「摘要」  執行難是民事執行中的一大頑疾,它固然是由多方面的原因造成的,但從執行機制的設計制度上的探究，”一人包案到底”的傳統執行模式尚未打破，執行權運行缺乏有效的監督制約，容易產生執行不公；司法資源配置不合理，資源不足和浪費現象同時存在，也不失為原因之一。本文對從分段集約執行機制實施的背景、以節點控制為特征的流程管理制度設計、實施效果進行分析，基于司法實踐，提出關分段集約執行機制設置的思考與完善建議。

 

「關鍵詞」  執行；分段集約機制；存在問題與完善

 

執行難是民事執行中的一大頑疾,它固然是由多方面的原因造成的,但從執行機制的設計制度上的探究，”一人包案到底”的傳統執行模式尚未打破，執行權運行缺乏有效的監督制約，容易產生執行不公；司法資源配置不合理，資源不足和浪費現象同時存在，不失為原因之一。”實行科學的執行案件流程管理，打破一個人負責到底的傳統執行模式，積極探索建立分段集約執行的工作機制。指定專人負責統一調查、控制和處分被執行財產，以提高執行效率”[1]的執行改革意見由最高法院明確提出。

 

一、實施分段集約執行機制的背景和初衷

 

（一）依職權查找被執行人財產力度偏低，執行透明度不夠，導致人民群眾對執行工作產生誤解

 

在財產執行案件中，掌握被執行人的財產信息是實現裁判內容的首要前提，查找財產成為實現執行目的最重要的階段和內容。依照法律規定，在執行程序中，法院應以依職權查找被執行人財產為主，申請人提供財產線索為輔。但在現實中，受執行力量限制和執行手段制約，加之財產登記制度不完善、執行理念有誤區等諸多因素影響，以往我們偏重強調以債權人提供財產線索為主；但是，當事人的私權力與公權力相比，在適用范圍和力度廣度上都無法比擬，執行結果也自然不同，以致引起部分債權人的不滿甚至產生誤解。所以，在現有條件下，加大法院依職權查找財產的力度和廣度，同時以制度保證當事人的知情權，增強執行工作的透明度，既是回歸法律本意的要求，也是司法為民、創造和諧執行的需要。

 

（二）程序安排隨意性強，執行時限的制約乏力

 

由于法官一案包到底，程序安排上自主權大，隨意性強，以致缺乏規范化的監督和考核標準，甚至形成辦案中領導督得緊、當事人催得急承辦人就抓緊辦，執行力度就大，其他案件就較為隨意，導致一些案件久拖難執。長此以往，不僅會使法律的嚴肅性受到質疑，也會成為廉政建設的隱患。

 

（三）執行資源配置失調，執行效率較低

 

對被執行人財產的查找查封由于涉及地域廣、工作強度大、占用人力物力多，已構成執行成本的主要內容，嚴重制約辦案效率的提高。如果仍舊實施各自為戰的傳統執行方式，案件數量與辦案人員、裝備配置的矛盾將愈發突出，已無法滿足執行工作需要。但與此同時，由于每個案件承辦人各負其責，各自為戰，又經常出現幾組辦案人員在相同地點和部門同時碰面辦理查封等強制執行手續的現象。顯然，在執行力量不能同步增長的客觀情況下，通過建立統一、集約化的執行模式，充分利用現有資源，整合和發揮現有執行力量的潛力，最大限度地提高工作效率已成為當務之急。

 

（四）辦案程序不盡規范，案件質量有待提升

 

由于相關法律對執行程序的規定較為簡單，且現有執行人員因各自工作經歷、業務素質、法律意識存在差異，特別是多年形成的不重視程序的執行習慣，時常在程序方面的瑕疵、紕漏，導致執行案件質量提升較慢。以流程管理加強并規范執行程序，通過明確的流程內容、要求、時限，統一案件標準和質量，已成為提高執行能力、規范執行行為的當務之急和必要手段。

 

二、實施分段集約執行機制的制度設計

 

以執行權分權為基礎，進一步完善對執行案件的動態管理，科學設置流程，將執行過程各個環節細化，將執行權力化分為被執行人財產調查權、執行實施權、執行裁決權，實現”事有人管，人要管事”的制度管理目標；執行程序分為被執行人財產執行初查階段、與當事人約談階段、采取強制措施階段、執行中重大事項審查階段，明確每個階段的工作質量和辦案期限。

 

（一）財產調查階段：設置強制執行財產初查程序，由執行財產初查組實施執行財產初查權，確保執行工作公開、公正、及時、高效地進行    。執行財產初查組負責對具有金錢給付內容的執行案件執行財產的查證與控制  。    執行財產初查實行一案一表，該表一式兩份，由執行財產初查組負責填報，一份表格及查詢信息、控制性措施相關材料交執行實施案件承辦人隨案入卷，一份建執行財產初查臺帳，裝訂成冊保管的管理形式。

 

（二）與當事人約談階段：在執行初查階段未查找到被執行人財產的，主辦執行法官在收到執行案件后，應當在三日內約見申請執行人，并向其告知初查結果，了解被執行人其它執行線索。根據案件需要，組織各方當事人執行和解。

 

（三）采取強制措施階段：對被執行人財產采取查封、凍結、扣劃、提取等強制執行措施，應由主辦執行法官報經由實施科科長擔任執行長的實施合議庭合議后確定、實施，緊急情況下可根據案件需要，由主辦執行法官先行實施后補辦合議程序。

 

（四）執行中重大事項審查階段：變更、追加被執行主體、 多名債權人參與分配的方案、評估、審計和變賣、拍賣被執行人財產、重大執行活動的方案及應急預案、對妨害執行行為人采取強制措施、裁定案件中止執行或者終結執行等重大事項由主辦執行法官報經由實施科科長擔任執行長的實施合議庭合議后提交執行局局長、分管院長審查確定、實施。

 

三、分段集約執行機制存在問題與完善建議

 

（一）分段集約執行機制的設置與執行力量不足的沖突

 

雖然通過分權、分段細化執行管理形成了一個相互監督制約的執行機制，體現了執行機構內部強化分權制約的價值取向。但作為基層法院執行力量有限、案多人少矛盾沒有解決的前提下，不僅造成了內設機構部門工作量的不平衡，客觀上加劇了執行力量弱化的矛盾。

 

法院內部的分權制約問題并非必須通過增設職能部門的方式來解決，也可以通過內部人員的權責分配來解決[2]。如基層法院兩個執行實施科之間，互相裁決對方執行的案件中涉及的異議事項，也同樣可以達到實施權與裁決權分別行使的結果。

 

（二）被執行人逃避執行的手段日趨多樣化與執行調查手段的局限性的沖突

 

執行工作由當事人主義轉向職權主義，法院主動窮盡執行手段調查和核實被執行人財產，所對接的部門包括公安人口信息管理、車船管理、出入境管理、金融機構、證券機構、工商、國土、房管、稅務、工程招投標管理等諸多部門。財產調查面廣、量大，存在的主要問題是財產登記和公示、公信脫節嚴重，社會信用體系不健全，部門之間各自為政互不聯網。被執行人規避、逃避執行的手段和方式的多樣化與執行調查手段的局限性沖突，造成了目前雖然法院窮盡執行調查手段但”執行難”依然未能有效解決的尷尬局面。

 

“不論哪個國家在解決執行難這個關鍵問題上，都著眼于如何使債權人能夠更容易地查找到債務人的責任財產”。而方便債權人查找財產的最好方法，莫過于社會有一個全面的、清晰的、對利害關系人和國家有關機關透明（即定向透明）的財產登記和公示體系[3]。

 

總之，執行分權集約機制的建立和完善是執行長效機制建設的重要環節，并不僅僅是通過人民法院自身改革就能解決的，只有在”黨委領導、法院主辦、社會聯動”的格局下，加強多部門的參與和配合，建立起完善的的執行信息制度和執行威懾體系，才能最大限度地發揮執行人員的潛力，以公平體現法意，以正義順達民心，以能動對接民需。

 

 

 


[1] 參見2009年7月17日法發（2009）43號，《最高人民法院關于進一步加強的規范執行工作的若干意見》

[2]參見 李后龍：”優化人民法院職權配置的思考”，載《人民司法》2009年第13期。

[3] 參見郝志超：”1999年以來解決執行難的新實踐”，載于《法律適用》2010年第6期。