內(nèi)部行政行為是一個學(xué)理概念,是相對于外部行政行為而言的,它是指行政主體(包括行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織和部分國有事業(yè)單位)在內(nèi)部行政組織管理過程中所做的只對組織內(nèi)部產(chǎn)生效力不直接對外產(chǎn)生效力的行政行為。

 

內(nèi)部行政行為可以分為兩類:一類表現(xiàn)為工作關(guān)系,如上級指示、調(diào)配、命令、計劃、批準(zhǔn)與下級服從的關(guān)系,一般稱作內(nèi)部工作關(guān)系行為;另一類表現(xiàn)為人事關(guān)系,如對工作人員的獎懲、任免、調(diào)動、免職、降職、辭退、考核等,一般把它叫做內(nèi)部人事管理行為。

 

一、行政主體內(nèi)部人事管理行為不可訴

 

我國行政訴訟法第十二條第三項規(guī)定,當(dāng)公民、法人或者其他組織就“行政機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定”向法院提起行政訴訟時,法院不予受理。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四條則進(jìn)一步將這種“獎懲、任免等決定”明確為“行政機(jī)關(guān)作出的涉及該行政機(jī)關(guān)公務(wù)員權(quán)利義務(wù)的決定”。上述法律和司法解釋確定了不屬于行政訴訟受案范圍的事項標(biāo)準(zhǔn),這個標(biāo)準(zhǔn),實際上就是行政機(jī)關(guān)工作人員的人事事項標(biāo)準(zhǔn)。正如行政復(fù)議法規(guī)定的那樣,是指“行政機(jī)關(guān)作出的行政處分或者其他人事處理決定”。實踐中行政機(jī)關(guān)工作人員的人事事項范圍,并不僅限于獎、懲、任、免這幾種形式,還應(yīng)該包含調(diào)動、免職、降職、辭退、考核等在內(nèi)的所有人事管理行為。對這類行政行為,行政訴訟法及其司法解釋已明確規(guī)定不可訴,實踐中,碰到就該類內(nèi)部人事管理行為提起的行政訴訟,法院應(yīng)不予受理。

 

二、行政主體內(nèi)部工作關(guān)系行為的可訴性分析

 

(一)一般情況下,對于就行政主體內(nèi)部的工作關(guān)系行為提起訴訟的不應(yīng)受理

 

行政主體內(nèi)部的工作關(guān)系行為主要有指示、調(diào)配、命令、計劃、請示與批復(fù)、會議紀(jì)要等,上述內(nèi)部工作關(guān)系產(chǎn)生對行政相對人不直接產(chǎn)生最終的行政效力,一般情況下是不可訴的,因為行政行為的要件之一就是要有法律效果的存在,行政行為作為行政主體的一種意思表示,只有當(dāng)這種意思表示具備了為行政相對人設(shè)定、變更、或者消滅某種權(quán)利義務(wù)關(guān)系的內(nèi)容時,才具有法律意義。事實上,假如一個行政行為不對外直接對行政相對人產(chǎn)生最終的行政效力,行政相對人也不會起訴。

 

(二)特殊情況下,對于就行政主體內(nèi)部的工作關(guān)系行為提起訴訟的應(yīng)予受理

 

司法實踐中,有些行政主體的內(nèi)部工作關(guān)系行為對外公開了,并對行政相對人產(chǎn)生了實際的行政效力,有學(xué)者把這種情況稱之為:“內(nèi)部行政行為外化”。這種情形行政相對人是可提起訴訟的,因為這種情況下,該內(nèi)部工作關(guān)系行為已經(jīng)外化,對行政相對人產(chǎn)生了實際的行政效力,影響到了行政相對人的權(quán)利義務(wù),該行為實際上已經(jīng)具有了外部行政行為的特性,應(yīng)當(dāng)通過司法審查以保障行政相對人的權(quán)益,否則行政相對人的權(quán)益將受到損害而得不到救濟(jì)。試舉案例如下:

 

200510月,李某在城市道路拆遷中與拆遷人縣建設(shè)局簽訂協(xié)議獲得一塊住宅用地作為安置補償,其后,縣城鄉(xiāng)規(guī)劃管理辦公室向李某下發(fā)了建設(shè)用地規(guī)劃許可證。20065月縣人民政府作出2號會議紀(jì)要,其中第六條決定將已安置給李某使用的土地作為城市公共綠地,該會議紀(jì)要下發(fā)給了縣城鄉(xiāng)規(guī)劃管理辦公室。后李某向縣城鄉(xiāng)規(guī)劃管理辦公室申辦建設(shè)工程規(guī)劃許可證時,縣城鄉(xiāng)規(guī)劃管理辦公室根據(jù)縣政府會議紀(jì)要第六條的決定對李某不予辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。李某認(rèn)為縣人民政府的行為違法,向人民法院提起行政訴訟。

 

該案中,記錄縣人民政府內(nèi)部工作關(guān)系行為的會議紀(jì)要下發(fā)給了縣城鄉(xiāng)規(guī)劃管理辦公室,并作為對李某不予辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證的依據(jù),對李某的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實際的影響,應(yīng)該是可訴的,否則,李某的合法權(quán)益無法得到應(yīng)有的保障。

 

那么,是不是內(nèi)部行政行為一旦外化,行政相對人都可以提起行政訴訟,法院就一定要受理審查呢?筆者認(rèn)為也不可一概而論。如有的內(nèi)部工作關(guān)系行為只是行政主體作出最終外部行政行為之前的一個程序性行為,行政主體又作出了最終的外部行政行為,即使該內(nèi)部行政行為外化,但因為只是行政程序行為,對行政相對人不具有最終的行政效力,因此法院要審查的也只能是最終的外部行政行為,而不能去審查該內(nèi)部行政行為。如有的行政主體根據(jù)批示、批復(fù)、會議紀(jì)要等作出了行政行為,法院應(yīng)該審查行政主體最終作出的行政行為,而不是批示、批復(fù)、或者會議紀(jì)要本身的內(nèi)容。

 

曾有這樣的案例:縣政府開會討論向失地農(nóng)民發(fā)放生活補貼,并形成會議紀(jì)要。后縣政府根據(jù)會議紀(jì)要制定并發(fā)布了生活補貼的發(fā)放辦法。有未得到補貼的農(nóng)民向法院提起訴訟,本案中,法院受理審查的就只能是生活補貼的發(fā)放辦法而不能是會議紀(jì)要。

 

綜上分析,對于內(nèi)部行政行為是否可訴的問題我們可以得出一個一般的結(jié)論,即內(nèi)部行政行為的是否可訴,要看該項內(nèi)部行政行為是否對行政主體外部的行政相對人產(chǎn)生了實際的、最終的行政效力。內(nèi)部人事管理行為因為不對外部行政相對人產(chǎn)生效力,因而不可訴;那些不對外公開不對外發(fā)生效力的內(nèi)部工作關(guān)系行為相應(yīng)的也不可訴;有些外化了的并對外部行政相對人產(chǎn)生了最終的行政效力的內(nèi)部工作關(guān)系行為具有外部行政行為的特性,是可訴的;內(nèi)部工作關(guān)系行為中那些雖然外化了但并沒有最終行政效力的行政行為,相應(yīng)則不可訴。