張利民擔保的貸款應當由張利民和其他擔保人還；給自己大哥擔保的也確無能力償還。

 

雖然法院傳喚李世明多次，但他還是法院能夠找得到、傳喚得到的人，而面對更多的類似案件，法院又面臨著怎樣的壓力呢？

 

審判、執行難幾多

 

法官們說，此類案件雖然爭議標的不大，法律關系也不復雜，但仍然覺得遇到這類案件十分麻煩，寧愿多辦幾個其他疑難復雜的案件，也不喜歡遇到信貸糾紛的案件，原因是這類案件有幾難。首先是送達難。前些年，這類案件還不是太多時，當事人還容易找到；近年來由于城市的擴大，幾個鄉鎮集體拆遷，信用社沒有對貸款人或擔保人的地址變化進行跟蹤、登記變更，法院根據信用社提供的當事人地址，無法找到當事人，還有的當事人外出務工，經常發生訴狀或法律文書無法送達的情況；能夠找到當事人的，也常常遇到被告人、擔保人拒不接收送達材料的情況。缺席開庭率高，超過50%被告方不到庭。近40%的案件原告所以撤訴，多數因為找不到當事人；而撤訴并非問題已經解決。其次是調解難。借款人主動還款意識不強，擔保人對擔保責任認識不清，或者認為自己不是實際用款人而不愿意承擔保證責任，或者擔保人之間以不認識或自己無清償能力、其他擔保人清償能力強而互相推諉，案件難以調解；少數案件調解后，自動履行的也很少。再次是執行難。有些當事人僅有一套住房或是集體土地根本無法執行，償債能力弱；擔保形式多為個人信用保證擔保，無抵押擔保財產；部分當事人為躲避法院執行，私自轉移財產，此類案件超過20%。

 

“小額、聯保貸款”原本是一項有利于支持“三農”的政策，運行十年來取得了長足的發展，解決了廣大農民群眾在傳統農業生產中所需資金，但這項惠農政策在操作中到底出現了哪些不規范之處才造成如此多的糾紛呢？

 

原因復雜有幾多

 

農戶貸款設計上的缺陷。一是單戶核定貸款額度偏小，難于滿足農戶的資金需求。一般小額聯保貸款單戶最高為3萬元，這種額度在十年前、政策運行之初對農戶來說還是一筆不少的數目；隨著經濟的發展，這種額度已滿足不了貸戶的需求，導致多人借款供一人使用的現象多起來。二是貸款期限不合理。貸款期限一般為一年，沒有真正按照農戶的生產經營周期來制定，導致多數貸款到期后無法償還，然后以貸還貸，造成農戶經濟上和心理上的壓力。三是聯保貸款的設置條件與實際脫節。聯保貸款借款人與擔保人之間對債務承擔連帶保證責任，設置要求“聯保”要滿足以下條件：聯保成員必須是同在一個信用社的服務轄區內的農民；家庭經濟條件好，有保證擔保的能力，有經營項目和一定收入來源；對每個成員的人品信用相互認可，有相互擔保的意愿；有共同的資金需求或共同的經濟利益關系。而實際情況是，真正符合上述聯保四個條件的農戶幾乎沒有，絕大多數聯保是通過“包裝”組建起來的，即一人具有貸款需求，動員親戚、朋友當擔保人組建聯保小組，擔保人只是基于親情關系或友情關系，礙于情面才同意擔保，實際有沒有保障風險的能力，信用社并不關注。

 

農戶與信用社對農戶小額信用貸款和聯保貸款存在理解上的誤區。信用社發放貸款有兩大認識上的誤區：認為大力發放農戶貸款是政策性的支農運動，貸款損失最后由政府來埋單，以致于給信貸員下考核任務，多放貸，完不成的要扣罰工資、獎金；認為農戶貸款只要手續完備，簽字真實，不出現法律上的漏洞，以確保在訴訟時能勝訴就行，而對借款人的人品信用、經營項目、還款來源、償還能力相對考慮較少。甚至向農戶承諾貸款到期不能償還，只要能支付貸款利息，就可以辦理以貸還貸手續，這是導致農戶貸款出現大量以貸還貸現象又一重要原因。

 

農戶在認識上也存在兩大誤區：少數農戶認為農戶貸款是政策性扶貧貸款，不要白不要，要了也白要，到期能還則還，不能還，信用社不能將我怎樣；對擔保的法律責任認識不清，認為聯保只是一種貸款形式，只愿意承擔自己借款的那部分責任，對擔保的借款不愿承擔或認為可以不承擔連帶責任。

 

合同擔保形式單一，抗風險能力差。小額聯保貸款基本上采取個人信用保證方式發放貸款，很少采取以房產、車輛、機器設備等抵押的擔保方式，“保證擔保”方式受保證人償債能力、誠信度等因素的影響，往往風險很大；倘若是“弱弱聯保”、個人信用度不強、相互之間又不認識的聯保小組，擔保則形同虛設。

 

到期無法償債原因多樣。借款人有的因災、因病或農畜漁業欠收；有的則因改變貸款用途，如貸款用于還債、以貸還貸、用于賭博；而擔保人則因借款人逃避債務而不愿還或其他擔保人不還自己也不愿意還。

 

訴訟成本低廉，信貸員態度不積極。信用社不積極督促債權履行，對借款人、擔保人的資信變化、償債能力、地址變動等漠不關心，而以低廉的訴訟成本訴諸法律追討不良貸款，甚至的有信貸員在協助法院執行過程中，與被執行人 “相逢對面不相識”，讓人不由質疑當初借款人要求借款時，是否與信貸員存在“潛規則”。

 

不利影響有幾多

 

易引發更多不良貸款，造成國家、集體財產損失。近年來此類案件既有典型性，也有普遍性，尤其在經濟不發達地區；而且案件涉及人數眾多，案件之間、當事人之間相互牽扯，進入法院后形成群體性訴訟，容易激化對立情緒。

 

影響區域經濟發展和農村社會穩定。不良貸款無法收回，影響到農村資金流轉的穩定；親朋之間的還、貸款糾紛容易影響家庭和社會關系的團結和睦，上述李世明家庭所遇的意外雖不具有普遍性，但親朋之間、鄉鄰之間因擔保貸款引發糾紛而反目的也屢見不鮮；去年當地發生一起刑事犯罪案件：有一借款人因債務負擔過重、被多人追索債務而實施搶劫；這些事件給農民的家庭、生產生活和社會穩定造成隱患。

 

造成審判執行工作壓力。大批案件進入訴訟程序，且當事人難尋、法律文書難送、執行案款難追，積案增多，影響審判執行質效，增加了法院“清積”工作的難度和壓力。

 

解決辦法有幾多

 

盡管小額聯保貸款在具體操作中出現了這樣那樣的問題，在審判工作中遇到了這樣那樣的麻煩，但我們不能否認這項惠農利農的政策是廣大農民所需要的，也是有著廣闊發展前景的，只是隨著經濟的發展和時代的要求，應當賦于其更加豐富的內涵。

 

可以創新信貸產品，對不同產品實行差別利率。如，對于生產性貸款和非生產性貸款實行不同的利率，即對于生產性貸款實行較為優惠的利率、設定較長的還款期限以鼓勵貧困農民通過農業生產改善家庭經濟狀況。對非生產性貸款和遲延還貸可以加大利率或加重罰息。

 

尋求多渠道的資金來源。農業投資和農業生產的周期較長，要解決農信社的資金余缺總是單靠短期訴借是難以解決的，應建立金融機構之間的資金借貸和資金融通網絡，以提高資金使用效率和資金最優配置。

 

建立小額聯保信貸的風險控制機制 。通過建立農戶經濟檔案，對農戶的家庭住址、人口、田畝、經濟收入情況等詳細 記載并經常更新，發放貸款時可以減少不必要的違約風險。另外，可以模擬城鎮機動車交強險獎罰方式，對農戶歷史借款編制還貸記錄，根據記錄重新評定農戶的信用等級，從而決定其信用貸款限額等級和利率優惠政策。對于那些歷史記錄不好的農戶取消資格或加以限制，而對于信用良好的可以給予一定的利率優惠和優先貸款。還可以建立風險補償基金、農業意外保險制度，用于彌補因自然災害等不可抗拒因素形成的小額信貸損失。

 

加強農信社管理，規范信貸行為。嚴格實行貸前審查，充分評估借款人和擔保人的資信能力，規范授信額度的把關審批，杜絕對違規放貸；加強貸后監管，關注貸款用途、經營狀況、資信變化、住址變化，發現借款人資信、地址發生變化，應及時備錄在案；加強對信貸員的教育管理，完善風險防范機制。

 

豐富擔保方式。隨著農業的發展和農民生活水平的提高，房產、車輛、農業機械已逐步進入農民家庭，可以更多采用以這些設備抵押的擔保方式，既可以增強借款人、擔保人的責任意識，也能有效抵御風險。

 

法院要加強與信用社、銀監部門的溝通協調，對因災因病或農畜業欠收的，信用社可適當延長還款期限或減少還款利息；信用社還應加大自身追償的力度，如果發現當事人逾期未歸還貸款，應及時主張債權，避免臨界時效期限集中起訴。在訴訟中對借款人及擔保人的財產動向進行跟蹤關注，防止當事人轉移財產，便于執行時有財產可供執行。

 

開展法律宣傳。農信社在開展放貸業務時，要重視做好擔保法知識的宣傳，向群眾釋明擔保的法律后果。農戶也應講究誠信，珍惜自己的信用記錄，避免不良記錄，影響今后借貸；另外及時償還貸款，也可避免逾期償還貸款，被訴至法院，增加訴訟成本，包括訴訟費、律師費等。