論文摘要：

 

本文旨在通過闡明何謂行民交叉案件，實際的社會經濟生活當中存在此種行民交叉情況，人們在尋求司法救濟時，則相應的產生了行民交叉案件，這給審判實踐提出了問題。因此學界開始研究解決這一問題，產生了幾種學術觀點，本文一一進行闡述分析，詳述其中利弊，進而提出自身觀點，希冀能夠找出一種途徑減少此類案件當事人的訴累，節約訴訟資源，最終“定紛止爭”促進社會和諧。

 

一、何謂行民交叉案件

 

許尚豪教授認為，“所謂民事、行政爭議交叉案件，是指在案件審理過程中，同時存在均需解決的行政爭議和民事爭議，兩個爭議在法律事實上互相聯系，處理結果上互為因果或互為前提的案件。”[1]學者黃江認為，行政訴訟與民事訴訟交叉，主要是指在同時存在的行政訴訟和民事訴訟案件中，行政訴訟案件和民事訴訟案件的法律事實互相聯系，處理結果互為因果或互為前提條件的訴訟類型。[2] 學者杜承秀認為：“民事和行政爭議交叉案是指法院審理案件的過程中，同時存在需要解決的民事爭議與行政爭議，在法律事實上有一定的關聯，處理結果互為因果關系或者互為前提條件的一種案件形式。”[3] 也有人稱行民交叉案件為“關聯”案件。如江偉教授等認為，所謂民事行政爭議關聯案件，是指行政爭議和民事爭議因在法律事實上互相聯系，在處理上互為因果或互為前提、互相影響的案件。[4] 上述關于行民交叉案件的概念其內容大同小異,基本揭示了行民交叉案件的本質特征。本文認為所謂行民交叉案件是指在人民法院民事訴訟、行政訴訟或者兩種并行的訴訟中，存在行政、民事兩種法律關系互相牽制、互相關聯、互相影響，當事人爭議的解決需要兩種訴訟程序共同參與的情況。

 

二、行民交叉案件的存在引出的問題

 

(一)立法滯后——行、民交叉案件處理的無序性。由于立法滯后，各地法院在法律層面對行、民交叉案件的程序整合還沒有“尚方寶劍”可供借鑒，在法律層面還沒有構建較完整的行、民交叉案件程序制度體系，尚缺乏科學的程序指導，導致行、民交叉案件的處理在實踐中熟悉不一致，還存在較大的隨意性。比如我國目前只有兩個法律和解釋條款（如《民訴法》）第136條和《行訴法若干解釋》第61條）涉及到行、民交叉案件處理的原則規定，再沒有其它條款觸及，使得各地法院在處理交叉案件時隨意性較大。因“現存的解決方法導致的結果，案件久拖不決者有之，行政判決與民事判決相互矛盾者有之”。[5]與此同時，由于立法的步伐大大落后于社會的變革，再加上中國地域廣，東西南北各地差異較大，法院法官的素質參差不齊，而法律適用者又不能做“自動取款機”，使得各地法院在司法實踐中遇有行、民交叉案件時適法很不統一，處理方式方法亦不一樣，結果也就不言而喻。另外，由于法院法官對法律熟悉上的差異，“導致法院的民事判決與行政判決相互矛盾，經常出現法律適用所生結果的悖論，”[6]導致人民法院在處理行、民交叉案件時的隨意性和無序性。

 

（二）引發訟累——行、民交叉案件處理的復雜性。行、民交叉案件因缺乏科學的程序指導，使得各地法院難以理想地解決行、民交叉案件，從而導致案件審理期限過長，給當事人造成訟累，影響社會關系的和諧穩定。根據現有的法律規定，當出現民事、行交叉后，由于一般由法院的行政和民事審判庭進行審理，從而出現一個案件往往久拖不決，其判決互相矛盾或者在民事審判中疏于審查行政認定事實導致民事判決錯誤。在有些案件中當事人不僅要在同一法院經過幾次立案，由法院的行政和民事審判庭審理，而且提起上訴后還要經過上訴審的法院的立案庭立案，行政和民事審判庭審理。此時，由于行政與民事訴訟相互影響，官司沒完設了，導致當事人重復訴訟，循環訴訟，陷入一而再、再而三的訴累怪圈之中。同時，由于這種交叉處理的復雜性使然，不僅侵害了當事人的合法權益，而且“不同程度地影響了案件處理的嚴厲性和法律關系的穩定。”[7]，最終的結果是影響了案件質量和法院的裁判權威。

 

（三）浪費資源——行、民交叉案件處理的局限性。在審判實踐中，對于行、民交叉案件，由于行政與民事訴訟各有其局限性，再加上法官的職業保守性格與法律家遵循既定規則的“教義式職業思維”，使得法官不敢“造法”和創新，直接表現就是法官在行、民交叉案件程序整合制度改革中表現為“教義式”的保守性。因為依靠任何一種訴訟程序都難以理想地解決行、民事交叉案件的紛爭。這樣的結果既影響了辦案效率，增加了法院的訴訟成本，又浪費了有限的司法資源，根本不符合訴訟經濟原則。與此同時，現在一些法院根據最高法院的司法解釋制定的內部行、民交叉案件的處理規則，實際上又帶有程序規則與實體規則存在的雙重局限：既不能保持已有的行、民交叉案件處理的正當性與效率性，又難以體現社會主義司法理念所要求達到的司法和諧統一的價值目標。

 

（四）相互矛盾——行、民交叉案件處理的沖突性。在出現行、民交叉案件后，因沒有統一的程序模式可供選擇，導致不同的法院對行、民交叉案件的處理結果相互矛盾，象有的法院把本來應該由民事賠償的范疇按照行政賠償對待，不僅有侵害當事人訴訟權利之嫌，而且在司法實踐中會出現不同的救濟結果。因此，在審判實踐中，假如對于行政訴訟與民事訴訟交叉、行政賠償與民事賠償沒有正確的熟悉，最終的處理結果就會相互沖突，也必然導致當事人合法權益不能得到及時有效的救濟。

 

三、學界存在的主要觀點

 

（一）“先行后民”模式。在行、民交叉案件中，關于行政訴訟與民事訴訟的先后問題，一部分學者傾向性的觀點是行政訴訟優先于民事訴訟，[8]民事訴訟讓位于行政訴訟；或者把已經開始的民事訴訟先行中止，待行政訴訟審理終結后，并以行政訴訟的處理結果為依據繼續審理民事訴訟。其理由是：⑴從主體資格來看，行政許可行為或行政確認行為均賦予民事主體一定的民事主體資格，而有相當數量的民事主體資格都是通過一定行政行為賦予的，因此，假如對民事主體一定的民事主體資格產生爭議，就必須先行對行政許可行為或者行政確認合法性通過行政訴訟的方式來解決。⑵從保護的社會利益價值大小看，行政訴訟保護的權益既有行政利益，又有公民、法人或其他組織的合法權益；民事訴訟保護的主要是公民和組織的人身權益和財產權益。[9]⑶從法定程序來看，行政行為往往是民事法律行為的法定程序要件。如在房屋買賣交易中，我國物權法和房地產法規定，房屋買賣只有進行了過戶的行政登記行為才生效；在婚姻法律關系中，男女雙方只有經過了婚姻登記的行政程序，婚姻關系才為合法建立。⑷從審理的結果來看，有的行政行為是某些民事權利與民事責任承擔的依據。如象道路交通事故責任承擔問題，若沒有例外情況，法院一般是以公安部門的道路交通事故責任認定這一行政行為為依據。因此，在上述情況下，當出現行、民交叉時，由于民事訴訟因受到行政訴訟的影響，民事訴訟不宜繼續進行，而行政訴訟可以繼續進行，通過行政訴訟方式先行解決行政爭議，待行政裁判作出后，再恢復對民事爭議的審理。

 

（二）“先民后行”模式。在行、民出現交叉，民事爭議的解決是行政訴訟條件時，就應該先審理民事爭議，然后再解決行政爭議。如股權轉讓法律關系是否合法有效，是工商部門應否辦理工商登記的條件。因此，為慎重起見，先解決股權轉讓是否有效的問題，再解決由誰來辦理工商登記手續問題，換言之，先解決民事訴訟，再處理行政訴訟，比較合適。在審判實踐中需要注重的問題是當發生相關的民事訴訟與行政訴訟，民事問題的解決又確實可以成為行政訴訟的條件時，應注重法院內部不同審判業務庭之間的協調，從而有利于理順兩個訴訟關系，及時解決糾紛，避免訟累。假如暫緩解決行政訴訟不影響行政效率，可以讓民事訴訟先行解決，然后再解決行政訴訟。[10]

 

（三）“一并審理”模式。應該說，行政附帶民事訴訟或民事附屬行政訴訟均屬于行、民“一并審理”中的一種方式，它們“在解決行政與民事糾紛這一目的上是一致的，在多數的操作環節中也是一致的”，[11]但“附帶訴訟”與“一并審理”又有所不同。所謂一并審理就是對于行、民交叉的案件，人民法院在審理其中一種案件時，根據當事人的申請，由同一審判組織依據不同的訴訟程序對相互交叉的另一種案件，一并審理并作出裁判的司法活動。在一并審理中，既包括以行政訴訟為主體，一并審理民事爭議；也包括以民事訴訟為主體，一并審理行政爭議。如前所述，《行訴法若干解釋》第61條已經提出了“一并審理”的問題，這為審判實踐中真正解決行、民交叉問題奠定了良好的基礎。但是，由于行政與民事訴訟究竟存在差異，使得在一并審理中有些問題值得注重：⑴在法律適用上，一并審理的案件應分別適用行政訴訟法和民事訴訟法審理。同時，對于一并審理的案件，在管轄、審判組織、裁判、上訴等諸多方面法律和司法解釋尚需進一步明確具體。⑵在舉證責任分配上，民事訴訟是誰主張誰舉證，而在行政訴訟中，則要求被告行政機關負舉證責任。為此，人民法院一并審理案件時，對行政訴訟部分和民事訴訟部分，同樣可以分別適用兩種舉證責任原則。⑶在處分權享有上，行政訴訟中作為被告的行政機關不享有實體權利的處分權，而在民事訴訟活動中，當事人均享有實體上的處分權，原告可以放棄或變更自己的訴訟請求，被告也可以放棄、轉讓、變更自己的實體民事權益。因此，在一并審理的過程中，行政機關對被訴行政行為顯然沒有處分權，但是作為民事訴訟的當事人則可以行使處分權。⑷在調解和反訴中，人民法院審理行政案件（行政賠償案件除外）不適用調解可適用協調，但在一并審理的民事訴訟中，人民法院則可以就民事訴訟部分適用調解為審理模式和結案方式。

 

四、本文主張應堅持“基礎優先原則”

 

所謂的“基礎優先審理”原則，就是指當民事和行政案件出現交叉的情況時，民事和行政誰是基礎誰優先審理。當民事是行政的基礎時，優先審理民事案件；當行政是民事的基礎時，優先審理行政案件。

 

當民事是行政的基礎時，優先審理民事案件的情況。比如一個房地產產權登記案件，房地產產權登記的基礎是房地產買賣合同或買賣契約，民事合同是行政登記行為的基礎和前提，這時就應優先審理民事案件，由民事訴訟先行確認買賣合同或買賣契約的效力后，再進行行政訴訟案件的審理來確認行政部門的權屬登記行為的合法性。否則，如果先行審理行政案件，因為在行政訴訟案件的審理過程中，對民事合同的效力只是作為行政訴訟的證據進行形式上的審查，而對民事合同的效力一般不作實體上的深入審查，因此一般無法否定民事合同的效力，也就無法深入地對行政登記行為的前提和基礎進行審查。行政登記行為的基礎如果得不到確切的認定，行政裁判就只能建立在毫無根基的前提條件下，行政裁判的正當性就經不起仔細推敲。行政裁判無論是對原登記行為的合法性作肯定性回答或者是作否定性回答，都不可避免地會出現當房地產買賣合同的效力最終認定后的更改可能。如，行政裁判否定了行政登記行為的合法性，撤銷了房地產產權登記證書，但是民事訴訟卻確認了合同的有效性，這時就會出現行政裁判和民事裁判的矛盾沖突問題。又由于行政登記行為的基礎是房地產民事買賣合同，行政裁判就應依據民事裁判的結果進入再審程序進行改判。而先行審理民事案件，待民事合同的效力確認后，再進行行政訴訟案件的審理，就會完全避免上述行政裁判和民事裁判的矛盾沖突問題和行政裁判更改的可能問題。

 

當行政是民事的基礎時，優先審理行政案件的情況。例如，一個房地產排除妨礙案件，甲起訴乙排除妨礙搬出房屋，乙主張甲的房產證是偽造的。由于房地產的權屬歸屬問題一般是排除妨礙的基礎和前提，這時就應先審理行政案件，最終確認房地產的權屬后，再進行民事排除妨礙案件的審理。否則，如果先行審理民事案件，因為在民事訴訟案件的審理過程中，對房地產的產權證書的合法性只是作為民事訴訟的證據進行形式上的審查，而對行政登記行為的合法性一般也不作實體上的深入審查，因此一般無法否定房地產產權證書的合法性，也就無法深入地對民事訴訟案件的基礎進行審查。民事訴訟案件的基礎在得不到確切認定的前提下，民事裁判的正當性也就失去了根基。民事裁判無論是支持原告或者是支持被告，都不可避免地會出現當行政登記行為的效力最終確認后的更改可能。比如，民事裁判支持了原告要求排除妨礙的訴訟請求，但是行政訴訟卻否定了原告的房產證書，這時行政裁判和民事裁判也會產生矛盾沖突問題。又由于行政登記行為是民事排除妨礙的基礎，民事裁判就應依據行政裁判的結果進入再審程序進行改判。而先行審理行政案件，待房地產的權屬歸屬問題最終解決后，再進行民事訴訟排除妨礙案件的審理，就會完全避免上述行政裁判和民事裁判的矛盾沖突問題和民事裁判更改的可能問題。

 

五、結語

 

本文力圖找出最佳的行民交叉案件解決途徑，惟有如此，才能實現“定紛止爭、案結事了”，方便當事人、節約訴訟成本、提高審判社會效果、構建和諧司法環境。

 

 

注釋:

 

[1]許尚豪：《民事、行政交叉案件訴訟程序研究》，刊載于《山東大學法律評論》

 

[2]黃江：《行政民事關聯訴訟的法律思考》，載《人民法院報》2001年6日3日。

 

[3]杜承秀：《民事與行政爭議交叉案件的法理分柝》，載《前沿》2007年第4期。

 

[4]江偉 范躍如：《民事行政爭議關聯案件訴訟程序研究》，?載于《中國法學》2005年第3期。

 

[5]馬懷德、張紅著：《行政爭議與民事爭議的交織及處理》，載《法商研究》雜志2003年第4期。

 

[6]程琥著：《行政訴訟與民事訴訟的交叉及處理》，載賀榮主編的《行政執法與行政審判實務》（Ⅰ），人民法院出版社2005年10月版，第273頁。

 

[7]2007年3月28日，最高人民法院常務副院長曹建明在第五次行政審判工作會議上講話時指出，在人民法院審理行政案件和民事案件過程中，行政法律關系和民事法律關系同時存在并相互交叉，行政案件的處理和民事案件的處理不一致的現象時有發生，不同程度地影響了案件處理的嚴厲性和法律關系的穩定。

 

[8] 參見黃江著：《行政法理論與審判實務研究-全國法院系統第十二屆學術討論會論文選》中的《行政、民事關聯訴訟的法律思考》，人民法院出版社2000年12月第1版，第420頁。

 

[9] 張步洪、王萬華著：《行政訴訟法律解釋判例述評》，中國法制出版社2000年9月第1版，第555頁。

 

[10]程琥著：《行政訴訟與民事訴訟的交叉及處理》，載賀榮主編的《行政執法與行政審判實務》（Ⅰ），人民法院出版社2005年10月版，第279頁。

 

[11]石泉、李秀年著：《行政訴訟一并審理民事案件若干問題辨析》，發表于《人民司法》雜志2001年第4期，第41頁。