民事執(zhí)行是民事法律實行的重要形式，而“執(zhí)行難”不僅是長期以來困擾人民法院的突出問題，也是人民群眾反映強烈、社會各界普遍關(guān)注的熱點問題。全國各級法院都在努力尋找破解“執(zhí)行難”的對策，運動式的集中清理執(zhí)行積案活動就是一個重要手段，但造成執(zhí)行積案并非僅是個法律問題，也是經(jīng)濟、社會和體制等一系列問題的集中體現(xiàn)，清理執(zhí)行積案亟待構(gòu)建涵蓋執(zhí)行威懾機制、聯(lián)動機制等內(nèi)容的長效機制。本課題從江陰法院近年來關(guān)于清理執(zhí)行積案機制建設(shè)的實踐出發(fā)，剖析了現(xiàn)行清理積案模式存在的問題，探討如何構(gòu)建和完善清理執(zhí)行積案長效機制。

　　集中清理積案“運動模式”存在的問題

　　法院清理執(zhí)行積案在上世紀九十年代就已開展，那時雖未完全提出“執(zhí)行積案”概念，而是以解決“執(zhí)行難”的方式出現(xiàn)，但清理的目標主要是執(zhí)行積案，采用的主要方式是執(zhí)行大會戰(zhàn)，除了全國范圍內(nèi)的集中開展活動外，許多地方法院自身還不定期搞形式多樣的清理積案活動。

　　◎清理執(zhí)行積案的模式

　　清理執(zhí)行積案作為法院執(zhí)行工作的重要形式，之所以得以開展，主要的背景是在當(dāng)前倡導(dǎo)構(gòu)建和諧社會中法院“執(zhí)行難”已經(jīng)成為百姓反映強烈的問題，不僅是社會關(guān)注的熱點，也是涉法涉訴信訪的重點。為了解決“執(zhí)行難”問題，中共中央于1999年7月下發(fā)了《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈中共最高法院黨組關(guān)于解決人民法院“執(zhí)行難”問題的報告〉的通知》（中發(fā)[1999]11號文件），至今已在全國范圍內(nèi)先后開展了四次規(guī)模較大的集中清理執(zhí)行積案活動，具體包括：

　　1999年法院開展的“執(zhí)行年”活動，是第一次大規(guī)模的清理執(zhí)行積案活動。這次活動得到黨中央和全社會的大力支持，取得了很大的成功，清理執(zhí)結(jié)了很多積壓多年的“骨頭案”、“老賴案”，一時間讓實務(wù)界和理論界認為我國的執(zhí)行難問題得到很好解決。

　　2003年，由于社會經(jīng)濟體制的大面積改革，很多新的執(zhí)行問題頻繁出現(xiàn)，又積累了大批執(zhí)行積案，最高法院又在全國法院系統(tǒng)開展了清理執(zhí)行積案活動。但是由于積案太多，此次清積活動主要是針對涉及國企改制、積累時間較長、公眾反映較強烈的一些案件進行執(zhí)行。截至2003年6月底，全國各級法院共受理各類執(zhí)行案件128萬余件，已執(zhí)結(jié)83萬余件，結(jié)案數(shù)比去年同比增長3.26%，未結(jié)案件有近73萬件，未結(jié)案件的絕對數(shù)量仍然很大，而且有很多案件都是過去長期無法執(zhí)行的“難案”、“硬案”、“骨頭案”。

　　第三次集中清理執(zhí)行積案活動是在中央政法委發(fā)出52號文件要求解決“執(zhí)行難”問題之后，從2006年2月底再次在全國開展為期一年的“清理積案”執(zhí)行活動。但從總體上看，此次全國法院在集中清案活動中，共清理出執(zhí)行積案164萬件，標的額約4688億元；全國法院共清理執(zhí)結(jié)執(zhí)行積案78萬件，不足一半。

　　2008年11月開始的集中清理積案活動，是在中央政法委和最高法院共同牽頭下開展的。截至2007年底，全國各級人民法院受理的執(zhí)行案件中，債務(wù)人有財產(chǎn)或部分財產(chǎn)而未執(zhí)行的難案有33萬多件，生效判決得不到執(zhí)行，法律規(guī)定就會成為一紙空文，當(dāng)事人合法權(quán)益無法得到保障。為回應(yīng)人民群眾的強烈愿望和要求，中央政法委在全國范圍內(nèi)組織開展集中清理執(zhí)行積案活動。

　　◎當(dāng)前清理積案模式存在的問題

　　總的來看，最近一次開展的集中清理積案活動成效明顯，執(zhí)結(jié)和清理了一大批積案。以江蘇為例，2008年11月，全國集中清理執(zhí)行積案活動開展以來，全省列入清積范圍的8000余件有財產(chǎn)執(zhí)行積案全部清執(zhí)，執(zhí)結(jié)標的額11.73億元；3730件六類重點案件全部清執(zhí)，執(zhí)結(jié)標的額4.85億元；18萬余件無財產(chǎn)執(zhí)行積案全部清理完畢，執(zhí)結(jié)標的額5.86億元。同時，在機制建設(shè)上也取得了重大突破，如探索建立依靠黨委領(lǐng)導(dǎo)解決“執(zhí)行難”的新機制、強化清理積案責(zé)任制、初步建立起執(zhí)行聯(lián)動和威懾機制等。在肯定清理執(zhí)行積案成績的同時，也應(yīng)看到集中清理執(zhí)行積案活動這種模式還存在一些問題，具體表現(xiàn)為：

　　1.存在治標不治本的問題。采取開展清理積案活動這種運動性執(zhí)法方式，雖然短期內(nèi)能夠取得一定效果，但是由于對產(chǎn)生積案的深層次原因缺乏分析，沒有從根本上解決問題的有效對策。既不能預(yù)防與解決已經(jīng)發(fā)生的和即將可能發(fā)生的所有執(zhí)行積案，還使得執(zhí)行工作陷入了“累積——清理——再累積——再清理”的尷尬境地，不斷需要通過重復(fù)性的執(zhí)法來消化積案。

　　2.容易造成司法資源的浪費。當(dāng)前清理執(zhí)行積案模式往往采取短時間內(nèi)集中人力、物力和財力，運用暴風(fēng)驟雨的執(zhí)行方式開展清理執(zhí)行積案活動。盡管從數(shù)量上看，清理積案的數(shù)量比較可觀，全國許多法院的清積率都達到100%，但其中通過程序終結(jié)結(jié)案的占到絕大多數(shù)，以后再進入執(zhí)行程序無疑會花費更多的人力物力。此外，在執(zhí)行積案中著重強調(diào)“從快”執(zhí)行，雖然可以節(jié)省時間，最大限度的體現(xiàn)法律的功利價值，但片面的求快可能導(dǎo)致對法律程序的違反，也容易導(dǎo)致司法資源的浪費。

　　3.執(zhí)行工作的考評不盡科學(xué)合理。在清理執(zhí)行積案活動中，為加強對執(zhí)行工作的管理和監(jiān)督，保障執(zhí)行任務(wù)的順利完成，往往會采用一定的標準對執(zhí)行人員予以綜合考評。但是考評主要是以清理積案數(shù)量為標準，這種標準存有一定的誤導(dǎo)作用，其負面效應(yīng)也相當(dāng)明顯，除了執(zhí)法人員超負荷工作和承受極大身心壓力外，還會產(chǎn)生執(zhí)行形式主義，即辦案人員只注重從表面上完成執(zhí)行程序，對于執(zhí)行的效果卻不甚關(guān)注，實現(xiàn)辦案的法律效果和社會效果統(tǒng)一更是無從談起。

　　破解“執(zhí)行難”問題的探索與實踐

　　近年來，江陰法院執(zhí)行案件數(shù)量每年都在大幅增長，其中2008年比上年度上升幅度更是超過三成（見表一）。案件的增長給法院執(zhí)行工作帶來巨大壓力，執(zhí)行積案也不斷增加。

　　從結(jié)案方式（見表二）看，終結(jié)執(zhí)行案件占到所有結(jié)案數(shù)的13%，而其中很大一部分是以終結(jié)本次執(zhí)行程序的方式結(jié)案。

　　2008年11月，中央政法委、最高法院部署開展全國集中清理執(zhí)行積案活動，這是我國歷史上最大規(guī)模的清理執(zhí)行積案活動，在清理執(zhí)行積案的同時，還努力推動執(zhí)行工作長效機制建設(shè)，以求徹底有效解決執(zhí)行積案問題。江陰法院在此也做了有益的探索和嘗試，在本次清理執(zhí)行積案活動中，2007年底前有財產(chǎn)可供執(zhí)行的290件積案全部執(zhí)結(jié)，清理了無財產(chǎn)可供執(zhí)行的3746件積案。除了完成清理積案任務(wù)外，還重點加強清理執(zhí)行積案的機制建設(shè)。

　　◎建立執(zhí)行積案發(fā)現(xiàn)機制

　　科學(xué)界定“執(zhí)行積案”。“執(zhí)行積案”本身不是一個內(nèi)涵確定的概念，更不是一個法律術(shù)語，不同的群體站在不同的角度可能會有不同的認識，有的認為“執(zhí)行不能”案件不能納入積案范圍，也有人認為只要案件實體權(quán)利沒有全部實現(xiàn)就是積案。

　　我們認為，清理執(zhí)行積案的前提是要對積案數(shù)量有全面的排查，在此基礎(chǔ)上針

　　對有無財產(chǎn)可供執(zhí)行制定相應(yīng)措施，達到清理積案的目的，并逐步建立長效機制，實現(xiàn)執(zhí)行案件良性動態(tài)平衡。因此，對積案的界定應(yīng)適當(dāng)放寬，只要是超過法定執(zhí)行期限未能執(zhí)結(jié)的案件均應(yīng)列入積案范圍。

　　徹底排查積案，即在界定執(zhí)行積案的前提下，即要求所有承辦人員手中的積案一律公開，不準隱瞞，并形成“三督”機制：責(zé)任追究預(yù)告督促，規(guī)定所有案件全部進入全國法院執(zhí)行案件信息管理系統(tǒng)，新收案件到期形成積案立即匯報。若發(fā)現(xiàn)積案未及時納入執(zhí)行積案范圍，將追究相關(guān)執(zhí)行人員責(zé)任；信訪案件核對督促，以信訪案件核對倒查有無疏漏的執(zhí)行積案；領(lǐng)導(dǎo)包干負責(zé)督促，執(zhí)行條線負責(zé)人在把好結(jié)案關(guān)的同時分片包干，對執(zhí)行人員督促指導(dǎo)，對照立案案號和期限跟蹤系統(tǒng)進行檢查，確保取得預(yù)期效果。

　　◎建立執(zhí)行積案內(nèi)部管理機制

　　實行新案執(zhí)行與積案執(zhí)行同步進行，而不另設(shè)專門機構(gòu)用于清理積案。在清理執(zhí)行積案體制上與新案一樣落實執(zhí)行實施、執(zhí)行審查、綜合管理的內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置，細化內(nèi)設(shè)機構(gòu)職能，明確財產(chǎn)調(diào)查、控制、處分、分配、交付和采取罰款、拘留強制措施等事項由實施機構(gòu)辦理，對各類執(zhí)行異議及變更執(zhí)行法院的申請等事項由審查機構(gòu)辦理，建立分段集約及相互制約的工作機制。

　　在運行上規(guī)范案件流程，嚴格案件督促管理，制定《執(zhí)行案件流程管理規(guī)定》，對各類執(zhí)行積案進行分類，逐案分析產(chǎn)生積案的原因，確屬執(zhí)行不能的則進終止執(zhí)行程序，而對于其他案件則進一步采取相應(yīng)對策措施，在常規(guī)執(zhí)行的基礎(chǔ)上采取交叉執(zhí)行、提級執(zhí)行，同時積案管理系統(tǒng)對采取的每一步措施都有明確記錄，包括時間、期限和效果，以確保清理執(zhí)行積案工作高效運行。

　　◎建立清理積案配套機制

　　執(zhí)行部門先后制定了《立審執(zhí)配合實施意見》，做到立案、審判兼顧執(zhí)行，加強并規(guī)范財產(chǎn)保全措施，通過在訴訟中及時采取查封、扣押、凍結(jié)等法律手段，為當(dāng)事人權(quán)益的實現(xiàn)提供物質(zhì)保障；在執(zhí)行過程中，執(zhí)行人員應(yīng)加強與審判人員溝通意識，準確把握民商事審判工作思路，執(zhí)行時采取有效措施確保裁判結(jié)果落到實處，真正從源頭上減少執(zhí)行積案。

　　充分運用和發(fā)揮基層協(xié)助執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)作用，協(xié)助和配合法院做好清理執(zhí)行積

　　案工作。江陰法院在地方黨委政法委支持協(xié)調(diào)下設(shè)立了專項救助基金，為積案申請執(zhí)行人提供必要的經(jīng)濟救助。2008年至2009年，江陰法院對101名生活確有困難而案件難以執(zhí)行的刑事附帶民事案件權(quán)利人、道路交通事故受害人、人身損害案件受害人、“三養(yǎng)”案件申請人及時予以救助，救助金額達90.1萬元。

　　構(gòu)建清理積案長效機制的對策建議

　　建立清理執(zhí)行積案長效機制的目的在于減少積案產(chǎn)生，對于已經(jīng)形成的積案盡快清理，最終建立執(zhí)行案件良性運行管理的機制。因此，構(gòu)建清理執(zhí)行積案長效機制應(yīng)當(dāng)涉及以下幾方面：

　　◎從源頭上減少執(zhí)行積案產(chǎn)生

　　執(zhí)行積案的產(chǎn)生，與執(zhí)行案件數(shù)量眾多關(guān)系密切，從源頭上減少執(zhí)行案件的涌入，提高當(dāng)事人的自我履行率，是解決執(zhí)行積案的一個好方法。從法院角度看，建立立審執(zhí)配合機制，將查封扣押等強制措施、債務(wù)人的財產(chǎn)申報制度等內(nèi)容提前到立案和審判環(huán)節(jié)，既可以促使債務(wù)人主動履行義務(wù)，減少進入執(zhí)行程序的案件量，又有效避免債務(wù)人敗訴后轉(zhuǎn)移財產(chǎn)現(xiàn)象發(fā)生，同時減少了執(zhí)行環(huán)節(jié)的工作量，有效緩解執(zhí)行壓力。

　　從系統(tǒng)內(nèi)部來看，執(zhí)行權(quán)是審判流程的延伸環(huán)節(jié)，而執(zhí)行工作能否迅速有效兌現(xiàn)，一定程度上要依賴此前已經(jīng)歷過的程序和工作成效，這就需要在案件流程的各個環(huán)節(jié)相互策應(yīng)、相互配合、相互支持。具體來說，立案要為審判和執(zhí)行提供基礎(chǔ)、創(chuàng)造條件，審判要加大訴訟調(diào)解工作力度，提高調(diào)解當(dāng)場履行率，盡量減少進入強制執(zhí)行程序的案件，盡量保全、固定財產(chǎn)為執(zhí)行提供便利。

　　◎?qū)?zhí)行工作實行科學(xué)考評

　　執(zhí)行工作考評必須堅持以案件執(zhí)行考核為中心，堅持實事求是、嚴格標準、公開公正、獎懲分明的原則，科學(xué)設(shè)定執(zhí)行標的到位率、執(zhí)行申訴率、執(zhí)行結(jié)案率、執(zhí)行結(jié)案合格率、自行履行率等指標，合理分配考核分值。對執(zhí)行案件從辦案程序合法、實行執(zhí)行公開、注重執(zhí)行效率和執(zhí)行效果、及時辦理受托執(zhí)行案件等方面進行全面綜合考核。

　　結(jié)案率和實際到位率應(yīng)當(dāng)成為執(zhí)行工作考核的重點。由于執(zhí)行工作的任務(wù)在于追求生效裁判文書內(nèi)容的實現(xiàn)，所以效率是執(zhí)行工作的首要價值追求，對執(zhí)行工作的考核與評判也應(yīng)當(dāng)以執(zhí)行效率作為重要對象。因此，重點納入考核機制的應(yīng)該是被執(zhí)行人有財產(chǎn)可供執(zhí)行的案件。對于被執(zhí)行人無財產(chǎn)可供執(zhí)行的案件，雖然這類案件的執(zhí)行效果并不理想，但該類案件可通過執(zhí)行救助機制予以解決。實踐中，對于此類案件可以考慮另行單列管理。

　　◎建立執(zhí)行案件退出機制

　　執(zhí)行案件退出執(zhí)行程序，是指執(zhí)行案件在執(zhí)行流程運行的過程中，出現(xiàn)了被執(zhí)行人無財產(chǎn)可供執(zhí)行等情況，依法中止甚至終結(jié)執(zhí)行程序，使執(zhí)行案件暫時退出執(zhí)行程序的一種工作機制。執(zhí)行案件退出執(zhí)行程序能有效解決案件出口不暢的問題。該程序設(shè)置主要從以下三個方面考慮：

　　1.窮盡調(diào)查措施的標準。納入執(zhí)行工作退出程序的案件必須是窮盡調(diào)查措施的案件，對于窮盡調(diào)查措施的標準主要應(yīng)當(dāng)包括：窮盡執(zhí)行程序、窮盡調(diào)查手段、窮盡強制執(zhí)行措施、窮盡執(zhí)行制裁措施四個方面的內(nèi)容。

　　2.退出執(zhí)行案件的質(zhì)量評查。為保障退出執(zhí)行程序案件的正確性，應(yīng)當(dāng)加強案件質(zhì)量評查，由審管辦等部門加強對退出執(zhí)行案件質(zhì)量考核，將評查結(jié)果納入辦案法官的綜合考評，作為法官職務(wù)、職級晉升及獎懲的重要依據(jù)。

　　3.建立執(zhí)行退出救濟程序。保障程序主要包括恢復(fù)執(zhí)行程序和執(zhí)行救濟制度。恢復(fù)執(zhí)行程序主要是基于事后一旦發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人有可供執(zhí)行的財產(chǎn)，當(dāng)事人可以向法院提請恢復(fù)執(zhí)行或法官依職權(quán)進行執(zhí)行，以便更好地保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。執(zhí)行救濟制度主要是基于申請執(zhí)行人由于申請得不到執(zhí)行，從而使生活陷入困境，在此情況下通過救助制度對申請執(zhí)行人予以救濟，保障當(dāng)事人的正常生活。

　　◎不斷完善執(zhí)行救助制度

　　案件在強制執(zhí)行中，當(dāng)被執(zhí)行人下落不明或者確無履行能力，致使案件不能執(zhí)行，而申請執(zhí)行人生活確有困難時，為了能夠切實保護申請執(zhí)行人合法權(quán)益，維護社會和諧穩(wěn)定，必須對申請執(zhí)行人給予一定數(shù)額的經(jīng)濟救助以解決其生活困難，這就需要建立一套行之有效的執(zhí)行救助制度。

　　1.救助對象。執(zhí)行救助應(yīng)嚴格限于被執(zhí)行人確無履行能力，申請執(zhí)行人極度貧困，易導(dǎo)致社會不安定因素的交通事故和其他人身損害賠償、贍養(yǎng)費、扶養(yǎng)費、撫育費以及勞動報酬或經(jīng)濟補償?shù)阮愋桶讣Ｉ鲜霭讣墓餐攸c是雙方均為特困群體，如果得不到執(zhí)行，易引發(fā)新的社會矛盾，導(dǎo)致新的社會不安定因素。

　　2.救助條件。適用執(zhí)行救助的申請執(zhí)行人必須是特定的當(dāng)事人，申請執(zhí)行人應(yīng)當(dāng)是自然人。并且以當(dāng)?shù)孛裾块T“無法維持當(dāng)?shù)刈畹蜕顦藴?rdquo;作為衡量的標準來界定特定的申請執(zhí)行人的主體。在執(zhí)行過程，申請執(zhí)行人應(yīng)當(dāng)向法院提出領(lǐng)取執(zhí)行救助基金的申請，并提供其低于當(dāng)?shù)刈畹蜕顦藴实南嚓P(guān)證明材料。

　　被執(zhí)行人確無履行能力是適用執(zhí)行救助基金的前提條件。確定被執(zhí)行人有無履行能力，應(yīng)當(dāng)從兩個方面考慮：一是申請執(zhí)行人無法提供或未能提供被執(zhí)行人有可供執(zhí)行的財產(chǎn)或線索；二是法院窮盡了一切執(zhí)行措施和方法后，仍未能查找到被執(zhí)行人有可供執(zhí)行的財產(chǎn)或線索。必須同時符合上述兩個條件時，方可認定為被執(zhí)行人確無履行能力。

　　◎建立清理執(zhí)行積案的保障機制

　　建設(shè)一支高素質(zhì)的執(zhí)行隊伍是搞好執(zhí)行工作的根本保障，也是落實監(jiān)督制約機制的根本保障。因此，要加強對各級法院執(zhí)行人員的培訓(xùn)，開展執(zhí)行人員與各業(yè)務(wù)部門審判人員的定期交流。要根據(jù)執(zhí)行工作的實際需要，配齊配強執(zhí)行人員，確保執(zhí)行人員比例不少于全體干警現(xiàn)有編制總數(shù)15%的要求。

　　要積極爭取黨委、人大、政府及有關(guān)方面的支持，推動執(zhí)行工作全面納入社會治安綜合治理目標考核范圍，優(yōu)化執(zhí)行環(huán)境。加強與相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，健全完善執(zhí)行聯(lián)動機制。堅持社會輿論陣地，增強民眾履行法律文書確定義務(wù)的自覺性。爭取社會對執(zhí)行救助的支持，明確救助向社會化方向發(fā)展，爭取聯(lián)合政府有關(guān)部門對符合救助條件的當(dāng)事人及時救助并形成長效機制。