在行政許可領域，規劃行政許可因其意義特殊而成為立法的重點。2007年全國人大常委會審議通過了《中華人民共和國城鄉規劃法》，但由于規劃法實施時間不長，行政機關在法律適用上存有不同理解，導致程序違法、濫用職權等問題層出疊見，訴至法院的規劃行政許可案件逐年增多。[1]此外，因該類型案件往往涉及第三人利益，矛盾也大多比較激烈，這就給司法審查提出了新的問題。

 

一、規劃行政許可行為的性質及可訴性

 

根據行政行為對相對人產生的效果不同，可以將行政行為區分為授益行政行為與負擔行政行為。授益行政行為是指行政主體為行政相對人設定權益或免除義務的行政行為。負擔行政行為是指行政主體為行政相對人設定義務或者剝奪、限制其權益的行政行為。[2]授益行政行為中還有一類比較特殊的行政行為，就是具有第三人效力的行政行為，即對行政相對人授益，卻對第三人產生負擔效果的行政行為。[3]規劃行政許可行為是規劃行政主管機關根據現有的規劃賦予申請人建造一定標準建筑物的行政行為。房屋的建造確實會對相鄰關系人的通風、采光、日照時間等產生不利影響，規劃行政許可在賦予申請人權利的同時，也對利害關系人甚至不特定公眾的權益產生影響。規劃許可的直接效力就是賦予相對人從事特定建設行為，同時，它也間接地對特定利害關系人設定了一定的忍受義務。這種忍受義務就是授益行政行為對于第三人設定的負擔。

 

規劃行政許可行為是一種比較典型的具有對第三人產生效力的授益行政行為。但是，就同一對象而言，這種效力是單一的，即對行政相對人而言，該行為只產生有利的法律效果，如規劃行政主管機關許可建筑商或開發商建造房屋；對于利害關系人而言，該行為只產生不利的法律效果，如由于規劃行政主管機關核發建筑許可證而影響了相鄰關系人的通風、采光等。根據我國現行法律的規定，只要新建房屋的建設符合城建規劃要求，并且新建房屋的各種建設指標沒有違反強制性規定，那么這種影響對于相鄰關系人而言就是一種必須忍受的負擔。在審判實踐中，第三人對于這種負擔的不滿往往會引發糾紛甚至訴訟。在此類行政訴訟中，往往絕大多數案件都是由相鄰利害關系人提起的，案件爭議焦點主要是被訴規劃行政許可行為是否對相鄰關系人的權益損害，以及這種損害是否能夠得到法律上的救濟。法院在審理規劃行政許可案件過程中，需要對規劃行政主管機關和利害關系人之間的權利義務關系進行必要的調整，這就涉及到本文所探討的司法審查問題

 

二、規劃行政許可案件的審查標準及方式

 

　 行政行為司法審查的標準問題，既是一個極其重要的問題，也是一個非常復雜的問題。說它重要，是因為行政行為司法審查標準作為司法機關審查行政行為是否合法與合理的標準或尺度，直接影響著行政行為司法審查的合法性、公正性與權威性；說它復雜，是因為行政案件的多種多樣，決定了世界各國難以給司法審查設定固定標準。在英國，法院對行政行為的司法審查主要有兩大標準：審查是否越權與審查是否違反自然正義原則。前者是制定法標準，既涉及實體又涉及程序；后者是普通法標準，是純程序標準。[4]在美國，根據《聯邦行政程序法》第706節及法院的有關判例，法院對行政行為司法審查的標準主要有六個：（1）是否違法，其中“違法”包括實質的違法與程序的違法；（2）是否侵犯憲法的權利、權力、特權或特免，其中憲法規定的權利包括公民的選舉權、人身自由權、言論自由權、正當程序權等；（3）是否超越法定的管轄權、權力或限制，或者沒有法定權利；（4）是否專橫、任性、濫用自由裁量權，根據司法實踐，濫用自由裁量權的行為又包括目的不當、專斷與反復無常、考慮了不相關的因素和未考慮相關的因素、不作為和遲延等；（5）是否沒有事實根據；（6）是否沒有“實質性證據證據”。[5]在英美法系國家，司法審查的標準通常是與司法審查的“強度”緊密聯系的，而司法審查的強度在很大程度上取決于案件或所爭議的問題是法律問題還是事實問題。傳統上，英美法系國家法院重在審查法律問題，而很少審理事實問題。這主要是因為：（1）英美法等國家比較重視程序法的運作。對行政權的控制主要靠程序法，事實問題已經在程序里面得到很好的解決，一般無需法官重審；（2）英美等國家大多實行行政救濟窮盡制度，司法審查處于“上訴審”的地位，而多數英美學者認為“上訴審”應是法律審；（3）英美等國家通常采用對抗制訴訟體制，此體制下的法院通常不進行案件事實的調查取證。[6]

 

我國行政訴訟法第4條規定：“人民法院審理行政案件，以事實為依據，以法律為準繩。”這一原則也決定了不能不審查事實問題。在我國的法律制度上，一直也沒有區分事實審和法律審的傳統。只審查法律問題而不審查事實問題，最終也將難以實現監督行政機關依法行使職權，保護公民、法人或者其他組織的合法權益。[7]行政許可法規定，在行政許可實施程序中，行政許可實施機關應該依據法定的權限范圍、條件和程序實施行政許可。行政許可實施機關對于事實認定應該符合法律要求，在規劃行政許可中，可能涉及一些技術標準和技術規范，許可實施機關應該認真審查這些申請項目是否符合技術標準和技術規范的要求。此外，行政許可實施機關還應該在適用法律上沒有錯誤。因此，法院在審理規劃行政許可案件時，既要審查行政許可實施機關認定的事實是否正確，又要審查其適用法律是否準確。

 

司法審查標準作為行政權與司法權之間關系的“調節閥”，既不能過于寬松，也不能過于嚴格，必須結合行政案件涉及問題的性質，確立靈活的審查標準。對于法律問題，除涉及公共政策的選擇、技術性法規的解釋外，法院應進行完全審查，審查行政機關是否越權、是否違反程序、適用法律法規是否正確等問題。對于涉及公共政策的選擇、技術性法規的解釋等問題，法院只進行合理性審查，只要行政機關的判斷在法律規定的范圍之內，法院應給予相應的尊重，不得以司法權代替行政權隨意否定行政機關享有的自由裁量權。但是，法院在許多情況下，尊重行政機關對法律問題的判斷，并不表明法院放棄了對法律問題的最終決定權，它只意味著法院可以認可行政機關對法律問題的判斷，最終決定權仍由法院掌握。[8]對于事實問題，進行有限審查，采用合理性審查標準。“法院不能用自己的判斷代替行政機關的判斷，法院只審查行政機關的判斷是否合理和公平。即使對于同一證據事實，法院自己作出判斷時得出的結論和行政機關不同，只要行政機關的判斷合理，法院仍然應當尊重行政機關的判斷。”[9]此外，鑒于法律問題與事實問題并不是那么涇渭分明的，而是往往交織在一起，很難用統一的標準進行區分，有些問題可能既涉及法律，又涉及事實。“在許多案件中，法律審與事實審水乳交融，無法區分在這種情況下對一個問題的裁定必然涉及到另一個問題的裁定……。法律與事實的區分常常不是令人明白的標準，永遠不能自行劃清界限。”[10]對于既涉及法律、又涉及事實的問題，法院應發揮司法能動性：對于重要的社會公益性、專業性、技術性強的問題可作為事實問題，進行有限審查；對于其他問題，可作為法律問題進行審查。這樣做既有利于法院與行政機關發揮各自的優勢，調動行政機關的積極性，也有利于行政訴訟效益的提高。

 

關于司法審查方式，行政訴訟法第5條規定：“人民法院審理行政案件對具體行政行為是否合法進行審查。”該條規定確立了被訴具體行政行為合法性審查原則，同時也決定了法院對被訴具體行政行為的審查應該是全面審查，而不是僅僅根據當事人的訴訟請求進行部分審查。同樣，規劃行政許可案件也應當適用該原則。對合法性審查原則中的法應當如何理解呢？依據行政訴訟法的規定，合法性審查以法律、法規為依據，參照適用規章。對合法性審查原則中的合法性的內涵如何理解和掌握？在審判實踐中，合法性審查的內容包括主體合法、行政權限合法、行政內容合法、行政程序合法以及行為形式合法。具體行政行為的合法性不僅要求行政行為應當符合法律的外在規定，即符合主體、權限、內容和程序等方面的規定，而且也應當符合法律的內在精神，即符合法律的最終目的。如何理解和掌握合法性審查原則中的合法性的內涵，對于審理規劃行政許可案件有著重要意義。筆者認為，對規劃行政許可行為的審查，不應僅限于是否履行了對應當具備的前提性批準文件的形式審查，還應以合法性審查為標準對前提性批準文件進行實質審查。

 

在規劃行政許可案件中，各種前提性批準文件是規劃行政許可的前提條件，自然成為被訴規劃行政許可行為的事實依據。作為事實依據，前提性批準文件處于證據地位，是證明規劃行政許可行為合法性與否的根據。既然是根據，就應當適用行政訴訟證據規則。前提性批準文件屬于公文書。依據最高院《關于行政訴訟證據若干問題的規定》的規定，公文書作為證據，其證據效力適用最佳證據規則。將前提性批準文件作為認定規劃行政許可行為合法的證據材料，對其進行審查是對證據的三性即真實性、關聯性、合法性進行審查。由于前提性批準文件同時又是某一個具體行政行為，因此，將具體行政行為作為證據審查，其證據意義上的合法性必須與具體行政行為本身的合法性區別開來，這是兩個不同的審查對象、不同的審查范圍。前提性批準文件作為訴訟證據來審查，只能認定其是否可以作為定案證據的結論，而不能作為規劃行政許可行為合法性的結論。在行政訴訟程序中，對規劃行政許可行為的合法性審查，需要對這些前提性行政批準行為是否合法進行分析認定。由于其在訴訟中處于事實證據的地位，因此法院不可能對其內容的合法性作審查，實際上只是對前提性行政批準文件進行形式上的審查，不直接進入實體內容的審查。如果認為批準內容不符合規范性文件的要求，只能是不作為證據使用。如不作為證據使用，必然使得規劃行政許可行為由于缺少前提性行政批準文件而違法。規劃行政主管機關肯定會以其對該批準文件只作形式審查，不作實質審查為由，或以實質審查無法律依據為由進行申辯。法院認定其應當進行實質審查也無法律依據。對屬于法院行政案件受理范圍的前提性行政行為，如果當事人之間沒有異議，基于不告不理原則及合法性審查標準，只審查規劃行政主管機關是否履行了對前提性行政批準文件作形式審查的職責。對于有爭議的前提性行政批準文件，如果尚在行政訴訟起訴期限內，應告知當事人可以直接對前提性行政行為提起行政訴訟。

 

三、利益衡量原則在規劃許可案件審查中的適用

 

《行政訴訟法若干問題解釋》第58條規定：“被訴具體行政行為違法，但撤銷該具體行政行為將會給國家利益或者公共利益造成重大損失的，人民法院應當作出被訴具體行政行為違法的判決，并責令被訴行政機關采取相應的補救措施；造成損害的，依法判決承擔賠償責任。”該條規定又被稱為“情況判決”，即人民法院經審查，確認被訴具體行政行為違法，本應予以撤銷，但考慮到公共利益需要而不撤銷，責令行政機關作其他補救的判決形式。[11]但“國家利益或者公共利益”以及“重大損失”屬于模糊概念范疇，當遇到具體案件時，作為承辦法官該如何認定案件事實是否屬于“國家利益或者公共利益”以及“重大損失”？利益衡量為解決這一難題提供了有效路徑。

 

利益衡量作為一種法學解釋方法論，是指在法律所確認的利益之間發生相互沖突時，由法官對沖突的利益確定其輕重而進行的權衡與取舍活動。[12]當法官在面對眾多的利益沖突時，無法通過“規范＋事實＝判決”這樣的三段論演繹來得到答案，利益衡量方法的運用成為必然選擇。利益衡量是“為重建法律和平狀態，或者一種權利必須向另一種權利(或有關的利益)讓步，或者兩者在某一程度上必須各自讓步。于此，司法裁判根據它在具體情況下賦予各該法益的‘重要性’，來從事權利或法益的‘衡量’。”[13]利益衡量的最終目標是追求利益沖突各方的協調和平衡。在審理規劃行政許可案件中，要做好利益衡量，必須遵守以下原則：

 

1、堅持利益最大化原則[14]。運用利益衡量的前提條件是各方面利益存在巨大沖突，如果完全套用現行法律的規定，那么其中任何一方利益的實現必然將導致另一方面利益的減損，會導致矛盾進一步激化，那么這樣的審判結果就只是簡單做出形式上的訴訟程序終結，無法確保案結事了。因此，就需要運用利益衡量原則，在充分考慮社會整體利益的前提下，使當事人雙方利益同時得到最大滿足，盡可能實現兩者利益之和最大化。在目前城市化建設進程加劇的情形下，針對拆遷的規劃許可已成為社會關注的焦點。拆遷規劃之所以受重視，正是體現了行政案件中國家利益和個人利益的沖突。此類案件起訴到法院時，雙方的矛盾已達到白熱化地步，大多數案件也已經過當事人的多次上訪或是信訪。承辦法官所面臨是單純的法律所無法解決的社會問題。在此種情況下，法院即使在審查中發現規劃主管機關的規劃批準書在程序上存在瑕疵，但若此地涉及市政重點工程，必須妥善、快速處理以保證社會穩定大局，同時又要履行法律職責，多做協調工作，力爭達成補償協議。這樣既避免了撤銷行政裁決導致影響城市建設，又避免了強制拆遷可能帶來的社會負面影響。

 

2、損害最小化原則。這個原則是利益最大化原則的必要補充。因為矛盾解決方案不管怎樣設計，都必將對敗訴一方造成一定損害，只考慮利益最大化難以反映出的良好法律效果和社會效果。因此，在考慮那種方案的整體利益是最大的時候，也要考慮該方案造成的損害是最小的。當規劃行政主管機關對不符合國家有關規定標準（非強制性規定）的建筑給予許可，房子竣工后，入住的居民發覺其應該享受的合法權益受到損害，遂起訴要求行政機關撤銷行政規劃許可，撤除違章建筑，退房補償損失。此時如果按照現行的法律，無論怎樣判決，都必然對其中一方造成較大的損害，如判決支持規劃行政主管機關，不僅讓不符合法律標準的建筑以不合法的形式存在，而且對居民的權益造成損害；如判決撤銷規劃許可證，拆除已建成的不合標準的建筑，必將給社會和建筑商帶來巨大損失。此時，法官除了要對各種處理方案所造成的社會整體利益進行衡量外，還必須對這兩種不同的損害進行合理比較和利益衡量，正確判斷采取何種處理方式，造成的社會損害才可能達到最小。

 

3、標準社會化原則[15]。運用利益衡量，要反映出的是社會一般價值觀念，以達到促進社會和諧發展的目的。利益衡量與法官個人的價值觀、以及對公正、法律價值的理解和判斷密切相關。從客觀上講，不同的社會價值觀念很有可能導致利益衡量的結果不同，但是對于法律的穩定性而言，在同一法律前提下，不同的法官不能自由的各自依照其個人觀點而做出對同一事實的不同判決。法官運用利益衡量原則判決案件時，必須清楚的認識到，其司法決定應反映整個社會對此案的價值判斷而不是自己個人的價值判斷。在深圳億元違建“海上皇宮”拆除事件中，深圳龍崗法院稱，經廣東省海洋與漁業局調查組查實，海上精英公司在建造過程中未依法申請海域使用權，沒有得到相關規劃行政主管機關的審批同意，屬于違章建筑。龍崗法院表示，為了防止海域污染、保護相鄰養殖戶的財產人身安全，并考慮到拆解工作的難度和業主對“海上皇宮”比較熟悉，最終說服由業主自行組織力量拆除，龍崗法院和相關職能部門負責指導監督。至此，存在6年之久的違法建筑“海上皇宮”被依法拆除。該案的順利執行，在社會上引起了極大震動，群眾反響很好。

 

4、充分正當性原則[16]。法官在運用利益衡量原則時不是沒有任何限制的，要充分考慮影響特定利益關系的各種因素，這往往是利益衡量結果是否公正和合理的重要條件。利益衡量作為一種方法運用于司法審查，必須排除一些不應考慮的因素，如當事人的人身、財產狀況、地位高低以及行政機關的各種壓力、媒體的宣傳、地方保護主義等等。法官在價值判斷時還應當加強說理功能。即在審理案件時，其終極觀點的確立應當具備充分理由，在裁判文書中要充分體現，作為利益衡量的行政裁決更應以充分說理為前提。前不久，北京市第一中級人民法院在一起消費者訴華星時代影城的民事案件的判決書中將合議庭組成人員就案件判決結果的不同意見公開闡述的做法是十分值得借鑒的。筆者認為，在規劃行政許可訴訟案件中，如果利益沖突激烈的當事人在判決書中能夠看到合議庭成員的思維碰撞的全過程，想必他們對于裁判的公開和公平性都會有更加理性的認識，也會對法院的裁判文書有更多的信任感。

 

 

 

結 語

 

 中國社會正處于一個憲法激活的時期，公民根據憲法和法律爭取和維護個人權利的熱情空前高漲。對規劃行政許可案件進行司法審查，其目的是保護、法人和其他組織的合法權益不受行政機關違法行政行為的侵害，提高行政機關工作的公開度、透明度，促進依法廉潔行政。但從總體上看，司法審查具有事后監督的特點，僅僅是一種補救性措施，還不能從根本上解決規劃行政許可中存在的所有問題，應該從對規劃行政許可案件實行司法審查僅僅是治標，而完善規劃行政許可具體制度是治本這一重要課題來加以認識。

 

 

 

參考文獻：

 

[1]據不完全統計，筆者所在法院（注：該法院為鹽城市主城區法院）2008年受理的規劃行政許可案件較2007年上升26.15%，2009年同比上升35.76%。

 

[2]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社2005年版，第180頁。

 

[3] [德]哈特穆特·毛雷爾著，高家偉譯：《行政法學總論》，法律出版社2000年版，第209頁。

 

[4]胡建淼著：《十國行政法》，中國政法大學出版社1993年版，第39頁。

 

[5]王名揚著：《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第678—679頁。

 

[6]王學棟、馮洪革：“行政行為司法審查的標準”，載《石油大學學報(社會科學版)》2004年2期。

 

[7]馬生安著：《行政行為研究——憲政下的行政行為基本理論》，山東人民出版社2008年版，第326頁。

 

[8]周漢華：“論行政訴訟中的法律問題”,載《中國法學》1997年第4期。

 

[9]同注5，第685頁。

 

[10][美]伯納德·施瓦茨著，徐炳譯：《行政法》，群眾出版社1986年版，第599—600頁。

 

[11]胡建淼著：《行政訴訟法學》，高等教育出版社2003年版，第217頁。

 

[12]本文對利益衡量的界定，借鑒了我國臺灣學者楊仁壽對利益衡量的描述，他認為“法官在闡釋法律時，應擺脫邏輯的機械規則之束縛，而探求立法者與制定法律時衡量各種利益所為之取舍，設立法者本身對各種利益業已衡量，而加取舍，則法義甚明，只有一種解釋之可能性，自須尊重法條之文字。若有許多解釋可能性時，法官自須衡量現行環境及各種利益之變化，以探求立法者處于今日立法時，所可能表示之意思，而加取舍。斯即利益衡量。換言之，利益衡量乃在發現立法者對各種問題或利害沖突，表現在法律秩序內，由法律秩序可觀察而得知立法者的價值判斷。發現之本身，亦系一種價值判斷。”楊仁壽著：《法學方法論》，中國政法大學出版社1999年版，第175－176頁。

 

[13][德]卡爾•拉倫茨著，陳愛娥譯：《法學方法論》，商務印書館2003年版，第279頁。

 

[14] 羅豪才：“民主與法制建設的一大成果——紀念行政訴訟法頒布十周年”，載《法制日報》1999年4月2日。

 

[15]鄭永鶴、吳金水：“論行政審判中的利益衡量”，載《政治與法律》2001年第2期，第28頁。

 

[16]同注15，第30頁。